内容提要：我国正处于从传统粮食安全观向大食物安全观转型的关键时期。大食物安全治理现代化既是保障国家大食物安全的必然要求，也是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分。研究发现，党的十八大以来我国大食物安全治理实现了多方面突破：治理理念从传统粮食安全观向国际食物安全观转变；治理手段逐步走向法治化、市场化、多样化；治理范围从单一的生产环节扩展至农业食物系统全链条；治理主体更加强调中央与地方、政府与民众的协同互动。然而，当前我国大食物安全治理仍面临诸多挑战，包括缺乏统一的大食物安全治理框架、过度依赖宏观调控手段、各方参与度和信息透明度不足、考核体系未能充分体现大食物安全内涵等。未来应进一步完善大食物安全治理目标，建立更加系统性的治理机制，更加充分地发挥市场作用，健全监测统计和考核体系，推进包容性决策促进多方参与，积极融入国际食物安全治理框架。
关键词：大食物安全/ 治理现代化/ 大食物观/ 粮食安全/
作者简介：龙文进，男，博士，中国农业大学经济管理学院副教授，中国农业大学全球食物经济与政策研究院，研究方向：粮食安全、农村劳动力；樊胜根（通讯作者），男，博士，中国农业大学经济管理学院，讲席教授，中国农业大学全球食物经济与政策研究院，研究方向：发展中国家农业发展战略（北京 100083）。
原文出处：《农业经济与管理》(哈尔滨)2025年第2期 第12-22页
标题注释：北京市习近平新时代中国特色社会主义思想研究中心一般项目（24LLGAC082）。
一、引言
当前全球食物总产量理论上满足全人类的基本需求，但全球饥饿和营养不良问题依然广泛存在，这一矛盾的核心在于食物分配的严重不均衡。这也体现了全球食物治理存在的治理缺位、协调性不足、改革缺乏动力等问题(林海和罗璇，2023)。因此需要在国际、国家和地方各层面加强食物安全治理，构建更加公平高效的分配机制。近年来，全球经历了四次重大粮食危机：2007-2008年国际粮价剧烈波动、2010-2011年供需失衡、2020年新冠疫情引发供应链中断，以及2022年俄乌冲突导致粮食贸易受阻。这些危机不仅对全球食物系统造成了深远冲击，也暴露出现有食物治理体系的脆弱性，凸显了加强全球食物系统韧性建设和完善治理机制的紧迫性(钟钰等，2023)。
党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央把粮食安全作为治国理政的头等大事，提出“确保谷物基本自给、口粮绝对安全”的新粮食安全观，确立了“以我为主、立足国内、确保产能、适度进口、科技支撑”的国家粮食安全战略，走出了一条中国特色粮食安全之路①。2024年，我国全年粮食产量再创新高，实现1.4万亿斤的历史性突破，人均粮食占有量超过500公斤，有力地保障了国家粮食安全。
以往有关粮食安全治理的讨论，认为中国已经构建了包括生产、消费、分配等多方面的政策支持体系(陈秧分等，2014)；粮食安全治理的精准性、系统性、社会化水平不断提高，政府宏观调控作用、市场调节作用不断增强，财政投入力度和科技支撑作用不断加大，粮食安全保障水平稳步提升(罗万纯，2020)；未来应进一步更新治理理念、创新治理方式、完善治理内容、强化治理支撑(肖湘雄和滕俊磊，2023)，包括治理理念上从粮食安全迈向大农业观大食物观，治理目标上从产出导向迈向粮食产能全面提升，治理主体上从政府主导迈向多元主体共治共建，治理工具上从计划管控迈向多种工具协调运用，治理机制上从应急管理迈向多源风险系统治理(钟钰和王帅，2024)。也有学者从粮食基础数量安全、基本质量安全、市场竞争安全、灾害逆境安全、战争极限安全等分类设计粮食安全治理机制(彭媛等，2023)。
目前学术界关于粮食安全治理研究还有深入空间：首先，不少研究将粮食安全与粮食安全治理混为一谈。实际上，粮食安全是一种目标状态，而粮食安全治理则是实现这一目标的过程与手段，两者在内涵、外延和实践路径上都有显著差异。其次，现有研究未能充分反映粮食安全管理模式的范式转换。从传统的行政监管向现代治理转变，不仅意味着管理方式的创新，更体现了从单一主体管控向多元主体协同、从被动监管向主动治理、从碎片化管理向系统性治理的深刻转变。此外，研究框架尚未跟上实践发展的步伐。随着中国食物安全形势的演变和人民生活水平的提升，单一的粮食安全治理已难以满足需求，亟须向更加综合的大食物安全治理转型。这一转型不仅涉及保障范围的扩展，还包括治理理念、治理体系和治理能力的全面升级。
本文主要创新在于首次基于“大食物安全治理”概念，系统梳理党的十八大以来我国在大食物安全治理现代化进程中取得的主要进展、面临的主要难点，并提出相应对策建议，以推动食物安全治理相关理论研究的深化，为农业食物决策部门提供新的思路。
二、从粮食安全到大食物安全治理
(一)粮食安全与大食物安全
