于铁军:因应与调适:战后日本国家安全保障战略的演化

选择字号:   本文共阅读 16540 次 更新时间:2023-11-12 23:29

进入专题: 战后日本   国家安全保障战略   安倍政权   日美同盟   印太战略  

于铁军  

 

内容提要:2022年12月16日,日本岸田文雄内阁审议通过了包括新的《国家安全保障战略》在内的“安保三文件”,对日本的国家安全和防卫战略进行了大幅调整。对日本这一举措的理解和评估需要将之放在战后日本国家安全保障战略演变的整体脉络中,综合考察不同时期国际环境的变迁和大国关系的变化、日本决策者对这些变化的认知和解读,以及战后日本国内政治如“保革之争”、宪法“第九条”等对安全保障政策所构成的限制等因素,并对这些因素之间的互动情况进行系统分析。根据国内外环境的变化和日本的因应情况,战后日本国家安全保障战略的演变大致可以划分为四个阶段,即1945—1972年国家安全保障战略的发端、1972—1990年作为“经济大国”的战略摸索、1990—2009年冷战后的战略调整以及2009—2022年的国家安全保障战略转型。其总体发展方向是从“重经济、轻军备”的“吉田路线”向“普通大国”“军事化”和更加积极主动的自主安全保障战略迈进。安倍晋三第二次执政期间是战后日本国家安全保障战略发生转换的关键时期。

关键词:战后日本;国家安全保障战略;安倍政权;日美同盟;印太

 

2013年12月4日,日本颁布了《国家安全保障会议设置法》,规定于内阁设立审议日本安全保障领域重要事项的机构———“国家安全保障会议”(NSC)及常设机构“国家安全保障局”(NSS)。同月17日,安倍晋三内阁发表了日本历史上首部《国家安全保障战略》,完成了其在第一次首相任期内想做但因为政权短命而未完成的夙愿。2022年12月16日,日本内阁审议通过了新的《国家安全保障战略》《国家防卫战略》《防卫力量整备计划》(统称“安保三文件”),对日本的国家安全和防卫战略进行了大幅调整。此次日本国家安全保障战略的调整引起了国内外的普遍关注,有人认为是质变,有人认为是渐变;有人认为调整的主要原因在于受乌克兰危机的冲击,有人认为主要是因为日本感知到所谓“中国的威胁”,也有人认为是日本长期走“普通国家”化和军事大国化道路的自然延伸;有人认为此举开启了日本回归战前军国主义的“地狱之门”,有人认为这只是日本对当前所面临国际安全环境的一种自然反应。总体而言,中国和日美的学者之间的看法差异颇大。笔者认为,要对本次日本国家安全战略的调整有一个较为准确的定位和较为全面的评估,需要拉长时间线,将之放在战后日本国家安全战略发展演变的脉络中加以辨识和考察。由此,本文拟对战后日本国家安全战略的演化过程略作梳理,对其变化机理稍加分析,以求加深对此次日本国家安全战略转型的理解。

虽然日本此前并无《国家安全保障战略》这样的官方文件,但不管是将国家安全保障按照现实主义的逻辑狭义地界定为“国家为保护本国领土、独立和国民的生命、财产,以军事力量应对外敌的军事侵略”,还是按照冷战结束之后不断扩展的广义概念,即在国家安全保障的对象中增加政治体制、经济、文化、认同、环境、卫生等维度,将应对的威胁扩展到国际恐怖主义、大规模自然灾害、经济摩擦、金融危机、环境破坏和公共卫生问题等非传统安全领域,以及在保障手段方面除原来强调的军事力量之外增加制度、规范和科技等软实力因素,国家安全保障主要作为一国政府系统思考和综合处理内政、外交、国防和全球治理问题的战略框架、工具和手段,其实践在日本可以说由来已久。通常而言,某一特定国家的国家安全战略包括:其一,该国所追求的国家利益和核心价值为何,即要保卫什么;其二,对这些既有价值构成的威胁是什么,它们来自何方;其三,用什么样的手段来加以应对,以便消除、减少或者抑制这些威胁。

