提要：2025年是联合国成立80周年。80年来，联合国始终将粮食安全作为重点治理议题，积极推进该领域组织机构建设，凝聚国际共识，营造契约环境，健全多边机制，在全球粮食安全治理中取得显著成效。然而，随着全球粮食安全形势的复杂性和严峻性持续加剧，联合国在粮食安全治理过程中面临的挑战日益凸显，包括自身组织结构混杂松散、粮食安全政治化、治理能力不足等。有鉴于此，联合国需要在新的国际背景和形势下，加大对全球粮食安全治理的参与力度，通过深化机构改革、创新治理理念、提升治理能力等方式，进一步增强粮食安全治理效能，为实现《2030年可持续发展议程》“零饥饿”目标提供更大动力。

关键词：全球粮食安全治理；联合国；《2030年可持续发展议程》；国际发展

粮食安全是当前人类面临的最主要的全球性挑战之一，与能源安全和金融安全并列为当今世界三大经济安全。成立80年以来，联合国一直被广泛视为引领全球粮食安全治理的核心支柱，在机制建设、议程设置、粮食紧急援助等方面承担着重要治理职能，取得了一系列成效。然而，当前世界粮食安全形势正再度恶化。据《2025年全球粮食危机报告》显示，2024年全球53个国家和地区逾2.95亿人口面临重度饥饿威胁，比2023年增加了1370万人，面临严重粮食不安全人口和营养不良儿童人数连续6年呈上升趋势。同时，面临“灾难性”饥饿的人口数量达190万人，创有统计以来的最高纪录。全球饥饿水平连续3年居高不下，食物不足水平倒退15年，《2030年可持续发展议程》中关于消除饥饿的目标或将难以如期实现。联合国在推动全球粮食安全治理的进程中依然面临诸多挑战，尚未能彻底解决全球粮食安全治理中的部分难题。对此，系统评估联合国在全球粮食安全治理进程中的作用与局限，对推动联合国引领粮食安全治理实践实现新突破、助力构建粮食安全共同体以及中国深度参与联合国粮食安全治理行动具有重要意义。

一、联合国在全球粮食安全治理中的作用

联合国依托自身高度的国际权威、话语权与丰富的实践经验，在全球粮食安全治理中确立了引领性地位。它通过倡导以人为本的核心理念，以可持续发展为目标导向，在组织机构建设、凝聚国际原则共识、营造全球契约环境、健全多边机制等粮食安全治理实践中发挥了重要作用。

推进组织机构建设

立足《联合国宪章》宗旨与原则以及全球粮食安全治理的实践需求，联合国积极发挥自身的资源协调优势与国际影响力，不断优化与整合原有机构职能，有序推进组织机构建设，为全球粮食安全治理奠定了良好的组织基础。联合国推进全球粮食安全治理的主要机构大致分为以下三类。

第一，将粮食安全列为首要职能的联合国机构，主要包括联合国粮农三机构，即联合国粮食及农业组织（简称联合国粮农组织）、世界粮食计划署、国际农业发展基金。联合国粮农三机构根据各自的职能范围分别在全球粮食安全治理中承担全方位发展、粮食援助和粮农发展融资的职责。此外，上述机构还通过世界粮食安全委员会（CFS）等多方利益相关平台积极开展协作，提升全球粮食安全水平，支持各国建立包容、高效、可持续的粮食系统，推动可持续发展目标的实现。第二，承担一定粮食安全治理职责并将粮食安全视为自身重点业务的联合国机构，主要包括世界卫生组织、联合国儿童基金会和联合国开发计划署等。联合国粮农三机构是全球粮食安全治理的主要专门机构，但其他国际机构也在自身相关职能范围内积极参与粮食安全国际规则制定，开展国际行动。例如，联合国儿童基金会的重要职能在于推动儿童营养权的制度性保障，已在130个国家开展营养项目，为儿童、青少年和女性提供营养和粮食安全方面的帮助，改善儿童获取营养、可负担且可持续饮食的机会，防止各种形式的营养不良。世界卫生组织致力于在全球和国家层面，有效预防、发现和应对与食品安全相关的公共卫生威胁，积极倡导食品系统转型，推动制定国际食品安全标准，使食品实现安全、健康和可持续地生产，惠及全人类。第三，粮食安全治理并非机构核心职能，但其依托自身优势逐步在该领域产生了重要影响的联合国机构。以世界银行为例，作为专业的国际金融机构，世界银行的职能和粮食安全并非直接关联，但其借助自身强大的资金实力和有效的项目设计在全球粮食安全治理中产生了巨大影响。截至2025年5月19日，世界银行开展的粮食与营养安全类项目已覆盖全球90个国家，其中既包括短期干预措施，如扩大社会保护，也包括长期性举措，如提高生产力和发展气候智能农业，预计到2030年将有3.27亿人从世界银行的粮食安全行动中获益。