粮食安全主要聚焦于谷物、豆类、薯类等传统粮食作物的供给保障，强调通过提升粮食产能、完善储备体系、优化流通机制等手段，确保国家粮食的绝对安全。这一概念更多基于传统农业生产的视角，其政策导向主要是确保口粮绝对安全和谷物基本自给。粮食安全强调从生产端发力，注重粮食综合生产能力的提升，这也是国家粮食安全战略的基本立足点。
大食物安全则是在粮食安全基础上的概念拓展和升级，它从人民日益增长的美好生活需要出发，将保障范围扩展到肉类、水产品、果蔬等各类食物，强调构建更加多元化的食物供给体系。大食物安全不仅关注数量安全，更加重视营养均衡、品质提升和可持续发展，体现了从“吃得饱”向“吃得好”的观念转变。它要求建立全链条治理体系，统筹兼顾生产、加工、储运、消费等各环节，并将食物安全、营养安全、可持续发展等纳入治理范畴。
(二)从大食物安全到大食物安全治理
“食物安全”和“食物安全治理”是两个紧密相关但不完全相同的概念。食物安全强调结果导向，是确保所有人在任何时候都能获得充足、安全、营养的食物，其本质上是一种“目标状态”的描述。相比之下，食物安全治理则强调过程导向，是实现食物安全目标的制度安排和行动机制。它涵盖了制度层面的法律法规体系、政策框架和管理机制，主体层面的政府、市场、社会组织多元协同，能力层面的风险防控、应急管理和资源调配，以及手段层面的科技支撑、信息监测和储备调控等。从两者关系来看，食物安全是目标，而食物安全治理是实现目标的方法和途径。在表现形式上，食物安全偏重静态描述，食物安全治理则强调动态过程。在层次维度上，食物安全侧重结果评估，食物安全治理则涉及全过程管理。在范围上，食物安全主要关注供需平衡，食物安全治理则包括制度建设、能力提升等更广泛的内容。
与“大食物安全治理”相类似的概念是国际上开始流行的“食物系统治理”(Food System Governance)。食物系统治理一般是指各类行为主体(包括民间社会、专家团体、企业、政府机构和政府间组织等)引导食物系统实现食物安全、增强韧性、促进适应和推动转型的能力；这种治理不仅涉及食物系统本身的行为主体和活动，还包括土地利用、生态保护、能源和水资源管理、扶贫减贫以及人类发展等相关领域的行为主体和活动(Delaney et al.，2018)。本文基于中国特色的“大食物安全”语境和视角，所指大食物安全治理可以等同于食物系统治理的概念。
(三)中国大食物安全治理现代化的重要意义
大食物安全治理现代化是国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分。2013年党的十八届三中全会提出“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”。2019年党的十九届四中全会提出，到2035年基本实现国家治理体系和治理能力现代化，到新中国成立一百年时全面实现国家治理体系和治理能力现代化。2024年党的二十届三中全会再次强调，到2035年基本实现国家治理体系和治理能力现代化。在中国式现代化进程中，国家粮食安全治理体现出双重内涵：一方面要加快粮食安全治理能力现代化，另一方面要推进粮食安全治理体系现代化(钟钰和王帅，2024)。
从强调食物安全到强调食物安全治理体系和治理能力，反映了国家治理理念和方式的重大转变。这一转变不仅体现在从关注产量增加向全面质量安全的拓展，更体现在食物安全治理从政府单一主体向多元主体协同、从被动应对向主动治理、从末端监管向全程监管的深化。既是适应国内消费升级和可持续转型的需要，也是应对全球化挑战、推进国家治理体系和治理能力现代化的重要举措。
总的来看，大食物安全治理是实现大食物安全的系统工程。要实现大食物安全这一目标，必须通过建立健全治理体系，完善相关制度机制，综合运用各种政策工具和治理手段，提升治理能力，形成系统性的多元主体协同治理格局。
三、党的十八大以来中国大食物安全治理现代化取得的主要进展
(一)治理理念：从传统粮食安全观向国际意义上的大食物安全观过渡
2013年底召开的中央经济工作会议首次将粮食安全提升到国家战略高度，并提出“确保谷物基本自给、口粮绝对安全”的新粮食安全观。同年年底举行的中央农村工作会议进一步强调要坚持“以我为主，立足国内、确保产能、适度进口、科技支撑”的国家粮食安全新战略。2015年通过的《中华人民共和国国家安全法》将粮食安全纳入总体国家安全观，第二十二条明确要求“国家健全粮食安全保障体系，保护和提高粮食综合生产能力，完善粮食储备制度、流通体系和市场调控机制，健全粮食安全预警制度，保障粮食供给和质量安全”②。
2015年底中央农村工作会议首次提出“树立大农业、大食物观念”以来，中国的粮食安全理念逐步由注重口粮的传统粮食安全向接近国际意义上的大食物安全理念转变。相应地，传统的粮食安全治理也应该向大食物安全治理过渡，大食物安全观开始进入学者视野(纪志耿，2016)。习近平总书记在2022年两会上就大食物观作出阐述后，有关大食物观的讨论快速增多，大食物安全观的相关理念得到越来越多人的认可。