具体到日本而言,欲对战后日本国家安全保障战略的思想基础、体制建构及政策实践有所了解,便需要综合考察不同时期国际环境的变迁和大国关系的调整、日本国家实力的变化、日本决策者对这些变化的认知和解读,以及战后日本国内政治如“保革之争”、宪法“第九条”等对日本安全保障政策所构成的限制等因素,并对这些因素之间的互动进行系统分析。本文将战后近80年间日本国家安全保障战略的发展变化,根据1972年所谓美国“返还冲绳”、1989—1991年冷战结束和2008—2009年世界金融危机三个时间节点划分为1945—1972年、1972—1990年、1990—2009年和2009年至今等四个阶段,系统考察日本国家安全保障战略在不同阶段发生变化的背景、内容及影响,并在此基础上对日本国家安全保障战略演变的动因和机理进行总结,进而初步探讨其未来发展趋势。

一、从战败到“冲绳返还”:战后日本国家安全保障战略的发端(1945—1972年)

(一)对美结盟、再军备与日美“安保条约”修订(1945—1960年)

二战后初期,日本在国家安全保障战略上的选项十分有限,基本要听命于美国的战略意图。时任首相吉田茂对此形势洞若观火,积极主张通过对美结盟来推行日本的外交、安保政策,究其原因,(1)当时的日本并不具备对外防御的能力,而且处于美军占领之下,因此安全保障只能依靠美国;(2)在国家安全保障问题上接受美国的要求,有助于缔结和约并继续获得美国的支持;(3)有助于遏制日本国内共产主义势力的发展。相应地,在1945—1952年美军占领期间,日本安全保障战略的主要课题,对内是保留天皇制,稳定国内政局,尽快恢复经济;对外则是配合占领军的政策,取得美国的信任,成为美国全球和远东战略的重要伙伴,进而与美国结盟,成为“西方一员”。日本的这些战略设想与1947年前后面对远东国际政治重大变局特别是中国国共内战形势的美国对日政策转向一拍即合。随着1947年新《日本国宪法》的正式实施,以及1951年9月片面媾和的“旧金山和约”和《日美安全条约》的签订,吉田茂的上述战略目标得以大致实现。之后,主要依靠日美安保体制维护日本的国家安全,“亲美、重经济、轻军备”的“吉田路线”逐渐发展成日本的“大战略”,或曰国家安全保障战略。

遵循这一大战略,日本战后复兴工作总体而言取得了相当大的成功,其安全保障体制和能力建设也取得了实质性进展。国内政治方面,1955年日本自由党和民主党联合组成了自由民主党,与统一的社会党形成“保革对立”但自民党居于优势的较为稳定的“1955年体制”。外交方面,自民党的外交路线成为主流,1957年上台的岸信介政府首次发表《我国外交的近况》(即后来的《外交蓝皮书》)提出了“日本外交三原则”,即以联合国为中心、与西方自由主义诸国相协调以及“亚洲一员”。防卫方面,1954年6月,日本政府颁布“防卫二法”,即《防卫厅设置法》和《自卫队法》,将之前设立的保安厅改为防卫厅,将保安队改为拥有陆、海、空三军的自卫队;1956年7月,根据《防卫厅设置法》成立了国家军事问题最高审议机构———国防会议;1957年5月,国防会议审议通过了《国防基本方针》,对日本自卫队如何保卫日本国土的安全、军事力量的建设和使用等安全保障的核心问题做出了规定。依据《国防基本方针》,日本从1958年开始制定为期三年的《防卫力量整备计划》,逐步恢复和提升日本自身的军事实力。到1960年完成第一次《防卫力量整备计划》时,日本自卫队各方面的建设已初步成形。

围绕日本“再军备”及日美安保条约修订等问题,在日本国内引发了巨大的政治纷争,“反安保斗争”成为日本国内左翼人士及一代年轻人政治意识觉醒的深刻记忆。1960年,在国内强烈抗议浪潮下,《日美安全条约》的修订最终强行得以完成,但岸信介也因此耗尽自己的政治资本而不得不黯然下台。新条约应日本的要求取消了关于美国有权镇压日本内乱的条款,并在条约第五条和第六条中规定“日本有事”和“远东有事”时日本和美国的权利和义务,进一步明确了日本负责向美国提供军事基地及设施、美国负责保卫日本的日美间安全合作基本结构。直到今天,这仍然是日美同盟乃至整个日本国家安全保障政策的核心内容。

(二)防卫力量整备、安保诸原则的提出与“冲绳返还”(1960—1972年)

