摘要：伴随工业化城镇化程度提高，强化农户承包经营权的底层逻辑发生深刻变化，突出的是“农民”范畴发生明显变化、承包地的保障功能在逐步降低、承包地的他用特征在逐步彰显。日本、法国等发达国家情况表明，在现代化发展到一定阶段后对农用地的私有产权进行规制具有正当性和普遍性。中国应顺应底层逻辑变化、借鉴国际经验，健全农民集体所有权权能和实现方式，把农村土地集体所有制相较于小块土地私有制的制度优势释放出来；创新农户承包权实现方式，降低土地经营权集中和地块合并的制度性交易成本；消除制约土地经营权流转期限的制度障碍，树立鼓励长期流转的政策导向；在提高城乡居民基础养老金最低标准的基础上，逐步剥离承包地承载的保障功能，推动土地经营权流转价格向要素贡献靠拢。
关键词：承包地；三权分置；农用地产权结构；底层逻辑；国际经验
一、引言
农民集体所有的农用地以何种方式进行生产经营才能把潜在生产能力释放出来，是提高中国农业竞争力、促进农业现代化的基础性问题。无论是实行“集体所有、集中劳动、按工分分配”，还是实行“以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制”，都有其特定历史条件，都是中国农业现代化进程中的重要探索。到2035年基本实现农业现代化、到本世纪中叶全面建成农业强国，中国需要顺应农民行为和农用地功能等底层逻辑的深刻变化，按照“三权分置”思路进一步调整完善农民集体所有权、农户承包权和土地经营权各自的权能及相互权利关系，为推进中国农业现代化提供高效能、低成本农用地制度框架。
深化承包地“三权分置”改革，首先需要对伴随工业化城镇化程度提高而发生的承包地功能变化进行分析。一方面，随着承包户家庭劳动力向非农产业转移和承包户家庭人口向城镇转移，承包地的就业和增收功能明显下降，承包权的农地经济重要性下降、承包农户持有土地的观念越来越强于其收入功能，承包地最基本的功能已转向农业生产，继续强化承包地的非要素功能会对其流转带来不利影响。另一方面，农村土地是按照人口进行分配的生产资料、具有民生保障功能，承包地具有就业和生计保障作用，是老年农民和返乡高龄农民工的生计来源甚至精神寄托，在城乡社会保障存在明显差距的情况下发挥承包地的社会保障功能和抵御社会风险的保险功能对于中国稳定和发展具有重大战略意义。还有专家认为，现阶段应以激发集体土地财产功能为主，辅以优先保障个体农户对承包地的生产功能。
对承包地功能的不同认知必然导致对在“三权分置”框架下如何完善承包地产权结构出现分歧。在集体所有权权能方面，有研究认为，集体所有权虚化降低农业生产效率，应通过集体土地所有权行使直接实现土地集中所有向土地相对集中利用转化，要健全承包地集体所有权行使机制。在农户承包权能方面，一些研究认为，持续扩大承包权能对提高承包地配置效率作用有限，强化承包户的人格化财产权使得农民对土地的禀赋效应进一步提高、从而存在抑制农地流转的可能，租金上涨会导致农业种植成本增加甚至出现“地租侵蚀利润”现象，土地租金提高会损害仍然留守种田农民的利益，也有研究提出对租期和租金等的规制应适度，以防止出现抑制承包户出租意愿等适得其反的结果。在土地经营权权能方面，有研究主张在占有、使用、收益和处分方面逐步全方位扩大土地经营权权能，也有研究提出要注意把握好土地经营权与集体所有权、农户承包权的平衡，实现集体、承包方与受让方的激励兼容。
迄今学术界对承包地功能变化和农民集体所有权、农户承包权、土地经营权各自权能边界的研究为深化“三权分置”改革奠定了较好的理论和认知基础。但既有研究对强化农户承包经营权底层逻辑的深刻变化缺乏体系化和学理化分析，对当工业化城镇化发展到一定阶段后土地产权的分配向使用权或经营权倾斜的正当性和普遍性缺乏系统归纳，对如何顺势而为完善承包地“三权分置”框架也存在改进空间，本文试图在这些方面提供增量信息和作出边际贡献。