中国的大食物安全观与国际流行的“食物安全”(Food Security)理念基本相同。国际上的食物安全概念在原有强调可获得性、可及性、可利用性、稳定性的基础上，更加突出了可持续性与能动性。其中，可持续性是指在不损害生态系统的前提下，确保当前和未来世代的食物安全，包括环境、经济和社会的可持续性；能动性是指个人或群体在食物系统中作出决策和行使控制权的能力，包括参与食物系统决策过程的能力和权力(高专组，2020)。
(二)治理手段：推动大食物安全治理体系走向法治化、市场化、多样化
2021年国家出台的《中华人民共和国乡村振兴促进法》③明确提出坚持藏粮于地、藏粮于技，采取措施不断提高粮食综合生产能力，建设国家粮食安全产业带，完善粮食加工、流通、储备体系，确保谷物基本自给、口粮绝对安全，保障国家粮食安全。2021年4月，我国通过并开始实施《中华人民共和国反食品浪费法》(以下简称“《反食品浪费法》”)，这是首个在发展中国家通过的类似法律。2024年6月，作为国家安全法配套法律之一的《中华人民共和国粮食安全保障法》(以下简称“《粮食安全保障法》”)④开始实施，对耕地保护、粮食生产、粮食储备、粮食流通、粮食加工、粮食应急、粮食节约以及相应监督管理作了安排。目前，《粮食安全保障法》《粮食流通管理条例》《粮食储备安全管理条例》⑤“一法两条例”构成了确保粮食安全的基本法律框架。上述农业食物领域相关法律的出台标志着中国在大食物安全治理法治化方面取得重大进展。在食品安全监管方面，2008年三聚氰胺事件后，国家对食品安全监管体系作出重大改革。2009年出台《中华人民共和国食品安全法》，并且在2015年大幅重修；2011年，成立国家食品安全风险评估中心；2013年，成立国家食品药品监督管理总局，并于2018年将其职责拆分合并归入国家市场监督管理总局(华杰鸿和孙娟娟，2018)。
我国对原有食物生产支持体系进行改革，政策支持越来越趋向于市场化、多样化，基本形成了“价格+补贴+保险”的多重支持体系。例如，2014年，大豆目标价格补贴政策在东北三省和内蒙古试点；2016年，将农作物良种补贴、种粮农民直接补贴、农资综合补贴合并为农业支持保护补贴；2017年，开始全面推行耕地地力保护补贴；同年，对玉米价格形成机制和补贴制度进行改革，取消玉米临储政策，将原来的“政府定价、政策性收购”改为“市场定价、价补分离”。此外，注重食物安全基础设施建设，特别是大规模高标准基本农田建设。自2012年国土资源部与财政部联合下发《关于加快编制和实施土地整治规划大力推进高标准基本农田建设的通知》，截至2023年底，已累计建成高标准基本农田10亿亩；2025年3月，中共中央办公厅和国务院办公厅印发《逐步把永久基本农田建成高标准农田实施方案》⑥，提出到2030年力争累计建成高标准农田13.5亿亩、累计改造提升2.8亿亩，到2035年力争将具备条件的永久基本农田全部建成高标准农田、累计改造提升4.55亿亩。
(三)治理范围：从注重生产到注重农业食物系统全链条
大食物安全涵盖“从田间到餐桌”的全过程，大食物安全治理也从重点关注生产拓展到关注生产、流通、分配、消费各环节。研究表明，我国在粮食生产供给端合理运用国内外两个市场和两种资源，确保以国内供给为主、适度进口为补充；储备环节注重健全和完善粮食储备体系，协调好“藏粮于地、藏粮于技”的生产能力建设与“藏粮于仓”的物资储备管理；流通领域注重优化市场规模和空间布局，促进粮食主产区与主销区的良性互动；消费端从生产、流通、加工到餐饮全程发力，既重农抓粮，也强化节约意识，形成全链条节粮减损的长效机制(余佶，2020)。
我国已建立起全链条农业信息监测预警体系。2008年，农业部成立畜牧业监测预警专家组，并在2018年发布《农业部畜牧业监测预警专家组管理暂行办法》；2011年，农业部成立市场预警专家委员会；相应地，中国农科院在2011年也成立了农业监测预警研究中心，并自2014年起发布《中国农业展望报告》；2015年，农业农村部启动稻米、小麦、玉米、大豆、棉花、生猪、牛羊肉、蔬菜等8个品种全产业链农业信息分析预警试点，在生产、加工、流通各环节遴选了一千余名分析师，组建了全产业链分析预警团队；2019年，农业农村部发布《农产品市场分析预警团队建设与管理办法》；2021年，农业农村部成立农业贸易预警救济专家委员会；2022年，农业农村部聘请51名专业人员为农产品市场分析预警团队首批首席分析师。
长期以来，国家特别注重通过发展农业产业集群和建立产业技术支撑体系来推动地方农业全产业发展。除2017-2023年认定了176个国家现代农业产业园外，还建设了一批优势特色产业集群、农业产业强镇、农业现代化示范区、国家农业科技园区等农业产业集群。在技术支撑体系方面，农业农村部自2007年起陆续建立了50个现代农业产业技术体系，涵盖了粮食、经济作物、畜牧、水产等重要领域。