凝聚国际原则共识

全球粮食安全治理是一个囊括多元参与主体、涵盖多层次协作与互动的复杂性治理进程。联合国依托自身长期积累的信息整合优势和全球舆论引导力，在粮食安全方面积极推动各国凝聚共识，通过这种全局性的宣传动员和政治倡导，有效促进了粮食安全国际合作。

第一，联合国利用其较高的话语权，积极推动构建全球粮食安全治理共识。在政治生活领域，话语对“政策协调”“沟通公众”具有重要作用，即通过话语的提出、论述及辩护寻求在政策制定过程中各参与者之间达成共识。作为话语体系的构建者和传播者，长期以来，联合国粮农组织、世界粮食计划署、国际农业发展基金等机构分别在各自细分领域为全球粮食安全治理提供专业性支持，持续面向世界发布权威性报告，积极引导全球粮食安全治理的行动方向。《世界粮食安全和营养状况》（SOFI）是由联合国粮农组织、国际农业发展基金、联合国儿童基金会、世界粮食计划署和世界卫生组织联合发布的年度报告。该报告持续监测和分析世界各国消除饥饿、实现粮食安全和改善营养的最新进展，并深入剖析其背后的经济、社会和环境影响因素。《全球粮食危机报告》是多家联合国机构联合发布的另一份权威报告，旨在对全球范围内的粮食安全高危国家和地区的相关情况开展评估，并为后续人道主义援助和发展行动提供有效的参考信息与政策建议。此外，世界银行发布的《世界发展报告》、联合国开发计划署发布的《人类发展报告》以及联合国环境规划署发布的《气候变化报告》等联合国其他机构的权威报告，也均对全球粮食安全问题给予了高度关注。这些联合国权威性研究成果在传播过程中，既加深了国际社会对粮食安全问题的共同认知，也为推动粮食安全国际共识提供了有力支撑。

第二，提高粮食安全议题的国际显示度，增强国际社会对粮食问题的关注。联合国粮农组织自1979年起开始设立“世界粮食日”，每年聚焦不同主题开展相关推广活动，提高国际社会对粮食安全与农业生产的重视度，推动粮食安全国际合作，促进向发展中国家转让粮农技术，增强公众对于世界饥饿问题的认识等。例如，2024年第44个世界粮食日以“粮安天下，共建更好生活，共创美好未来”为主题，强调粮食安全的重要性，呼吁全球各国共同努力，确保每个人都能享受到多样、营养、经济实惠、安全且可持续的食物。在2015年联合国可持续发展峰会上，193个成员国一致通过了面向2030年的17项可持续发展目标（Sustainable Development Goals, SDGs），其中第2项目标明确提出“消除饥饿，实现粮食安全、改善营养和促进可持续农业”，该目标体现了国际社会对粮食安全问题的高度关注，也标志着粮食安全议题进一步上升为国际发展的核心议题。此外，2019年第74届联合国大会通过决议，将每年的9月29日定为“国际粮食损失和浪费问题宣传日”，广泛邀请成员国、联合国系统机构、国际与区域组织、非政府组织及相关利益攸关方，通过教育、宣传等多元化活动，推动国际社会加快落实行动以减少粮食损失和浪费，既回应了当前全球粮食浪费严重、资源利用效率低下的紧迫问题，也凸显了粮食安全治理从生产到消费的全链条管控思路。世界粮食计划署还通过公共外交的方式提升粮食安全议题的国际关注度。世界粮食计划署积极邀请国际知名艺术家、演员、运动员等社会名人担任亲善大使，以多元化的传播方式和跨界合作形式，将饥饿与粮食不安全问题引入主流舆论场，使全球的注意力集中到粮食安全问题上来，推动了该领域国际共识的建立。