汲取岸信介政府因修约而引发安保骚乱的教训,继任的池田勇人政府依靠《国民收入倍增计划》将日本国民的注意力转移到经济发展上,对诸如修宪、加强军备和强化治安等安保问题则采取尽量回避的态度。随着日本经济在20世纪60年代实现高速增长并带来整体国力提升,加之其时东亚国际安全环境的剧烈变动,尤其美国开始深度介入越南战争、中国成功试验核武器等重大事件的发生,日本国内对安保问题的关注再度上升。一些现实主义国际政治学者如永井阳之助、高坂正尧、卫藤沈吉、神谷不二、若泉敬等,政府官员如佐伯喜一,以及战前陆海军将领如野村吉三郎、福留繁等,借鉴西方国家的安全政策和战略研究成果,结合当时日本所面临的国内外形势,通过著书立说、公开座谈和内部咨询等方式,为日本的安保政策建言献策。从安保政策的实际推进情况来看,日本连续实施了第二次(1962—1966年)和第三次《防卫力量整备计划》(1967—1971年),在军费预算、武器装备、部队编制等领域都有了快速发展,能够确保日本军事力量有效应对常规武器下的局部战争。在此期间,为应对美苏冷战形势,日本在兵力部署上侧重本国北部和西部,特别是北部,以应对苏联的进攻为主要作战任务。

为了应对动荡不定的国际安全环境尤其是东亚安全局势,也为了解决“琉球问题”这一当时日本国内政治中最优先问题,1967年4月佐藤荣作政府提出“武器出口三原则”,即日本不向共产主义阵营的国家出售武器、不向联合国实施武器禁运的国家出售武器、不向正在发生或者可能发生国际争端的当事国出售武器。同年12月,佐藤荣作在众议院首次明确提出“不拥有、不制造、不引进核武器”的“无核三原则”。1968年1月,佐藤正式确认“无核三原则”为日本政府关于核武器的基本原则,并进一步阐明了包括“三原则”在内的日本核政策“四个支柱”,即“无核三原则”、核弃绝与核裁军、对美核威慑的依存以及核能的和平利用。相应地,在核安全保障方面,日本选择依靠美国提供的“核保护伞”,形成延伸威慑。“武器出口三原则”、“无核三原则”以及对美国战略核威慑的依赖,成为其后日本国家安全战略的重要组成部分。1969年11月,佐藤荣作访美,双方就琉球美国核武器的撤出、“有事时”的运进和通行以及驻琉球美军基地等问题展开协商,美国承诺将于1972年将琉球的施政权交给日本。1971年两国正式签署《日本国与美国关于琉球群岛及大东群岛的协定》并于1972年生效。对日本而言,所谓“冲绳返还”意味着日本战败时代的真正结束和战后安保体制的正式确立。

另外,1970年,日本政府首次发表《防卫白皮书》,第一次提出了“专守防卫”的军事战略。其基本内容为:在不断发展经济、增强国家实力的同时,建设一支必要的、最小限度的自卫力量;着重发展高性能常规武器,不拥有对别国构成威胁的战略性进攻武器;只在受到对方武力攻击时才行使防卫力量,并且控制在自卫必要的最小限度之内;日本所拥有的防卫力量也控制在自卫必要的最小限度之内。这样,基于“吉田路线”的大战略,战后日本国家安全保障战略的核心要素即日美安保、“武器出口三原则”“无核三原则”“专守防卫”等在此时期内逐渐成形。

二、作为“经济大国”对安全保障战略的摸索(1972—1990年)

20世纪60年代末70年代初,战后以美苏对峙为主要特点的国际格局和深受东西方冷战影响的东亚安全形势均发生了重大变化。一方面,美国国内民权运动风起云涌,对外深陷越南战争泥潭,其所主导的国际经济体系亦动荡不定,有关美国霸权后时代的讨论不绝于耳;另一方面,从50年代后期即已萌生的中苏矛盾经不断酝酿,终于在1969年升级为珍宝岛边境冲突,中苏同盟名存实亡。美国方面为了在中美苏战略三角关系中争取主动并希望通过北京寻找从越南战争泥潭抽身的途径,中国方面则为了缓解来自苏联的军事压力,中美开始战略接近。1972年2月尼克松访问中国,开启中美关系的“破冰之旅”。做出此重大政策调整,美国事先并未与日本进行协商,这对战后安全政策极其依赖美国的日本产生了巨大冲击。经过国内各政党和朝野的政策辩论,日本开始重新审视自己的国家利益和安保战略,调整对美、对苏和对华政策。9月,日本新首相田中角荣上台不久即访华,中日两国政府发表《中日联合声明》,开启中日邦交正常化进程,并先于美国建立了大使级外交关系。日美同盟的反共反华色彩在进入20世纪70年代之后渐渐淡化,到1978年《中日和平友好条约》签订时,中日美事实上形成了反苏统一战线。