(四)治理主体：强调中央与地方、政府与民众的互动协作
一是优化调整中央和地方在食物安全方面的责任。自2004年起，我国开始逐步建立粮食主产区利益补偿机制。2023年，国家发展改革委等部门印发《产粮大县公共服务能力提升行动方案》，标志着我国粮食主产区利益补偿机制进入新的发展阶段。更具突破性的是，自2025年起，我国将正式启动粮食主产区和主销区横向利益补偿机制，使补偿模式从原有的中央财政单一纵向补偿转变为纵向与横向相结合的立体补偿体系。这一政策演进反映了我国对粮食准公共产品属性认识的深化。粮食安全不仅是国家层面的战略任务，更是各地方政府需要共同承担的重要责任。这种纵横结合的补偿机制，既体现了中央与地方、产区与销区间的利益共生关系，也标志着我国粮食安全治理从分权式治理向更加成熟的共建式治理格局迈进(钟钰等，2024)。
二是健全完善粮食节约与反浪费等相关法律规制。据相关机构估算，每年损失浪费的食物超过总量的22.7％，约9200亿斤，若能挽回一半损失，足以供1.9亿人吃一年⑦。有学者预估2025-2035年水稻、小麦和玉米三大主粮全产业链减损2000万～9500万吨不等(曹芳芳和武拉平，2024)。在此背景下，2020年，习近平总书记作出重要指示，强调坚决制止餐饮浪费行为，切实培养节约习惯，在全社会营造浪费可耻、节约为荣的氛围。在党中央的大力倡导和有力推动下，“光盘行动”在全国各地广泛开展，“舌尖上的浪费”现象有所改观。2021年4月，《反食品浪费法》正式施行，同年在山东济南举行了首届国际粮食减损大会，会议达成的“济南倡议”提供了解决粮食损失和浪费的十项可行举措⑧。2024年11月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《粮食节约和反食品浪费行动方案》，明确提出到2027年年底，实现粮食和食物节约长效机制更加健全，粮食损失和食品浪费统计调查制度、标准规范和指标体系不断完善，粮食生产、储存、运输、加工损失率控制在国际平均水平以下，餐饮行业及机关、学校、企业食堂等人均每餐食品浪费量明显下降，餐饮浪费现象得到有效遏制。
三是及时公布居民健康饮食的科学标准和行为指南。2022年，中国营养学会发布了《中国居民膳食指南(2022)》《中国婴幼儿喂养指南(2022)》《中国学龄儿童膳食指南(2022)》《中国老年人膳食指南(2022)》，并开展了相应的科普、培训活动。2024年，《国民营养健康指导委员会办公室关于印发“减油、增豆、加奶”核心信息的通知》要求围绕“合理膳食、健康生活”主题，聚焦居民突出的饮食消费不合理情况，着力减少食用油，增加豆及豆制品、奶及奶制品消费等，加大针对性科普宣传⑨。同年，国家发展改革委等7部委出台《国家全谷物行动计划(2024-2035年)》，提出到2035年，人民群众对全谷物认知水平明显提高，全谷物在居民膳食消费中的比重明显增加。此外，市场监管总局开发的“全国食品安全举报系统”于2025年5月正式上线开通，这是国家注重社会参与的典型案例。
四、中国大食物安全治理现代化面临的主要难点
(一)治理体系：缺乏统一的大食物安全治理框架体系
国际经验表明，缺乏跨部门的综合政策而孤立治理是整体可持续食物系统治理的主要障碍(Donner et al.，2024)；要构建可持续的食物系统，需要来自不同治理领域(例如公共、私人和民间社会)和不同行政层级(例如全球、区域、国家和地方规模)参与者以协调和合作的方式应对相互关联的挑战(Davies，2020)。
欧盟在这方面提供了诸多借鉴。2024年12月，欧盟委员会成立了欧洲农业和食物理事会(The European Board on Agriculture and Food)⑩，理事会由欧盟食物和农业专员担任主席，旨在与委员会以及食物供应链参与者、民间社会之间维持一种对话、信任和多方参与的新文化；委员会最多由30个成员组成，代表农业社区、食品供应链的其他参与者以及民间社会三类利益相关者，包括环境和气候、动物福利或消费者问题等领域。多个欧盟成员国的地方政府也成立了地方性食物理事会(Local Food Councils，LFCs)(Nunes and Lamine，2025)。欧盟提出的《从农场到餐桌战略》(11)旨在向可持续食品系统过渡，涵盖社会、环境和经济三个可持续发展维度，并且提出了初步的27项行动清单，包括立法、应急方案等，确保可持续食物生产，刺激可持续食物加工、批发、零售、餐饮和食物服务实践，促进可持续食物消费，推动向健康、可持续膳食转变，减少食物损失和浪费。特别是欧盟可持续食物系统综合框架立法(Legislative Framework for Sustainable Food Systems，FSF)(12)首次将食品系统作为一个整体进行监管，将可持续性纳入食品政策和市场的核心，代表着欧盟食品政策的范式转变。