营造全球契约环境

为应对全球饥饿问题，联合国积极引领国际规则制定，为全球粮食安全治理营造了有利的契约环境。数十年来，联合国倡导通过了一系列与全球粮食安全治理紧密相关的决议，其中不仅包括宪章式、框架性的公约，也包括概念性的专门条约或协定，为各方参与全球粮食安全治理建立了系统性的政策框架。联合国的基本法《世界人权宣言》第二十五条（1948年12月10日颁布）首次确认“人人有权享有充足的食物”。联合国《经济、社会及文化权利国际公约》第十一条（1976年1月3日生效）进一步确立了粮食权作为基本人权的法律地位，为全球粮食安全治理奠定了国际法基础。此后，联合国通过粮食安全和营养高级别专家组等多边机制，推动出台了《世界粮食安全罗马宣言》《支持在国家粮食安全范围内逐步实现充足食物权的自愿准则》《长期危机中保障粮食安全和营养行动框架》，在确立全球粮食安全目标、提出行动指导原则方面发挥了核心作用。为遏制新一轮世界粮食危机，2023年第78届联合国大会通过了《农业发展、粮食安全与营养》决议（A/RES/78/186），强调农业发展、粮食安全和营养对全球可持续发展的重要性，呼吁国际社会加强合作，支持发展中国家提升农业生产能力，改善粮食系统的韧性，特别是在应对气候变化和冲突等挑战方面。2023年，联合国粮农组织、国际货币基金组织、世界银行集团、世界粮食计划署及世界贸易组织联合发表声明，呼吁继续采取紧急行动以应对全球粮食与营养安全危机，指明了当前治理的关键任务，包括向饥饿热点地区提供紧急援助，促进粮食贸易与市场运作，加强私营部门作用，以及改革和调整不利的补贴政策以提高资源配置效率。这一系列联合国法律政策文件为全球粮食安全治理创造了良好的契约环境，有利于世界粮食体系的稳定运行。

建立健全长效多边机制

长期以来，联合国高度重视粮食安全多边国际会议的作用，这也成为其推动全球粮食治理议程完善的重要制度安排。联合国粮食系统峰会、世界粮食安全委员会会议、世界粮食论坛以及联合国大会等多边机制性会议，不仅为各国政府、国际组织、非政府组织及私营部门提供了重要的粮食安全合作交流平台，也扮演着设置议程、政策协调、规则制定等关键角色。随着全球粮食安全治理的重要性和紧迫性持续凸显，这些国际会议的规模和影响力也在不断提升。以世界粮食论坛为例，近年来该论坛每年吸引数千名代表参会，涵盖成员国政府、联合国系统内的相关机构、区域性和国际性非政府组织、私营企业以及专家学者等多元化主体。同时，各类媒体、观察团和跨国组织也以不同形式参与，为全球粮食安全治理注入了多样化视角与利益诉求。通过会场内外的正式与非正式磋商、谈判与博弈，这些国际会议不仅为全球粮食安全治理提供了多层面的交流协作平台，也对全球粮食安全议程的制定和落实发挥了重要作用。例如，在2024年第四届世界粮食论坛下设的“手拉手”投资论坛上，参会代表专门讨论了农业粮食体系金融合作机制建设等议题，推介投资项目115个，预计直接受益人员超过1.2亿人。

二、联合国推进全球粮食安全治理面临的挑战

当前，世界百年未有之大变局加速演进，全球治理的多重风险叠加共振。2024年，地区冲突引发的突发重度粮食不安全状况波及约20个国家和地区，影响人口超过1.4亿人；通货膨胀和货币贬值等经济冲击导致15个国家陷入饥饿危机，波及约5940万人；极端气候及其次生灾害致使18个国家陷入粮食危机，影响人口达9600万。世界粮食安全形势正持续恶化。同时，联合国推进全球粮食安全治理时亦面临主体多样化与治理对象复杂化的双重挑战，加之联合国机构自身存在的制度性和结构性局限，使得其应对世界粮食安全问题的阻力不断增大。

联合国的组织结构混杂松散

第一，联合国机构职能碎片化。粮食安全治理已从一个以联合国粮农三机构为中心的单一治理模式演变为一个由行动者、规则、机构和网络组成的令人眼花缭乱的复合体。（1）不同联合国机构职能重叠问题突出。多年来，国际社会为解决粮食安全问题，不断创建粮食安全治理国际机构，部分其他领域的国际机构也大力拓展在粮食安全领域的非核心职能，从而产生了粮食安全治理国际机构职能碎片化的问题。一方面，同一行为体经常会参加多个粮食安全治理国际机构的行动，不同机构中存在共同的行为体，导致粮食安全治理机制中存在行为体重叠的问题。另一方面，不同粮食安全治理国际机构在规范、议程、项目和决策程序等要素方面存在雷同性，使得该领域国际机构的功能相互交叉。例如联合国粮农组织、世界粮食计划署与国际农业发展基金等国际机构在农业技术援助、小农生计改善、气候变化适应以及南南与三方合作等领域的职能边界日益模糊，治理行动呈现出不同程度的交叉，暴露出合作机制设计不够完善、组织间职责划分不够清晰等结构性问题。（2）联合国机构间的协调性尚显不足。在联合国系统中尚无一个兼具高度权威性和协调性的机构来审议粮食安全问题，这些功能往往分布在不同的国际机构中，这也加速了它们在国际规范、议程设置权和治理资源等方面的竞争。此外，诸多国际机构都高度关注粮食安全相关的重点议题，如粮食的供给、获取、利用和稳定性，但当粮食安全问题跨越这些议题时，不同国际机构之间的协调性也会大打折扣。

