卢锋 潘松 李江:“一带一路”合作的“四轮驱动”推进机制

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为何“一带一路”大规模基建成效彰显?

“一带一路”倡议提出十年来,相关合作取得广泛成就,其中最具既视感和影响力的应属大规模基建提升了参与国家间的互联互通水平。大规模基建改变了世界经济地理版图,提升了参与国家的工业化水平与民生福祉,成为当代国际经济合作发展的教科书级别案例。为何“一带一路”大规模基建成效彰显?要理解这个问题,就需要分析为什么很多国家愿意积极参与中国倡导的“一带一路”合作,对此可以从分析这些国家发展的需求意愿与现实制约入手。

首先是这些国家面临的工程建造方面的制约,很多共建国家通常缺少大规模现代工程建造能力。其次是大规模基建离不开各种机械设备和材料物资等资本品投入,需要比较发达的工业制造能力,而很多国家国内生产系统难以实现自我供给。再次是资金融通方面的制约。如同发展经济学领域“双缺口模型”的假定,很多发展中国家缺乏必要的储蓄动员能力,面临出口创汇能力不足的限制,由此构成宏观经济层面的资金和外汇制约。

对于工程建造能力方面的制约,如果东道国有足够资金支持,可直接在国际承包工程市场通过招标与国际工程承包商达成工程劳务合约。解决融资制约则不然。直接投资通常对东道国经济基本面和行业盈利预期有比较严格的要求,因而招商引资对很多发展中国家而言往往力不从心。在债务融资方面,虽然世界银行等多边金融机构会向发展中国家提供援助性贷款,然而其资金规模有限,通常供不应求;如果要利用国际资本市场进行债务融资,又往往面临信用不足和收益率过高难以承受等约束。

简言之,借助外部条件克服工程与融资约束面临的不对称性,就是有钱不愁买不到承建工程服务,缺钱则“巧妇难为无米之炊”,因而得到融资支持往往是更为关键的现实约束。透彻了解上述制约以及借助外部资源难易程度差异,便不难理解中国积极参与“一带一路”能在大规模基建领域较快彰显成效的机制性原因:关键在于“四轮驱动”为超越相关约束特别是融资制约提供了系统性匹配条件与闭环性解决方案。

“一带一路”推进机制的“四轮驱动”

对多数“一带一路”共建国家而言,中国“四轮驱动”能力对大规模基建所需条件的系统性匹配,是“一带一路”合作具有特殊吸引力的重要机制原因,是中国在推动和引领相关合作方面能够发挥独特作用的根源所在。

1、“四轮驱动”之一:参与对外工程承包

工程营建修造是创造“一带一路”大规模基建成就的直接经济活动,对外承包工程是中国企业参与“一带一路”工程建造的基本途径,中国对外承包工程规模拓展反映了改革开放时期中国经济发展以及政策调整带来的相关能力提升。

中国在计划经济时期就曾帮助一些友好国家进行基建投资。1978年,开始改革中国由相关行政部门实施对外基建和其他援助的体制,并着手组建几家部门窗口性公司,开启用市场化方式参与对外承包工程的先河。自此,中国积极开展对外承包工程与劳务合作,并于1994年正式提出包括对外投资、承包工程和劳务合作在内的“大经贸”战略,多项因素综合作用推动中国对外承包快速增长。

2013年中国提出“一带一路”倡议,对外承包工程等国际经贸合作规模快速扩大。中国对外承包工程遍及世界,覆盖超过184个国家和地区。中国工程承包商的整体实力和在国际市场的竞争力快速提升,目前已跻身全球前列。中国对“一带一路”共建国家的工程承包规模同样经历了大幅增长。不过近年同样出现增长相对或绝对回落调整的情况,提示“一带一路”合作出现一些新情况新矛盾需要应对。

2、“四轮驱动”之二:设备和材料配套

开展“一带一路”基建工程离不开设备材料等资本品投入,海外工程承包中设备和材料所占比重一般在60%—70%,是海外工程承包最大的成本来源。中国拥有系统而发达的工业体系,具备为大规模基建项目提供所需设备和材料的供给配套能力。

从国际经验看,一国对发展中国家提供优惠条件(如优惠贷款)合作实施基建投资项目时,一般倾向于配套项目实施需要的本国设备和材料。中国实施这类项目时自然也愿意从国内供给配套设备材料,相关政策对此包含鼓励性内容。就此而言,“一带一路”合作推动的大规模基建承包工程合作,对释放国内相关行业产能过剩压力不无积极意义。

3、“四轮驱动”之三:对外直接投资能力

大规模基建通常需要投入巨额资金,必要的资金供给是规划实施大型基建项目的前置条件之一。“一带一路”参与国大部分是中低收入国家,相当比例还是低收入国家,通常缺乏国内融资能力,外部融资也面临较多制约,中国较强融资供给能力对推动相关合作发挥关键作用。中国“一带一路”合作采用的融资方式大体可分为两大类:一是对外直接投资与各类基金提供的直接融资,二是各种金融机构通过不同类型信贷提供的债务融资。