反观中国，目前食物安全(数量安全、质量安全、营养安全)由农业农村部门、卫生健康部门、工业和信息化部、市场监督管理部门等分头管理，中央层面目前还没有明确的以大食物安全为目标的跨部门综合协调机制；部门政策多专注于农业食物系统的某一环节，在整体产业链上的互补性和一致性有待提高。同时，由于相关部门缺乏有效协作，部分政策相互矛盾，甚至出现“左右互搏”现象。具体表现为农民生产自主权受限、“非粮化”治理一刀切、设施农业用地稳定差、森林和水域食物生产限制过多等。
(二)治理手段：过度依靠宏观调控
有学者认为中国通过强有力的政府干预来确保食物市场的稳定运行，这种干预机制主要通过省长负责制来实施，中央和地方政府、国有企业以及主权财富基金共同参与市场治理。政府干预确实在确保粮食产量方面取得显著成效，如：粮食自给率保持稳定，营养不足发生率持续下降。但同时也存在一些问题，如生产质量管控和负责任投资等方面的不足(Lin，2017)。在保障粮食安全政治责任的背景下，部分地区在耕地非农化、非粮化治理方面存在强制性行政和一刀切现象，侵犯了农民生产自主权。
我国长期依赖最低收购价、临储收购和生产者补贴等行政手段调节粮食供需，虽然短期效果明显，但在一定程度上抑制了市场调节机制的发展。以玉米为例，2008年实施临储政策后，收购价格持续上涨，激励农民增加种植面积；2016年改为市场化收购加补贴机制时，由于市场需求未增加且政策性竞拍价高于市场价，导致玉米滞销、库存积压，最终形成高产量、高进口、高库存的“三高”现象，这反映出过度依赖政策支持会降低市场效率，并在政策调整时引发市场波动(卫志民和翟柏棱，2021)。
当前，我国农业发展面临国内保护与对外开放的双重挑战。国内方面，农产品生产成本持续攀升，主要表现在土地流转费用、农资价格、人工成本等方面的上涨，农民种粮收益受损，严重影响了农民种粮积极性。从2004到2022年，三大主粮平均每亩净收益由197元减至189元，大豆平均每亩净收益由127元降至40元(马晓河和周婉冰，2024)。同时，为保护农民利益投入大量财政资金用于农业补贴，这给国家财政带来了巨大压力。对外开放方面，大量具有比较价格优势的国外农产品进入国内市场，对国内农产品价格造成冲击。特别是玉米、大豆、牛肉等农产品进口量持续增加，加剧了国内市场的价格波动。这种情况下，以稻谷、小麦为代表的最低收购价制度面临改革压力。该制度虽然在保护农民利益方面发挥了重要作用，但也带来了储备成本高、市场机制受限等问题。
(三)治理主体：利益相关方参与和信息透明度有待提高
国际经验表明，公民在重塑食物系统方面可以发挥变革性作用(Resnick and Nogales，2024)。最佳的农业食物系统转型是通过政府支持、社区领导和遵守农业生态原则来实现的(Kofi Annan Foundation，2025)，应增加受食物政策决策影响的个人和团体参与制定政策并发表意见的比重，以及强化食物政策有效解决政策问题和增加共同福利的程度(Fesenfeld et al.，2023)。
虽然目前我国初步形成了以中央为核心，以地方、企业、社会、农业经营主体为抓手的“一核多元”抓粮主体，协同参与粮食安全治理局面(周琳和钟钰，2024)，但在决策过程中，往往以政府主导为主，其他利益相关方声音较难得到充分表达。例如，农民、行业协会等组织在政策制定中的参与度不够，消费者及其权益保护组织在食品标准制定、质量监督等方面的话语权较弱。同时，不同利益相关方之间的协调机制也不够完善，各方往往基于自身利益诉求独立行动，缺乏有效的利益协调和共识达成机制，这影响了大食物安全治理的整体效能。
信息透明度是突出争议之一。大食物安全治理涉及国家战略安全和社会民生稳定，粮食生产、储备、流通、价格、市场供需等信息的公开透明，对于引导市场预期、稳定社会情绪、提高公众信任度具有重要作用。然而，长期以来，我国食物安全治理领域的信息公开程度相对较低，粮食储备规模、粮食库存结构、粮食市场调控措施、食品安全事件披露等信息往往不够公开透明，导致市场主体与公众对粮食安全治理情况缺乏了解，容易引发盲目猜测与恐慌情绪。如何在粮食安全信息公开透明与风险防控之间取得平衡，如何建立科学的信息发布制度与公众参与机制，成为当前粮食安全治理能力建设的重要挑战。
(四)治理保障：现有考核体系尚不健全