二、在“两权分设”框架下持续强化农户承包经营权的底层逻辑发生深刻变化
在明确提出承包地“三权分置”框架之前，稳定和完善农村基本经营制度的着力点放在持续强化农户承包经营权上。这种政策取向有当时的现实考虑，对实现粮食等重要农产品稳产保供发挥了积极作用，其合理内核应当长期坚持。但我们也应看到，随着中国现代化进程不断推进，支撑这种政策取向的底层逻辑正在发生变化，突出的是承包户分化加剧、承包地保障功能下降、承包者与承包地经营分离增多。
（一）持续强化农户承包经营权的政策取向与认知基础
农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制40多年来，农村土地承包经营制度尽管在部分环节有所完善，但强化农户土地承包经营权的价值和政策取向始终居主导地位。
第一，把维护和强化农户土地承包经营权作为首要目标。在处理发包方与承包方关系方面，强调承包期内发包方不得收回承包地、不得调整承包地，删除了农村土地承包法中关于特定情形下发包方可以收回承包地的规定。在处理承包方与经营方关系方面，强调“流转期限不得超过承包期的剩余期限”，要求“县级以上地方人民政府应当建立工商企业等社会资本通过流转取得土地经营权的资格审查、项目审核和风险防范制度”。
第二，把稳定土地承包关系作为重要原则。在开展第一轮承包到期后再延长30年工作时，强调“要使绝大多数农户原有的承包地继续保持稳定”。在开展第二轮承包到期后再延长30年试点时，强调“第二轮土地承包到期后应坚持延包原则，不得将承包地打乱重分，确保绝大多数农户原有承包地继续保持稳定”。希望通过3轮累计75年的承包期，实现党的十七届三中全会首次明确、党的十八届三中全会再次强调的“稳定农村土地承包关系并保持长久不变”。
第三，对土地承包经营权实行用益物权保护。2007年通过的《中华人民共和国物权法》第一百二十五条和2020年通过的《中华人民共和国民法典》第三百三十一条，均从用益物权的维度赋予土地承包经营权占有、使用和收益的权利。党的十八届三中全会《决定》进一步提出，“赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能，允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营”,在《中华人民共和国民法典》的基础上将土地承包经营权的权能向部分处分权拓展。
第四，把确权登记颁证作为重要保障。在2014—2018年开展的农村土地承包经营权确权登记颁证工作中，强调“要坚持确权确地为主，总体上要确地到户，从严掌握确权确股不确地的范围”。
支撑这套制度安排的认知和立论基础是，“在相当长的时期，土地不仅是农民的基本生产资料，而且是农民最主要的生活来源”；稳定土地承包关系可以“鼓励农民增加投入，提高土地的生产率”,如果“农民得到的不是30年土地使用权……农民将不会有长期的土地使用安全感，因此就没有动力在他们的地块上进行长期投入”；稳定土地承包关系、保障农民土地承包权益“既有利于增强农民发展生产的信心，给他们吃下‘定心丸’，又有利于促进农村土地流转，发展适度规模经营”；可以稳定农民预期、促进长期投资和流转，通过市场自发流转可以实现土地适度规模经营，土地流转可以增加农民财产性收入，“这种通过土地市场价值表现出来的财富，至少有几万亿元”。
（二）持续强化农户承包经营权的底层逻辑发生变化