(一)“基础防卫力量构想”、《防卫计划大纲》与《日美防卫合作指针》的出台(1972—1978年)

佐藤政府在20世纪60年代末70年代初设立了“冲绳基地研究会”和“安全保障问题研究会”等非正式的首相咨询机构,就琉球境内美军基地问题和核武器问题、日美安保体制的应有状态及未来走向以及日美防卫合作等展开研讨。该机构提出的一些建议,如适应世界和同盟关系的变化、增加日美同盟的“对等性”和“威慑力”等,对当时及其后日本安保政策的发展产生了相当大的影响。当时担任防卫厅长官的中曾根康弘对日本在日美安保体制中的自主性和日美之间的任务分担问题尤为重视。1970年,他在自民党安全保障调查会上发表演讲时称:“现在美国是在退潮,日本人的意识是在涨潮,所以(日本)要摆脱以前那种对美国的漠然期待和无原则的依存,明确任务分担,日美两国有必要采取实质性的对等立场。”按照中曾根的“自主防卫”理念,防卫厅推出基于“威胁对抗”的《新防卫力量整备计划案之概要》,以图代替原有的《国防基本方针》。根据该计划,日本的防卫费将有大幅提高(约为此前防卫费总额的两倍),引起了国内各党派、舆论的批评及周边国家尤其中国对“日本复活军国主义”的指责。1971年7月中曾根卸任防卫厅长官,“中曾根构想”随之搁浅。

在讨论“中曾根构想”的过程中,时任日本防卫厅防卫局局长的久保卓也提出了“基础防卫力量构想”,这对其后日本安保政策的制定产生了很大影响。久保认为以前保卫国土和国民主要是从军事威胁方面来考虑,而日本当前所面对的紧迫安全威胁却更多来自资源问题、大规模自然灾害以及各种公害,非仅仅发展军事力量所能应对;当下国际社会发生战争的概率降低,且多为有限战争;日本发展军事力量受到本国国力、国内宪法、与亚洲邻国的关系的限制;日本还有日美同盟的保护,且并未面临具体的现实威胁。在他看来,发展日本的防卫力量既要考虑“军事上的合理性”,也要考虑“政治上的妥当性”;在当时的国际环境下,日本安全保障的重点与其置于发展物质战力之上,不如置于维护国际环境的稳定之上;日本的防卫力量过大或者过小,都会引发国际关系的不安定,因此日本应该保持一种适度的“常备兵力”,即“基础防卫力量”,为此可以将日本防卫费大致控制在日本国民生产总值的1%以内。久保的“基础防卫力量构想”遭到了防卫厅尤其自卫队很多人反对,有人批评其低估了从“常备兵力”转向“有事所要兵力”的困难,也有人认为久保对防卫政治和预算的考量压倒了本应是军事优先的考量。但是,这一构想得到了时任防卫厅长官坂田道太及其智囊机构“防卫思考会”的支持,也与石油危机导致的日本财政紧张状况以及美苏关系缓和带来的日本外部安全环境改善相契合,因而成为日本政府制定《防卫计划大纲》的基础,并在以后长久影响着日本的安保政策。

1976年10月,日本国防会议及三木武夫内阁会议通过了日本第一部《防卫计划大纲》。该大纲认为大国之间的势力均衡关系和日美安保体制的存在,对于维护国际关系的稳定及日本的安全至关重要,而朝鲜半岛的紧张局势构成对日本国家安全的威胁。大纲系统阐述了日本对其国家安全保障问题的认知和军事力量建设的路线方针及举措,确立了在日美同盟框架内专注自身防卫的安保政策框架。几乎与此同时,三木内阁还决定将日本的防卫预算额控制在当年日本国民生产总值的1%以内,这一为防卫费设置上限的做法对此后日本防卫政策的制定产生了深远影响。