第二，联合国机构中的结构性权力失衡。这种结构性权力失衡不仅体现在制度设计与资源分配机制中，更深层地嵌入知识生产、议题设定与政策话语的主导权之中。在联合国粮农组织、世界粮食计划署等机构中，尽管在表决形式上实行“一国一票”制，但事实上，由于财政供资结构高度依赖少数高收入国家，这些国家在实际政策制定与战略方向引导上占据主导地位。这种“财政—话语权”联动机制，使得全球粮食安全治理的议程设置往往更倾向于反映发达国家的利益关切与治理逻辑，而忽视或边缘化全球南方国家所面临的结构脆弱性与发展诉求，进而削弱了联合国治理的整体成效。联合国粮食安全治理机构中高级别官员的国别分配比例失衡就是一个鲜明例证。发展中国家最集中的亚洲、非洲和拉丁美洲国家2023年的营养不良人口为7.239亿，占世界营养不良人口总数的98.6%，但截至2025年3月，在世界粮食计划署的高级管理团队（Senior Management Team）中，来自发展中国家的高管占比仅为28.6%，而来自发达国家的高管占比高达71.4%，其中单单美国籍高管占比就高达42.9%。此外，世界贸易组织框架下的农业谈判长期被美国等大国主导，导致发展中国家粮食生产体系被边缘化，一定程度上加剧了全球粮食市场的失衡。

联合国凝聚国际原则共识的难度加大

随着国际政治环境的整体性变化，粮食安全领域的国际竞争持续加剧，在此背景下，联合国凝聚国际原则共识的难度进一步加大。

第一，粮食安全政治化增大了联合国凝聚国际共识的难度。粮食安全政治化是指粮食安全问题被各国政府、国际组织以及相关利益集团纳入政治议程，超越单纯的技术和经济层面，将粮食作为谋求地缘政治利益的“重要武器”和博弈筹码。粮食安全政治化会破坏全球粮食供应链稳定性，加剧粮食脆弱型国家的饥饿风险，甚至引发地缘政治冲突和粮食贸易战，进而弱化全球粮食安全治理共识。目前，粮食安全政治化已成为全球粮食安全治理体系演化过程中的显著特征。相较于以往聚焦农业生产与市场机制的传统范式，当前的粮食安全议题日益被嵌入国家安全、外交战略、地缘政治竞争以及全球战略格局重塑的进程中。在政策层面，越来越多的国家推动粮食安全治理逻辑从“技术—经济”维度转向“安全—政治”维度。尤其是美西方国家长期试图通过粮食霸权来维护其全球主导地位。美国发布的《美国对撒哈拉以南非洲战略》明确指出，撒哈拉以南非洲国家接受美国粮食援助和农业技术援助，前提是要对中国和俄罗斯的一些行动进行抵制。在乌克兰危机爆发后，美西方国家对俄制裁一度导致全球化肥和粮食供应链受阻，而俄罗斯以粮食出口限制作为反制，两方共同作用推高了全球粮价，损害了全球粮食市场稳定。美西方国家对俄制裁及俄罗斯的反制措施，均未通过联合国安理会或与联合国相关机构协商，而是以单边或小集团形式实施，这种“规则外行动”直接削弱了联合国作为全球粮食安全治理核心平台的权威性。概言之，粮食安全政治化改变了全球粮食安全治理的规范逻辑与实践路径，粮食从全球公共产品向国家战略资源的身份转换，正在加大联合国凝聚粮食安全国际共识的难度。