上述认知和表述，在一定发展阶段是符合实际的，在今后较长时期内对继续经营自家承包地的部分农户依然具有较强解释力。然而，随着工业化城镇化水平逐步提高，支撑强化农户承包经营权的底层逻辑在发生深刻变化。
一是“农民”的范畴发生明显变化。实行家庭承包经营制度的初期，第一产业就业人员及其抚养人口、农村常住人口、农村户籍人口和农村集体经济组织成员4个群体高度重合，都可以用“农民”来指代。随着农村人口大规模流动，这4个群体的重合度显著下降：2023年第一产业就业人员及其抚养人口约2.47亿人，农村常住人口约4.77亿人，农村户籍人口约7.29亿人，农村集体经济组织成员约9.3亿人。这4个群体对承包地的依存度依次递减，与承包地的利益关联不尽相同。农民分化程度提高，对如何准确理解作为农村土地集体所有权权利主体的“‘农民’集体”带来挑战，也对在深化农村基本经营制度改革过程中如何精准坚守农民利益不受损底线带来挑战，还对如何把准农民和土地的关系这一深化农村改革的主线带来挑战。
二是承包地的保障功能在逐步降低。根据国家统计局数据，1985—1997年，全国农村居民人均纯收入中，家庭经营纯收入占比从74.4%下降到70.5%，种植业家庭经营纯收入占比从48.2%下降到45.1%。1998—2024年，农村居民人均可支配收入中经营净收入占比从67.9%下降到33.9%，种植业经营净收入占比从43%下降到15.3%。中国自2003年起推行新型农村合作医疗制度，2007年起推行农村最低生活保障制度，2009年起推行新型农村社会养老保险制度，加之2004年起各种农业补贴力度加大，2024年农村居民人均可支配收入中包括各类财政性补贴和非常住人口汇回收入在内的转移净收入占比已达21.2%，已比15.3%的种地收入占比高出5.9个百分点。特别是2024年和2025年连续两年分别将城乡居民基础养老金最低标准提高每月20元/人后，如果按此幅度再连续提高两年，符合领取条件的农村老人每人每年可以增加960元收入，超过一般地区1亩土地的租金收入。农村居民从国家、单位、社会团体以及家庭间获得的无需付出对应物的收入超过种地收入，对“土地是农民最主要的生活来源”的论断带来挑战。
三是承包地的他用特征在逐步彰显。中国实行家庭承包经营制度的出发点，是为了实现劳动者与生产资料紧密结合。随着承包户劳动力持续向非农产业转移，承包者与承包地生产经营逐步分离。部分承包户已将具有较强规模经济要求的作业环节外包给社会化服务组织。根据农业农村部数据，2024年全国109.4万个经营性主体开展农业社会化服务，年服务面积超过21.4亿亩次，服务小农户9400多万户。尤其是部分承包户将承包地流转给其他经营主体。根据农业农村部数据，2023年实行家庭承包经营的耕地面积为156623.6万亩，其中发生流转的面积为59139.5万亩，流转率为37.8%；家庭承包经营的农户数为22077.3万户，流转出承包耕地的农户数为7970.4万户，转出户比例为36.1%。对承包户而言，流转出承包地可以增加财产性收入。对租赁经营者而言，流转入耕地需要付出地租。由自用转他用，对强化农户承包经营权的正当性、公正性带来挑战；农民有更多的就业和投资选择、对闲暇的偏好提升，对通过确权促进承包户种地养地和扩大农业投资的政策初衷带来挑战。
三、国际经验表明在现代化发展到一定阶段后对农用地产权结构进行调整具有正当性和普遍性
在实行土地私有制的发达国家，特别是在土地资源禀赋较差、农用地所有权高度分散的东亚和欧洲发达国家现代化进程中，除为了公共利益普遍实行土地规划和用途管制外，还从促进农业现代化出发对农用地买卖、租赁实行多维度调整。
（一）东亚发达国家和地区对农用地产权结构的调整：以日本为例