目前我国建立起了严格的粮食安全和耕地安全考核制度。2014年国务院印发《关于建立健全粮食安全省长责任制的若干意见》，2015年国务院办公厅出台《粮食安全省长责任制考核办法》。两个文件明确了各省级人民政府在维护国家粮食安全方面的事权和责任，建立了监督考核机制。2020年底中央农村工作会议上，习近平总书记特别强调“地方各级党委和政府要扛起粮食安全的政治责任，实行党政同责，‘米袋子’省长要负责，书记也要负责”(13)。2021年，“粮食安全党政同责”首次写入我国法规(即修订后的《粮食流通管理条例》)。2024年实施的《粮食安全保障法》明确规定“国家建立粮食安全责任制，实行粮食安全党政同责。县级以上地方人民政府应当承担保障本行政区域粮食安全的具体责任”。早在2005年，国务院办公厅印发《省级政府耕地保护责任目标考核办法》(14)；2018年该办法进一步修订(15)；2023年起耕地保护考核与粮食安全考核“合二为一”(刘慧和钟钰，2024)。这些考核虽然体现了耕地保护、粮食生产、粮食收购、粮食流通与储备、粮食质量鉴定、粮食风险等指标，但忽视了非粮食作物，以及营养结构、生态环境、粮食可持续生产能力等重要因素。
考核体系不完善的部分原因在于缺乏相关数据。目前，我国在生产方面数据相对完整，但是在流通、加工和消费方面的食物数据相对不足，特别是面向社会的公开程度不足。从国外经验看，2024年欧盟设计了一套食物体系监测框架，包括环境(气候变化、污染和抗微生物、资源可持续利用、生物多样性、跨领域环境问题)、经济(食物价值链中的公平经济可行性、发展与物流)和社会指标(公平、包容和道德的食物系统、食物环境、营养与健康)(Tóth et al.，2024)。通过对指标体系的监测，推动向可持续食物系统转型。
此外，各类考核评估更多针对政府而言，缺乏对个人和家庭层面食物安全的评估。国外经验表明，基于经验的家庭食物安全量表能够有效评估个人和家庭层面的食物和营养安全，这种评估工具潜力显著，能够通过促进清晰、参与性和响应性的决策、规划和实施过程，影响高效、透明政策的制定，同时促进资源的公平分配，从而全面提升食物安全治理水平(Pérez-Escamilla，2012)。
五、推进中国大食物安全治理现代化的对策思考
(一)进一步完善大食物安全治理目标
大食物安全治理目标的设定需要实现从单一向多元、从刚性向弹性的转变。首要任务是区分常时目标和战时目标，改变当前过度依赖战争思维设计常态化粮食安全政策的倾向。这种过度防御性的政策设计不仅带来巨大的效率损失，也不利于资源的优化配置。未来大食物安全战略定位应坚持“底线思维”与“系统思维”相结合，明确“口粮绝对安全、谷物基本自给”等基本保障底线的同时，在资源环境承载力允许范围内，合理利用国际市场资源，实现供应渠道多元化。这种战略思维既要注重经济效率，也要兼顾生态安全，避免过度追求产量而损害环境。特别是在当前农产品逐渐成为国际关系博弈重要筹码的背景下，更要建立灵活多样的供应体系，充分利用国际贸易市场，实现资源的优化配置和风险分散。同时，治理目标应从宏观层面的整体食物安全逐步向特殊人群的精准保障转变。应将食物营养安全纳入低收入人群支持体系，建立针对特殊群体的食物救济项目，构建更具包容性和精准性的食物安全保障网络。
(二)建立系统性大食物安全治理机制
建立系统性大食物安全协调治理机制需要构建全方位、多层次的制度框架。首先，应提出一个完整的农业食物系统转型路径，将生产、加工、流通、消费等各环节纳入治理范畴。虽然我国早在1993年就成立了国家食物与营养咨询委员会，由农业、食物、营养、卫生、经济、贸易等领域专家组成议事咨询机构，但其层级和影响力仍显不足。因此，建议由国务院或中央农村工作领导小组办公室牵头成立更高规格的国家食物与营养委员会，由主管副总理或中央农村工作领导小组办公室负责人担任总协调人，强化统筹协调能力，提升决策效率和执行力度。
在中央与地方协同治理方面，需要建立清晰的责任分工和考核机制。通过完善相关法律法规，明确界定中央与地方在大食物安全治理中的职责边界，避免出现责任重叠或推诿现象。同时，要将大食物安全治理纳入地方政府绩效考核体系，设置科学合理的考核指标，既要考核粮食生产数量，也要重视质量安全、生态环境、农民收益等多维度指标。此外，要建立常态化的监督评估机制，定期对地方政府责任落实情况进行评估，通过激励约束机制调动地方政府积极性，确保大食物安全治理各项措施真正落地见效。
(三)进一步发挥市场机制的作用
我国农业支持保护制度的创新需要摆脱对发达国家相关模式的简单模仿，构建更具开放性和进取性的农业支持保护制度，走出一条符合自身特点的发展道路(胡冰川，2024)。在市场机制与政府调控的协同方面，需要构建多层次的制度创新体系。首要任务是建立市场化与政府宏观调控相结合的粮食价格形成机制，改革现有的最低收购价制度。通过目标价格制度、价格保险制度等工具，确保粮价在合理区间波动。同时，要完善粮食储备规模的动态调整机制，根据国际市场变化、国内生产状况和风险预警等因素，科学确定储备规模。此外，还需加强市场监管，防范投机炒作、垄断经营等市场风险，为粮食市场的健康发展创造良好环境。