第二，国际社会对粮食安全内涵的认知差异增大了联合国凝聚国际共识的难度。当前全球粮食安全治理体系在目标设定与治理路径选择上呈现出高度多元化特征，不同国际行为体对粮食安全内涵的理解存在显著差异，具体表现为对保障路径的偏重差异较大：一些行为体强调通过提升农业产出以增强粮食供给能力，属于“生产主义”范式；另一些则聚焦粮食在社会内部的可获取性与可分配性，侧重社会公正与营养平等；还有的更关注环境、气候、冲突、市场等影响路径对粮食体系稳定性的系统性冲击。这种目标功能上的分化，在一定程度上反映了国际社会粮食安全内涵的多维认知，但也客观造成了治理实践中的协同困境与低效。由于各行为体背后所嵌套的价值取向与行动逻辑存在结构性张力，不同行为体间不仅难以形成系统联动，甚至可能在实际执行中出现政策牵制与资源错配的“互相抵消”现象，削弱整体治理的协同性与有效性。此外，这种路径多元化并非完全当下之产物，而是在全球粮食治理制度演化过程中逐步形成的阶段性产物。不同范式的确立往往与特定历史情境、主导行为体的利益诉求及主流发展观念密切相关，一旦确立便具有较强的路径依赖性，难以轻易转轨。这种路径依赖进一步加剧了各行为体之间的协调障碍，使得粮食安全治理在全球层面难以实现真正意义上的共识凝聚与资源整合。

联合国塑造的契约基础面临冲击

第一，粮食安全治理国际规范的针对性不高影响契约基础。联合国粮食安全治理机构高度重视符合相关性原则、可见性原则和影响力原则的规范工作，致力于通过国际规范和准则等软约束、软引导来协调各国政策，加强对粮食安全的治理。联合国粮农组织在全球粮食安全领域中发挥着重要作用，其制定的国际标准为成员国在农业生产、粮食分配、粮食援助等方面提供了必不可少的操作框架，如关于植物遗传资源获取和利益分享标准的《粮食和农业植物遗传资源国际条约》、关于卫生和植物检疫措施标准的《国际植物保护公约》，以及世界粮食安全委员会通过的“土地和其他自然资源权属负责任治理资源准则”和“负责任的农业投资原则”。可见联合国粮农组织及相关机构在推动全球粮食安全、农业生产的标准化方面取得了重要进展，但其所设定的大多数规则仍以宏观框架为主，且在应对不同国家的差异化需求时，往往缺乏针对性的细化标准，这是其当前面临的一项突出问题。例如，关于粮食援助的国际规范更多关注援助流程的普遍性要求，却较少细化对受援国本地农业支持、粮食自给能力建设的配套措施，导致援助效果在不同区域存在显著差异，一定程度上影响了国际契约基础。

第二，粮食贸易保护主义抬头冲击了联合国塑造的契约环境。国际贸易一直是保障全球粮食安全的重要手段。据世界贸易组织统计，全球平均每6个人中就有1个人几乎完全依赖国际贸易获取粮食，且预计到2050年该比例将提高至50%。对此，联合国反复强调要保持全世界粮食贸易畅通，以应对全球粮食安全问题。然而，部分国家面对国际粮食价格高企、气候变化、世界经济复苏乏力等因素的叠加影响，日益倾向于采取出口限制、关税壁垒和其他保护性措施。截至2024年12月，全球已有17个国家实施了22项粮食出口禁令，此外还有8个国家出台了12项粮食出口限制措施。这种贸易保护主义倾向不仅扭曲了正常的全球粮食供需结构，还增加了发展中国家的粮食进口依赖度，削弱了其国家粮食体系的韧性。此外，粮食贸易保护主义背离了基于多边主义和契约精神的全球治理原则，降低了国际社会在粮食危机中共同应对挑战的能力。长期来看，粮食贸易保护主义既会损害全球粮食安全治理体系的稳定性，还将侵蚀联合国倡导的公正、合作、透明的治理原则与框架。

联合国粮食安全治理能力不足

第一，联合国机构的强制执行力相对欠缺。强制执行力是国际公约协定落实和国际纠纷解决的重要保障。长期以来，国际社会一直未能构建一个综合性的粮食安全治理体系，也缺乏一个高度权威的机构来统筹协调治理行动。由于现有组织机构缺乏强制执行力，其治理效果高度依赖成员国的配合。在全球粮食体系中，由于联合国和各成员国所处的立场不尽相同，其所代表的利益诉求与优先治理倾向也存在差别。成员国是否接受联合国机构提出的专业建议与标准，往往取决于国内的政治博弈、经济利益、对粮食安全问题的认知及粮食生产能力等诸多因素。此外，联合国尚未建立一套完整的、具有法律约束力的遵约奖惩制度，以确保各成员国在履行粮食安全治理承诺中承担应有的责任。当成员国未能履行义务或发生违约行为时，联合国通常依赖非强制性和自愿性解决程序，缺乏实质性的惩戒和威慑效果，进而削弱了治理的有效性。以加沙地区的粮食危机为例，自2023年10月以色列军队在加沙地区发起地面攻势以来，联合国关于食品和饮用水运输的申请中，仅有3%获得以色列军队的批准得以进入加沙北部。这阻碍了粮食人道主义紧急援助行动的有序开展，但由于联合国缺乏强制执行力，因此其无法采取进一步有效措施。