在东亚发达国家和地区中，日本对农用地产权结构的调整和规制最具代表性。第二次世界大战后在美国占领军推动下，日本实行土地制度改革、建立自耕农体制。在此基础上，为促进农业发展，近80年来日本陆续从多个方面对农用地私有产权进行调整。
一是建立强制性的土地改良区制度。为克服小规模私有土地制度对外部性较强的农田基本建设的不利影响，日本1949年颁布《土地改良法》，建立土地改良区制度，成立以完善灌排设施、修整农道、改良土壤等为目的的具有公益法人地位的农民合作组织。每个改良区即是一个农民合作组织，区内受益农户自动成为合作组织成员，不得拒绝参加。在进行工程建设时土地改良区可强制土地所有权人置换土地。截至2019年，全日本共成立4403个土地改良区，覆盖全国农地面积的55.8%。
二是设立农地流转中介组织。为促进农地流转，1968年修订后的《农地法》创立农地保有合理化法人，赋予该法人从离农农户流转入农地后经过平整、改造后租赁或出售给有意愿的农业经营主体的权利。2013年颁布《关于推进农地中间管理事业的法律》，废止原农地保有合理化法人，设立农地中间管理机构，承担对小规模、零散农地进行治理后再以整地块形式出租给农业经营主体的职能。
三是强化农地租赁权保护。为保障承租人经营稳定，1952年颁布的《农地法》从租赁合同的合同对抗力、法定变更和限制解约等方面对以耕种为目的的农地租赁实行严格保护。1970年修订后的《农地法》规定，出租耕地的所有权如发生转移需要提前6个月征得承租方同意。2009年修订后的《农地法》规定土地租赁期限可延长至不超过50年，大大突破日本《民法》关于租赁期限不得超过20年的规定。
四是限制农地租金。1952年颁布的《农地法》规定，地租不得超过以标准田的收入扣除各项支出和必要利润后的“农地纯收入”。1970年修订后的《农地法》虽然废止了最高地租管制，但建立了标准佃租制度和减额劝告制度，由农业委员会制定非强制性的各等级农地标准租金，如农业委员会认为农户之间的实际租金与标准租金偏离较大时有权对出租方提出调减建议。2009年修订后的《农地法》规定，各地农业委员会应收集和发布过去一年当地农地租金信息。截至2019年3月，日本水田和旱地租金分别降至89180日元/公顷和50560日元/公顷，分别相当于1986年的37.16%和44.6%。
（二）欧洲发达国家和地区对农用地产权结构的调整：以法国为例
在欧洲发达国家和地区中，法国近代土地私有制的形成和现代化发展到一定阶段后对土地私有产权进行规制的做法具有典型性。法国1789年大革命后实现了土地由封建领主所有向农民私有的转变，此后一百多年一直对农民土地所有权给予充分保护。第二次世界大战结束后，为了缓解土地所有权分散与实现农业规模经营、提高农业竞争力之间的矛盾，不断深化农民土地产权制度改革。
一是对农地所有权交易进行规制。根据1960年颁布的《农业指导法》在全国12个地区成立“土地开发与农村安置公司（SAFER）”，1962年颁布的《农业指导法补充法案》进一步赋予其农地优先购买权，不适用优先购买权的农地交易也必须由其审核批准。
二是对农地经营规模进行规制。《农业指导法》确立了发展适度规模家庭农场的原则，《农业指导法补充法案》设定农地经营最小规模以避免进一步碎片化、设定农地经营最大规模以避免农地经营权过度集中。
三是对农地租赁期限进行规制。根据2010年颁布的《农村与海洋渔业法》，农地租赁的最短期限为9年，到期后经营权人享有续租权利，通过政府补贴、税收减免等鼓励所有权人签订长期租约。
四是对农地租金进行规制。法国早在1943年就通过立法规定实行实物地租，从1946年起将地租限定在1939年水平，直到1995年才根据欧盟共同农业政策要求恢复货币地租。2010年后，法国改用指数对租金进行规制、设定最高和最低租金，作为租金调整依据的该指数由过去5年全国农地平均毛收入指数和上一年全国平均价格指数构成，两者在租金指数中的权重分别为60%和40%。