鉴于日美安保在日本国家安全战略中的基轴地位,日本在制定《防卫计划大纲》的同时,也开始与美国就双方在同盟框架内的军事合作方式展开研究与协商。1960年的新《日美安全条约》虽然成为战后日美关系史上的一个里程碑,但并未明确两国在军事合作中的各自角色及共同作战问题。而20世纪70年代中后期国际安全形势发生的一系列变化,如1975年越南战争结束和美国在亚洲力量的收缩,1976年苏联在安哥拉等地的渗透和美苏在欧洲、中东和非洲争霸态势的重新走强,以及日本“经济大国”地位的巩固与自主防卫呼声的增大,均促使日美就两国在军事同盟中的角色分工及同盟实体化问题等展开协商。1978年11月,日美发表了首部《日美防卫合作指针》(简称《指针》),明确了两国在各种情形下各自承担的责任,并就双方在作战、情报和后方支援等领域采取共同行动等做出了具体规定,强调日美在实施共同行动前需进行事先协商和研究,并将日本的周边海域和海上通道也纳入海上作战行动的范围。《指针》强调了日美在联合军事行动中的共同性和相互性,使日本对美国的军事地位进一步平等化,启动了日美武装力量一体化的进程,同时保留了美国在日美同盟中的主导地位。另一方面,《指针》虽然规定日本为了自卫可以保持和拥有适当规模的防卫力量,却并未对“适当”进行解释和限定;对事关东亚地区安全的“远东”概念的地理范围也未明确界定。

作为践行《指针》的现实成果,在当时苏联远东兵力不断增强的背景下,日美防卫合作得到了切实推进。双方除进行联合作战研究、保卫海上交通线研究、自卫队与美军协同作战研究外,联合训练的数量和规模也都显著提升。1978年金丸信担任防卫厅长官之后,日本政府还开始通过“温馨预算”的方式,在《日美地位协定》规定由日本承担的费用之外再承担一部分在日美军的驻留费用。这一做法持续至今,日本成为美国所有盟国中承担驻留美军经费最多的国家。

(二)“综合安全保障战略”与美苏“新冷战”中的“西方一员”(1979—1985年)

随着1979年12月苏联入侵阿富汗,20世纪70年代初以来的美苏缓和宣告结束,1980年1月里根上台后开始提出“新冷战”的表述。面对重新趋于激烈的美苏争霸及“苏攻美守”的新态势,作为已成长为世界经济大国的日本,既想在国际上发挥更大的作用,也面临美国要其承担更多防卫负担的压力。而且,1973年和1979年的两次“石油危机”对国民经济高度依赖国际市场的日本来说冲击十分巨大,也显示出国家安全问题无论从目标还是手段来说,均包含着非军事的维度,这对日本的国家安全保障思考提出了新的课题。为此,日本推出“综合安全保障战略”,即在依靠日美同盟、作为“西方一员”和加强自身防卫能力的同时,也试图通过非军事的手段在安全领域发挥一种与世界经济大国地位相匹配的独特作用。

虽然“综合安全保障战略”的含义多种多样,但其基本内容可以归纳为国家安全保障政策包括军事以外的目标和手段。“综合安全保障”概念首先由野村综合研究所发表于1977年12月的一份题为“国际环境的变化与日本的应对———面向21世纪的建议”的报告认为:日本经济在很大程度上依赖原材料、能源和资源的大量进口,国防则依赖于日美安保体制,在此情况下日本的国家利益只能在世界的安定与发展中才能得到维护,因此日本必须努力确保综合安全,即日本需要为自身的综合安全保障支付保险费用。中曾根在其1978年出版的《新的保守理论》一书中也曾指出:“国家的安全保障,首先国民的赞同和积极支持是基本的,同时它也是由外交、经济合作、对世界的舆论工作、资源政策以及其他因素综合而成的东西。以自卫队为中心的所谓防御仅是综合安全保障的一个组成部分。”但“综合安全保障”作为日本国家安全保障的一个重要概念提出,则要归功于时任日本首相大平正芳,他委托曾任日本防卫大学校长、和平与安全保障研究所理事长猪木正道主持其咨询机构“综合安全保障研究小组”。该小组从1979年4月开始就综合安全保障问题展开讨论,并于1980年7月完成了题为“综合安全保障战略”的最终报告书。其中指出:“日本继续以‘经济大国、政治小国’的不平衡状态/身份存在下去,对国际关系的稳定来说并非是件好事。”报告书还分析了当时的国际形势和日本所面临的任务,认为:(1)对日本安全构成威胁的因素不是单一的,而是综合性的,既包括军事侵略,又包括资源、能源、粮食供应的不稳定以及社会动乱、自然灾害等因素;大国的对抗已成为长期的、综合国力的较量。(2)日本应该联合世界上具有共同战略利益的国家,靠集体的努力来应对各种挑战。(3)日本需汇集经济、军事、外交、文化等各种手段,以“综合力量”为世界做贡献。报告书还特别强调,日本由于“和平宪法”的限制,不可能而且也应该避免采用军事手段参与纷争和冲突的解决,日本作为“西方一员”的最主要贡献手段是利用对外援助影响纷争国政府政策、促成冲突解决,“政府开发援助”(ODA)作为“综合安全保障”的重要手段明确地与日本的国家安全直接挂钩,从而更多地被赋予了战略意义,20世纪80年代的日本ODA特别是面向美西方与苏联展开争夺的那些发展中国家提供的ODA也因此常被称作“战略援助”。