第二，联合国的监督能力有待提高。联合国推进全球粮食安全治理的成效在很大程度上取决于各成员国对倡议、资金支持及援助承诺的履行，而这一过程又依赖于成员国在国内政策领域的及时调整与有效落实。联合国在粮食安全治理中的监督与评估职能仍存在明显不足。现有监督体系缺乏系统性与前瞻性，主要依赖成员国主动上报或自愿提交的履行信息，难以及时、全面、准确掌握实际执行情况，进而导致监督质量参差不齐。联合国在内部治理架构上，监督职责的权责分工不够明确，相关机构之间信息共享与协调机制不健全，从而削弱了治理效能。同时，联合国在数据收集与分析能力方面亦存在短板，缺乏系统整合多维度数据的能力，使治理成效的反馈相对滞后，对全球粮食安全治理体系的高效运行构成挑战。

第三，联合国治理资源募集能力不足。联合国的治理资源包括可支配的资金、机构、人员等，是否拥有足够的物质资源直接影响到其将相关决议付诸实施的能力。当前，一方面，联合国粮食安全治理机制面临资源不足的问题。联合国粮农组织表示，为推动农业粮食体系转型，从2023年起到2030年，中低收入国家必须落实约4万亿美元投资，每年资金缺口约6800亿美元。如果无法确保持续稳定的资金来源，该领域的治理进程将难以达到预期效果。自2010—2011年度以来，联合国粮农组织正常计划供资不足的困境越发突出，其正常分摊会费预算已连续六个两年度保持不增不减，进而导致净拨款购买力下降了7%。另一大联合国粮食安全治理机构世界粮食计划署2025年的援助任务比上年更重，但其获得的支持资金同比大幅下降40%，这对全球粮食援助行动，尤其是支持最脆弱群体的紧急供餐计划造成了严重影响，如果不能紧急获得新增资金支持，在世界粮食计划署28个最关键的危机应对行动中，将有5800万人面临失去拯救生命援助的风险。另一方面，联合国粮食安全治理机构的资金来源结构相对单一。目前，西方发达国家的捐赠仍然是联合国粮食安全治理机构的主要资金来源。例如，2023年世界粮食计划署数据显示，其约75%的资金依赖于西方发达国家。这种高度依赖西方的资金结构存在明显风险。一旦联合国相关机构的政策或立场与西方国家的利益不符，或西方发达国家因财政紧缩而减少对外捐助，联合国粮食安全治理机构的资金链便可能面临中断。例如，随着特朗普政府近期关闭美国国际开发署并大幅冻结国际发展援助资金，联合国粮农组织、世界粮食计划署等国际组织也因资助减少，被迫终止诸多重点粮食援助项目，并裁减粮食危机地区的工作人员。其中，联合国粮农组织近期再度失去3.07亿美元的美国资助，导致其被迫关停在阿富汗、南苏丹、索马里等地区的项目。联合国项目官员表示，冻结资金对联合国粮食安全治理机构的打击是灾难性的。概言之，全球粮食安全治理能否持续有效推进，依赖于资金的稳定流入及各国捐赠者的长期承诺，任何财政资金的短缺都将加大全球粮食安全治理面临的挑战。

三、提升联合国粮食安全治理成效的因应策略

面对全球粮食安全治理赤字，国际社会及联合国机构应共同推动联合国粮食安全治理体系改革，加快凝聚国际共识，推动形成兼具普适性与针对性的国际规范，强化联合国在全球粮食安全治理中的主渠道作用。

深化联合国粮食安全治理体系改革

在全球粮食安全形势日益严峻的背景下，为更有效应对粮食安全问题，深化联合国粮食安全治理体系改革必不可少。一方面，要厘清联合国机构的职责分工。在应对粮食安全问题时，各联合国机构时常存在职责交叉，导致资源竞争和管理效率下降。因此，联合国应结合机制改革，进一步整合参与全球粮食安全治理的相关组织机构，厘清其职责权限。另一方面，要增强机构间协调性。通过强化“世界粮食安全委员会”中央秘书处的作用，促进内部协调和统一规划，加强各个机构在具体治理领域和专题性治理实践中的协调与合作，形成各机构间既各司其职又分工协作的良好氛围，促进涉及社会公正、营养平等、环境可持续性、市场稳定性等不同细分领域机构间对话与合作，承担跨部门政策协调、信息整合与资源统筹的功能，设定统一但具有包容性的行动指南，在保持多元治理特色的同时，最大程度减少政策冲突与资源错配，提高整体治理的系统性与有效性。