对外直接投资意味着中国企业在东道国兴建工厂、矿山、交通运输等基础设施和制造业产能项目,为此需要实施不同规模的基建工程。直接投资为东道国带来储蓄和外汇,有助于解决这些国家的“双缺口”限制。中国设立了多只国际性基金对“一带一路”各类合作项目进行直接投资。“一带一路”倡议提出后,中国还出现一批地方性“一带一路”投资基金,以股权投资为主,主要投向基础设施领域。

4、“四轮驱动”之四:信贷债务融资能力

各类贷款债务融资是中国向“一带一路”大规模基建提供资金支持的最重要方式。观察相关案例可见,中国与“一带一路”共建国家就特定基建项目达成合作计划,往往包含国内特定金融机构提供贷款支持内容。即便是官方优惠贷款也往往不是单纯以资金赠与形式提供,而是与合作实施基础设施建设项目相联系。这些优惠贷款本金由中国进出口银行在市场上融资,然后通常以低于中国基准利率的贷款利率贷出,利息差由中国财政补贴,对借款人有相对严格的选择,往往由中方企业参与承包工程建设。

与计划经济时期对外融资基本采取无偿捐赠和无息贷款方式不同,改革开放时期特别是进入21世纪以来,中国对涉外信贷融资实施了多轮体制和政策改革调整,逐步形成近年以官方援助为引导、政策性金融机构为主力、各类市场性金融主体积极参与的多元化债务融资体系,对“一带一路”大规模基建和互联互通合作发挥了关键推动作用。

全球经济环境与债务风险的影响

近年中国与共建国家的承包工程、国际贸易、债务融资规模等指标增速均出现不同程度回落,显示在全球经济环境演变背景下合作机制面临新情况。新冠疫情大流行冲击与地缘政治关系趋于紧张,导致全球经济剧烈波动与不确定性上升,增加了国际工程承包市场的阶段性调整压力。发展中国家经济复苏困难与走势分化,伴随部分国家主权债务风险上升,对原有融资合作机制提出新问题。

历史上发展中国家不乏主权债务风险集中释放经验。20世纪八九十年代,拉美债务危机和“重债穷国”债务危机先后发生,后经国际合作多边治理使得危机得以化解,到21世纪第二个十年初全球主权债务风险整体降至当代较低水平。近年来,新一轮主权债务违约风险再现,截至2023年8月,广义债务违约国家数达到26个,占比12.1%。除新冠疫情冲击外,发展中国家内外环境多重演变推动形成新一轮主权债务风险上升形势。

资金融通是“一带一路”合作重要环节,更是“四轮驱动”机制的关键内容,扎实推进未来“一带一路”合作需适当关注债务风险因素的影响。如果说中国在共建国家承包工程是推进大规模基建和互联互通的主要抓手,债务风险释放对信贷融资可能提出东道国举债空间相对收缩和新债务融资增量资源可投入基建投资比例下降两方面问题。

长期看,通过国际融资合作推进包括非洲在内的发展中国家基础设施建设和经济发展仍然任重道远。虽然近来受到经济环境和债务风险制约,中国对外投融资规模适度调减,展望未来,在对已有投融资模式完善创新基础上,“一带一路”投融资和共建合作将会迎来更加卓有成效的发展。

政策建议

“一带一路”合作必然面临矛盾与困难,其推进过程不可能绝缘于国际经济环境演变的影响。新冠疫情的冲击与发展中国家经济复苏困难,加上近年全球主权债务风险显著增长和释放,伴随中国对外债务融资节奏有所放缓和承包工程规模短期调整,成为深化“一带一路”合作面临的新问题。为推动“一带一路”合作行稳致远,需完善创新投融资方式,为“四轮驱动”机制进一步赋能增效。政策上要重点强化融资各环节风险识别防范,采取具体改进措施提升“一带一路”资金融通可持续性与稳健度。

具体政策建议有四:一是总结“一带一路”合作实践经验,综合评估东道国经济发展与债务可持续性,适度调节大规模基建项目的合作推进节奏,重视“小而美”的高效率项目。二是在对外工程承包领域基于市场化原则逐步增加项目融资比例,适度调减政策性融资比重。三是以投融资风险的事前识别、事中防范、事后治理为抓手,对共建项目实施全流程风险管控,提升“一带一路”合作国家之间政策沟通有效性。四是在坚持科学有效治理、合理分配负担前提下,积极参与和创新全球主权债务风险的多边治理。

 

卢锋,北京大学国家发展研究院经济学教授,校友学院发展基金讲席教授,研究方向为开放宏观经济学。

潘松李江,北京大学国家发展研究院博士后、助理研究员,研究方向为跨境资本流动管理、主权债务风险。

全文刊于《国际经济合作》2024年第2期,1—12页。本文为缩减版,注释从略,如需全文,请前往知网下载。

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