大平首相“综合安全保障战略”的基本思想也为继任首相铃木善幸和中曾根康弘所重视。1980年12月铃木内阁设立“综合安全保障关系阁僚会议”(1993年撤销),中曾根内阁也于1984年提出了“国际国家日本的综合安全保障政策”。可以说,“综合安全保障战略”体现了20世纪80年代日本国家安全战略的重要特点,也是有别于同时期其他主要国家的安全战略之处。除此之外,与石油危机等突发事件的应对密切相关,这一时期危机管理和自然灾害救援问题也被纳入日本国家安全保障的范畴。

另一方面,随着美苏竞争的加剧以及东西方对峙的加强,加之保守派政治家中曾根于1982年11月出任首相,日本国家安全保障中传统安全的色彩也有所加强。1983年1月,日本政府做出决定,将对美提供武器技术供应作为“武器出口三原则”的例外事项处理。另外,日本还积极增加从美国进口尖端武器系统,包括P-3C反潜巡逻机、E-2C早期预警机、F-15战斗机和“爱国者”防空导弹系统等。这一时期,关于日本防卫政策、1000海里海上通道保护以及日美联合作战等问题,无论从讨论数量方面还是从实际运用方面都有显著增加。1983年5月,在美国威廉斯堡召开的西方七国首脑会议上,中曾根明确重申日本作为“西方一员”的安保路线,呼吁西方各国团结一致,共同应对苏联对西方的挑战。

在中曾根积极加强日本防卫力量的过程中,1983年9月发生了韩国客机误入苏联领空被击落的事件,使日本进一步意识到提高政府危机管理能力的重要性和加强以首相官邸为中心的决策体制建设的必要性。为此中曾根于1986年推动通过《安全保障会议设置法》,以“安全保障会议”取代原来的“国防会议”。安全保障会议由首相、副首相、外务大臣、大藏大臣、内阁官房长官、国家公安委员会委员长、防卫厅长官、经济企划厅长官组成,负责讨论制定国防基本方针、防卫计划大纲、与防卫计划相关的产业等调整计划大纲,以及防卫出动命令的批准和否决等与国防密切相关的重要事项。为了加强内阁在国家安全保障方面的功能,还在内阁官房设立了“安全保障室”,取代此前的国防会议事务局,同新设的“外政审议室”“内政审议室”等机构共同强化首相和内阁官房的政策统合权力。

(三)“经济大国”日本的彷徨(1985—1990年)

无论在国际政治还是国际经济领域,1985年都具有非同寻常的意义。这一年,戈尔巴乔夫担任苏共总书记,开始倡导改革和“新思维”,美苏“新冷战”日益缓解。同年9月在纽约广场饭店举行的西方五国财长和中央银行行长会议通过“广场协议”,决定共同干预美元对日元等西方主要货币的汇率,以解决各国间存在的贸易不均衡特别是美国的巨额贸易逆差问题。该协议实施后,日元大幅升值,以美元计算的日本经济规模急剧膨胀,日本成为世界上最大的债权国,而美国则自第一次世界大战以来首次沦为债务国。在贸易领域,1985年美国在日美双边贸易中的逆差达462亿美元,超过同期美国贸易逆差总额1265亿美元的36%。尤其在钢铁、汽车、电子产品等制造业领域以及半导体、新材料、机器人等高新技术领域,美国的领先地位已丧失或正在被日本迎头赶上。很多美国人认为,日本进攻性贸易战略正在对美国构成威胁,美国必须采取相应的对策。“日本威胁论”开始风行美国。