以共同体理念为引领凝聚治理共识

当前，随着粮食安全政治化、粮食安全内涵认知多元化，联合国凝聚国际共识的难度进一步加大。首先，国际社会要积极倡导普惠包容的粮食安全共同体理念。粮食安全共同体理念强调，所有共同体成员既有作为粮食安全治理对象的共同义务，又有作为粮食安全治理主体的共同权利，并在长期共同实践中形成具有平等的资格和权利的客观身份认知，其对平等的发展权利和发展机会的追求应得到国际社会的尊重与认可。为推动全球粮食安全制度的协同治理，各国际行为体应当摒弃狭隘的本位主义，转而从全球粮食安全的整体性视角出发，更多关注跨机构、跨国界、跨领域的共性问题。在现有治理框架中，众多国际行为体过度关注自身议程和机构利益，忽视粮食安全作为全球公共品的属性，导致各自为政、缺乏有效协作。因此，粮食安全共同体理念倡导既要确保各方实现其各自目标，又要兼顾他者的合理诉求，最终通过相互尊重和理解实现合作共赢。其次，针对粮食安全内涵认知差异化问题，联合国应积极引导相关行为体对粮食安全治理问题的认知，厘清不同国家和地区对该问题的具体关切。在此基础上，精准把握相关国家和地区对粮食安全治理的诉求和倾向，分析其深层次原因，并进行前景预测，从而为不同国家和地区提供更具针对性的倡议和差异化目标设置。同时，可在更多场合推动各方进行沟通与交流，扩大各方的相似利益认知，引导各方协同推进构建粮食安全共同体。

为提高契约有效性创造良好条件

一方面，要进一步提升规范制定的针对性与适用性。联合国应积极倡导在现有宏观框架基础上，细化和完善对粮食援助、农业生产、粮食储备与供应链管理等领域的具体操作标准，尤其关注对提升受援国农业自主能力、技术转移与基础设施建设等方面的支持。例如，在修订粮食援助国际准则时，可增设鼓励本地粮食生产与市场发展的配套措施，并建立针对脆弱地区的定向支持机制，以增强援助的可持续性与有效性。这不仅有助于弥补当前规范中存在的“宏观有余、细则不足”问题，还能同时增强国际规范的针对性，巩固联合国在全球粮食治理中的契约基础。另一方面，强化联合国在全球粮食安全治理中的定位。从联合国自身角度来看，在当前大国博弈加剧、地缘冲突频发的背景下，联合国应推动建立健全粮食安全领域的多边对话与调解机制，如设立粮食安全高级别紧急磋商平台，定期召集主要粮食出口国、进口国及受援国共同商讨粮食治理议题，通过对话缓解潜在冲突与误解。此外，要积极引领国际粮食供应链的韧性建设，推动形成多元化、开放透明的粮食供应网络，减少粮食进口国对单一大国或区域的依赖，推动探索联合建立粮食储备共享机制，以应对突发性粮食供应中断风险。针对当前部分国家单边采取粮食出口限制、供应链干预等“规则外行动”，联合国应加强制度设计与合作约束力，例如通过国际协定强化粮食出口限制的多边协商机制、提高规则遵循的透明度和问责性，以重塑多边秩序的稳定性和权威性。从国际社会的角度来看，若要进一步强化联合国在全球粮食安全治理中的功能，各国应积极维护以联合国为核心平台的全球粮食安全治理体系，秉持共商共建共享理念，创新合作模式，捍卫和提高联合国的权威性与话语权，推动全球粮食安全治理体系向着更加公正、合理、有效的方向转型。世界主要粮农大国要主动承担更多国际责任与义务，加大对联合国粮食安全治理行动的参与和支持力度。例如，在全球发展和南南合作基金支持下，中国同联合国世界粮食计划署合作，在津巴布韦、索马里、南苏丹、埃塞俄比亚等30多个国家实施了50多个粮食援助项目。在双多边层面，中国已同140多个国家和地区开展农业合作，向发展中国家推广1000多项农业技术，为80多个发展中国家培训超过1.4万名杂交水稻专业技术人才，为落实联合国相关公约和协定注入了强劲动力。