（三）启示
除日本和法国外，美国、荷兰、意大利、爱尔兰等不同文化传统和法系的国家在现代化进展到一定阶段后也都对农用地使用、买卖、租赁和继承等进行多维度规制。美国宪法规定州政府拥有控制私人土地利用方面的权力，荷兰和意大利分别规定土地租期不得低于12年和15年。爱尔兰在19世纪后半叶陆续在固定租约、规制租金、允许转让租约和在土地上投资所形成的固定资产等方面保护土地租赁者利益。
我们可以从发达国家的做法中得到如下启示：土地所有权是相对的，土地产权从高度集中在私人所有者，逐步通过规划管控、交易干预等途径向国家转移，通过最低租赁期、优先续租、地租管控等向经营权人转移；对农用地所有权买卖价格、地租等进行规制，并没有改变这些国家土地私有制性质和市场经济属性，与市场在资源配置中起决定性作用可以耦合；土地私有制国家能做到的，中国在农用地以集体所有制为主的条件下更应该能做到。
四、在中国式现代化新征程进一步深化承包地“三权分置”改革的着力点
2016年中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》对“三权分置”框架下农民集体所有权、农户承包权和土地经营权的权能边界进行了初步划分，同时也明确要求“鼓励在理论上深入研究农民集体和承包农户在承包土地上、承包农户和经营主体在土地流转中的权利边界及相互权利关系等问题”“通过实践探索和理论创新，逐步完善‘三权’关系，为实施‘三权分置’提供有力支撑”。本文建议顺应底层逻辑变化、借鉴国际经验，围绕处理好农民集体所有权与农户经营承包权、农户承包经营权与土地经营权的关系，把准进一步深化承包地“三权分置”改革的着力点。
（一）健全农民集体所有权权能和实现方式，把农村土地集体所有制相较于小块土地私有制的制度优势释放出来
实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制以后一个相当长时期内，学术界和政策层面对农村集体经济组织代表农民集体行使集体所有权权能顾忌较多。这主要是担心一些地方以发展集体经济为名强行收回农户承包地后再高价、竞价流转，以及担心一些地方为工商资本站台、强行收回农户承包地后成规模流转给工商企业。这些担心并非空穴来风，现实生活中确实发生过滥用集体所有权、侵犯农户承包经营权的现象。国家应在坚定不移防范这些现象再次发生的前提下，进一步明确农民集体对承包地“发包、调整、监督、收回等各项权能”的内涵，并视情扩充新的权能形态④,在市场失灵明显、需要集体行动的农业活动领域发挥土地集体所有制的优势。从目前一些地方的探索和诉求看，本文建议重点从以下方面完善农民集体所有权权能：一是发挥农民集体所有权在高标准农田建设和农村土地综合整治中的组织协调作用，推动项目区内农户达成共识，代表农户对项目建设进行监督，对项目区新增耕地产生的指标交易和流转费收入进行合理分配。二是发挥农民集体所有权在土地经营权流转中的撮合和代理作用，对成片流转中部分不愿流转农户的插花地进行置换。三是发挥农民集体所有权在治理土地撂荒和改变耕地用途等行为中的监督作用，督促承包户和经营者有效利用耕地，对承包户既不愿经营又不愿流转的长期撂荒地依法行使收回权。
（二）创新农户承包权实现方式，降低土地经营权集中和地块合并的制度性交易成本