创新市场引导机制是提升大食物安全治理效能的重要途径。一方面，要建立健全食物公共采购机制，通过政府采购的示范引领作用，形成可持续、健康的食物生产和消费模式。另一方面，要完善农产品贸易与生产的协调机制，统筹国内外两个市场，确保重要农产品价格维持在合理水平。
(四)建立和完善大食物安全监测统计和考核体系
建立科学完善的大食物安全监测统计体系需要构建全方位、多层次的数据采集和分析框架。首要任务是整合现有的农业生产与加工、粮食流通和储备、食品安全、营养健康等领域的统计监测系统，建立统一的大食物安全数据平台。要扩大监测范围，将粮食生产、储备、流通、消费等环节的数据全面纳入，并加强对食物损耗、营养状况、食品安全风险等关键指标的动态监测。同时，需要创新监测手段，充分运用大数据、物联网等现代信息技术，提高数据采集的及时性和准确性。此外，要加强部门间数据共享，打破“信息孤岛”，实现监测数据的互联互通。
大食物安全考核体系的建立要坚持科学性、系统性和可操作性原则。考核指标体系应涵盖数量安全、质量安全、营养安全、生态环境安全等多个维度，既要关注传统的粮食生产指标，也要重视食品质量安全、可持续发展、居民营养健康等新型指标。推动考核方式创新，建议采用分类考核、差异化考核的方式，根据不同地区的资源禀赋和发展阶段设置合理的考核目标。
(五)促进形成多利益相关方伙伴关系
大食物安全治理中的多元参与机制应当更加包容和完善。首先，要体现整个食物价值链上各利益相关方的充分代表性，包括生产者、加工企业、流通主体、消费者组织等。特别要重视基层和弱势群体的声音，通过建立地方行动小组等方式，确保农村地区老年人、妇女等特殊群体的有效参与(Strohschneider，2024)。同时，要关注并鼓励年轻一代的参与，尤其要发挥农村青年和新生代农民在农业创新和乡村振兴中的积极作用。此外，要充分发挥地方政府在食物系统转型中的主导作用，通过建立多层次的参与机制，实现因地制宜的治理创新。
信息透明度是提升大食物安全治理效能的关键支撑。要在确保国家安全的前提下，全面推进食物安全领域的信息公开，建立权威、及时、透明的信息发布机制。重点要加强粮食生产、储备、流通、价格等关键信息的公开力度，提高政策可预期性。同时，要完善食物安全风险预警和应急信息发布机制，及时回应社会关切，防止市场恐慌。此外，要创新信息发布方式，利用新媒体平台扩大信息覆盖面，并建立公众监督反馈渠道，通过听证会、网络征求意见等形式，提高决策的科学性和社会认同度。
(六)积极参与国际食物安全治理
当前，食物安全问题已超越国家和区域界限，呈现出全球性、系统性特征，治理模式也从单一的政府主导向公私混合、跨境协同的复合型治理转变(Verbruggen and Havinga，2017)。特别是在全球气候变化、地缘政治冲突加剧的背景下，国际食物安全治理的重要性日益凸显。作为全球第二大经济体和最大的发展中国家，我国已从国际援助的受援者转变为重要援助者，在理论创新、资源体量和国际角色等方面具备独特优势(张帅，2025)。因此，中国积极参与并引领国际食物安全治理，既是维护全球食物安全的责任担当，也是提升国际话语权和影响力的重要途径。
在具体实践中，应多措并举推动国际食物安全治理体系的完善和发展。首先，要积极参与全球食物安全标准的制定，在联合国粮农组织、世界贸易组织等多边框架下发出中国声音。其次，要深化农业国际合作，通过“一带一路”倡议等平台，推动农业技术交流、产能合作和贸易便利化。再次，要加大对发展中国家的农业援助力度，分享中国的减贫和农业发展经验，帮助受援国提升农业生产能力。此外，要建立更加公平合理的国际农产品贸易规则，促进全球食物市场的稳定运行，推动形成互利共赢的食物安全共同体，实现从国际食物安全治理的参与者向积极的塑造者转变。
注释：
①资料来源于中国政府网：《中国的粮食安全》，参见http://gffgg9b9021b83ad24b3fs6b6kvoqo0q066v0k.fgzb.hbpu.wttczd-86544418598.com/zhengce/2019-10/14/content_5439410.htm。
②资料来源于中国政府网：《中华人民共和国国家安全法》，参见http://gffgg9b9021b83ad24b3fs6b6kvoqo0q066v0k.fgzb.hbpu.wttczd-86544418598.com/zhengce/2015-07/01/content_2893902.htm。
③资料来源于中国政府网：《中华人民共和国乡村振兴促进法》，参见http://gffgg9af7ad74adae43e2h6b6kvoqo0q066v0k.fgzb.hbpu.wttczd-86544418598.com/gk/zcfg/fl/202105/t20210507_6367254.htm。