增强联合国粮食安全治理的行动能力

第一，要持续夯实联合国粮食安全治理监督评估能力。为增强联合国在全球粮食安全治理中的监督与评估效能，国际社会亟须构建系统化、规范化且具有法律约束力的治理监督框架。探索引入以多源数据驱动为核心的独立评估体系，通过遥感监测、供应链实时追踪、农产品质量检测及市场动态分析等技术手段，实现对成员国履约情况的量化监测与动态反馈，从根本上克服对成员国自愿上报信息的依赖所导致的监督盲点；推动制定统一、可操作且具有法律效力的粮食安全履约评估标准，明确数据上报规则、核实流程及结果公开机制，将履约监督纳入国际契约框架并引入问责与激励机制，以增强治理的约束性与规范性。强化与区域组织、产业界及非政府组织的跨层级合作，构建涵盖多主体、跨领域的信息共享与治理监督网络，弥补现有治理架构中存在的信息不对称与权责模糊问题。

第二，拓展多元化粮食安全治理资源募集来源。资金是实现粮食安全治理的重要保障。据联合国世界粮食计划署估算，粮食援助每减少1个百分点，就有可能将40多万人推向饥饿边缘。对此，联合国积极拓展多元化粮食安全治理资源十分关键。其一，要提高新兴经济体在治理资金贡献方面的作用。经济合作与发展组织发布的《2024年全球发展融资报告》指出，近年来多边开发机构筹集的发展资金规模日益扩大，中国等新兴经济体捐款大幅增加。相较于2012年，2024年中国捐款额增加了576%，阿联酋增加了367%，印度增加了196%。对此，联合国需要高度重视新兴经济体在粮食安全治理资金捐赠中的作用，加强与以中国为代表的新兴经济体的合作，探索利用全球发展和南南合作基金、亚洲合作资金等开展行动。其二，深化与国际金融机构的项目合作。联合国机构应积极寻求与国际金融机构及区域开发银行（如亚洲开发银行、金砖国家新开发银行等）的深度合作，联合制定并实施长期粮农发展投资计划，聚焦提升农业生产能力、改善农业基础设施、推动气候适应型农业发展等关键领域，进一步促进农业领域的技术创新与可持续发展。2025年5月，亚洲开发银行宣布推出一系列计划，将其对亚太地区粮食与营养安全领域的长期支持扩大260亿美元，从而使2022至2030年间粮食安全倡议的资金总规模增至400亿美元。联合国粮食安全治理机构可以与上述金融机构共同搭建多边融资平台，制定针对发展中国家的定制化投资方案，联合开展粮食安全国际行动。其三，积极推动公私伙伴关系（PPP）模式。2022年9月，二十国集团发展部长会议提出“二十国集团在发展中国家包括最不发达国家和小岛屿发展中国家扩大混合融资的原则”，体现了在发展中国家扩大以公共资金带动私营资金的混合融资的战略方向和愿景。当前，在国际发展合作领域引入广义的私营部门行为体已是大势所趋。对此，联合国粮食安全治理机构可探索通过政策激励、信息共享和透明化机制建设，吸引私营部门力量的加入，落实好《联合国粮农组织私营部门合作战略（2021—2025）》等相关政策文件，多渠道拓展联合国粮食安全治理资金来源。

四、结语

2025年是联合国这一最具普遍性、代表性和权威性的政府间国际组织成立80周年。80年来，以联合国为核心的国际组织是践行多边主义的重要平台，也是维护多边主义的基本框架，尤其在全球粮食安全治理中发挥着不可替代的作用。当前全球治理秩序新一轮变革与重构正加速演进，联合国主导的全球粮食安全治理体系依然面临一系列新的挑战。倘若联合国无法有效契合大变局下全球治理的新要求，其在全球治理体系中的权威性与话语权均会面临削弱。面对世界粮食安全最新形势，联合国不仅需要持续巩固在全球粮食安全治理中的行动力与协调力，还应注重缓解不同粮食安全治理主体之间的利益冲突与竞争，推动构建更加协调有序的全球粮食安全治理新格局。全球粮食安全治理作为全球治理体系中的关键一环，对于实现可持续发展和全球公共利益具有深远意义。

长期以来，中国共产党科学把握国际与国内的辩证关系，既保障了中国粮食安全，又为世界粮食安全作出了巨大贡献。面对日趋复杂严峻的国际形势，一方面，确保谷物基本自给、口粮绝对安全，把稳了粮食安全主动权。另一方面，作为负责任的大国，中国长期秉持共商共建共享的全球治理理念，积极倡导构建粮食安全命运共同体，为全球粮食安全治理提供了富有创新性、实践性和前瞻性的中国方案。未来，中国应进一步深度参与和支持联合国在粮食安全领域的治理实践，积极协助联合国应对当前的全球粮食安全困境，共同推动构建更加公正、合理、可持续的全球粮食安全治理体系。

来源：《世界社会科学》2025年第3期