20世纪70年代末、80年代初实行家庭联产承包责任制时，除少数社队企业发达的地区外，其他绝大多数地区普遍采取“均田制”办法，形成“家家包地、户户种田”格局。20世纪90年代中后期实行二轮承包、目前正在推进的二轮延包，政策主基调均是“大稳定、小调整”，而且严格限定“小调整”的适用情形。这主要是为了维护农村社会稳定，有其合理性。但也要看到，随着承包地块细碎化格局不利于耕作管理、农田建设、土地流转等弊端逐步显现，创新农户承包权实现方式的必要性逐步上升。学术界和政策制定部门均应深化对“坚持和完善农村基本经营制度”的认知，把准维护集体成员以户为单位承包权益这个内核，处理好绝大多数农户原有承包权保持稳定与原有承包地块保持稳定的关系。从当前情况看，建议采取以下措施：一是农田基础设施已普遍改善、地块间质量差异明显缩小的地区，可在农户自愿前提下，通过互换等方式稳慎推进“小块并大块”“一户一块田”改革。二是利用农村集体产权制度改革后各户农村集体经济组织成员人数已经确定、土地确权登记颁证任务完成后各户承包地面积已经摸清的有利条件，鼓励和引导承包户非农就业和收入占比高、人均耕地面积少、承包地块细碎化程度严重的地区通过确股确利不确地等方式实现农户承包权益。三是有关部门可借鉴一些国家和地区鼓励老年农民退出土地的做法，结合促进农业转移人口市民化，引导发达地区率先探索建立农村承包地收储、整治机制②,推动自愿有偿退出土地承包权改革尽快破题。
（三）消除制约土地经营权流转期限的制度障碍，树立鼓励长期流转的政策导向
与一些国家和地区以立法形式对土地流转最短期限作出规定、鼓励长期流转的做法不同，中国迄今未对最短流转期限做出任何限制，反倒是规定土地流转期限不得超过承包期的剩余期限。目前中国各地土地流转期限普遍较短，甚至是一年一签，不仅导致土地流转费随农产品市场价格和国家补贴政策的变化而频繁变化，而且导致租赁经营者对来年能否继续经营缺乏稳定预期。一些地方开始着手解决这个问题，例如，上海市松江区规定粮食家庭农场土地流转期限原则上不低于3年、经营较为优秀的种养结合和机农一体家庭农场以及优质稻米产业化联合体负责人家庭农场承包期可签订5～10年。本文建议采取以下措施稳定经营者预期：一是修改不利于长期流转的法律条文。全国人大常委会应尽快修订《中华人民共和国农村土地承包法》第三十八条，将第二款“流转期限不得超过承包期的剩余期限”的现行规定修改为“鼓励长期流转，流转期限超过承包期剩余期限的，经营权利人享有新一轮承包期内继续经营该土地的权利；到期后原经营权利人享有优先续租权利”。二是鼓励承包户长期流转。通过财政和集体经济组织补贴等途径鼓励承包权人签订长期流转合同。
（四）剥离承包地承载的保障功能，推动土地经营权流转价格向要素贡献靠拢
土地经营权流转价格过高是中国粮食生产成本上升、竞争力下降的重要原因，也是粮食规模经营主体反映强烈的问题之一。一些地方已开始采取应对措施。例如，上海市松江区在2013年即对土地流转费的形成进行干预,浙江省在2022年就要求各县（市、区）探索建立土地经营权流转片区指导价机制。2024年中央“一号文件”首次提出，“健全土地流转价格形成机制，探索防止流转费用不合理上涨有效办法”。2025年中央“一号文件”进一步强调，“鼓励通过发布流转价格指数、实物计租等方式，推动流转费用稳定在合理水平”。为此，从中央到地方均应增强系统观念，正确认识和处理增加承包权利人财产性收入与降低经营权利人成本性支出这对矛盾。从目前中国土地经营权
流转价格由保障功能和要素功能共同决定的实际出发，一方面通过国家逐步提高农民基础养老金最低标准，剥离耕地承载的养老保障功能，把土地经营权流转价格中体现保障功能的那部分减下去；另一方面综合运用行政手段和经济措施防止流转耕地非粮化、严控流转耕地非农化，推动土地经营权流转价格向流转耕地在农业生产特别是粮食生产中的要素贡献靠拢。