④资料来源于中国政府网：《中华人民共和国粮食安全保障法》，参见http://gffgg9b9021b83ad24b3fs6b6kvoqo0q066v0k.fgzb.hbpu.wttczd-86544418598.com/yaowen/liebiao/202312/content_6923387.htm。
⑤2020年底，国家发展改革委公布《粮食储备安全管理条例》(征求意见稿)，但这一条例目前尚未正式出台。
⑥资料来源于中国政府网：中共中央办公厅国务院办公厅印发《逐步把永久基本农田建成高标准农田实施方案》，参见http://gffgg9b9021b83ad24b3fs6b6kvoqo0q066v0k.fgzb.hbpu.wttczd-86544418598.com/zhengce/202503/content_7016421.htm。
⑦数据来源于中国政府网：《习近平：加快建设农业强国推进农业农村现代化》，参见http://gffgg9b9021b83ad24b3fs6b6kvoqo0q066v0k.fgzb.hbpu.wttczd-86544418598.com/xinwen/2023-03/15/content_5746861.htm。
⑧资料来源于山东省粮食与物资管理局网站：《国际粮食减损大会专题(三)〈国际粮食减损大会济南倡议〉发布》，参见http://gffgg82603a2d446142d3h6b6kvoqo0q066v0k.fgzb.hbpu.wttczd-86544418598.com/art/2021/9/11/art_15691_10291573.html。
⑨资料来源于国家卫生健康委员会：《国民营养健康指导委员会办公室关于印发“减油、增豆、加奶”核心信息的通知》，参见http://gffggdb78e650c3074b6ch6b6kvoqo0q066v0k.fgzb.hbpu.wttczd-86544418598.com/sps/s7886t/202404/a8217485c07548049c2040c3f003b071.shtml。
⑩资源来源于欧盟委员会：《欧盟委员会成立欧洲农业与食品委员会》，参见http://gffgga76814f52843408as6b6kvoqo0q066v0k.fgzb.hbpu.wttczd-86544418598.com/commission/presscorner/detail/en/ip_24_6205。
(11)资料来源于联合国食物系统协调中心：《欧盟迈向可持续食物系列转型之路》，参见http://gffggd88cb413337e4790s6b6kvoqo0q066v0k.fgzb.hbpu.wttczd-86544418598.com/docs/unfoodsystemslibraries/national-pathways/european-union/european-union-pathway.pdf。
(12)资料来源于欧盟委员会：《初始影响评估：可持续食物系统框架倡议》，参见http://gffgga690bf799a8f416bs6b6kvoqo0q066v0k.fgzb.hbpu.wttczd-86544418598.com/document/download/efad46c1-0813-443f-8670-83e278206084_en?filename=f2f_legis_iia_fsfs_5902055.pdf。
(13)资料来源于国务院新闻办公室：《实行粮食安全党政同责是进一步推动粮食安全政治责任落地的现实需要》，参见http://gffgg75b204bf4b964b26h6b6kvoqo0q066v0k.fgzb.hbpu.wttczd-86544418598.com/gwyzclxcfh/cfh/2021n_16129/2021n04y08r/xgbdbj_16209/202208/t20220808_306587.html。
(14)资料来源于国务院办公厅：《省级政府耕地保护责任目标考核办法》，参见：http://gffgg9b9021b83ad24b3fs6b6kvoqo0q066v0k.fgzb.hbpu.wttczd-86544418598.com/gongbao/content/2005/content_129504.htm。
(15)资料来源于国务院办公厅：《省级政府耕地保护责任目标考核办法》(修订)，参见：http://gffgg9b9021b83ad24b3fs6b6kvoqo0q066v0k.fgzb.hbpu.wttczd-86544418598.com/zhengce/content/2018-01/18/content_5257943.htm。
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