苏联威胁的下降、美国经济的相对衰落和日本崛起为世界经济大国并被美国视为新的威胁,这一切几乎同步发生。从20世纪80年代中期到90年代初,国际格局和美日力量对比所发生的结构性变化对于脱胎于冷战、以遏止苏联为主要目标的日美同盟产生了强烈冲击。其产生的影响在日美两国经济、政治、文化乃至民众心理等各个方面都有不同程度的反映,它们相互联系、相互作用,甚至令日美安全关系在里根—中曾根时代颇为稳定的领域亦开始出现摩擦的趋势,如两国在合作生产新型支援战斗机(FSX)过程中所产生的龃龉。与此同时,日本与中国和韩国等近邻诸国的关系因1985年中曾根正式参拜靖国神社而遭遇挫折,加之1987年两伊战争期间,中曾根应美国要求向波斯湾派遣扫雷艇协助扫雷一事由于日本国内各派政治力量的反对而最终流产。日本希望通过走“经济大国”路线、运用自身经济力量来处理国家安全问题的思想与行动在动荡的国内外环境下面临诸多新的挑战。

三、冷战后日本安全保障战略的调整(1990—2008年)

(一)冷战的终结与海湾战争的冲击:PKO法案与ODA大纲

1989—1991年间,历史进入加速发展阶段,东欧剧变、柏林墙倒塌、德国统一、超级大国苏联解体,一连串重大国际事件接踵而至,战后持续40余年的美苏两极体系最终瓦解。在此过程中,1990年8月发生了伊拉克入侵科威特事件,导致海湾危机及随后的海湾战争爆发。日本向执行“沙漠盾牌”和“沙漠风暴”行动的多国部队以及有关中东国家提供了共计130亿美元援助,是海湾战争中除沙特和科威特之外最大的出资国。但是,日本“只出钱不出人”的做法,在整个事件中表现出来的优柔寡断、财政援助附带大量条件以及对与盟国分担风险和负担方面所表现出的勉强态度,遭到西方特别是美国的严厉指责,也没有收到科威特政府的感谢。这些经历对极为关注别国评价的日本造成巨大冲击,也使战争前后日本的国内舆论环境和统治精英的安保思维发生变化。《朝日新闻》在1990年11月实施的一份民意调查显示,有78%的受访者反对向海湾地区派遣自卫队人员;而到1991年6月,《每日新闻》的一份民意调查则表明,只有13%的受访者反对自卫队参加联合国的维持和平行动。日本领导人从海湾战争中获取的教训是:(1)在后冷战时代,军事冲突仍将存在;(2)日本还没有为在国际事务中发挥领导作用做好准备;(3)一个国家单凭经济手段无法获得一流的国际地位。此后,日本海上自卫队在国内尚无专门性法律依据的情况下,于1991年4月向波斯湾派遣了扫雷艇和510人规模的扫雷部队,这是自卫队成立之后首次因训练以外的原因被派往海外执行任务。

宫泽喜一内阁时期,日本国会于1992年6月通过了包含“五项原则”的《联合国维持和平法》(简称“PKO法”),在暂时冻结参加联合国维和部队主体业务的前提下,允许自卫队参加联合国部队的后方支援业务。同年9月,日本向根据联合国决议建立的“柬埔寨临时权力机构”(UNTAC)派遣了工程大队、警察和选举监督人员。之后,自卫队又陆续参加了在莫桑比克、卢旺达、戈兰高地、东帝汶和阿富汗等地的联合国维和行动。以海湾战争为契机,日本开始涉足联合国框架内的国际维和行动,冷战期间对日本安全保障思考长期施加重要影响的一国和平主义思想则渐入低潮。

与此同时,政府开发援助作为日本国家安全保障政策的工具继续得到重视。1989年,日本ODA年度援助额已增至89.59亿美元,甚至超过了美国,成为世界最大援助国。继海部俊树内阁1991年提出日本ODA政策“四指针”,1992年6月宫泽内阁又制定了《政府开发援助大纲》(简称“ODA大纲”),提出了日本ODA的四项原则,即:把环境保护和开发结合起来,避免用于军事用途和助长国际纠纷,对发展中国家的军事开支、大规模杀伤性武器和导弹的开发及制造、武器的进出口等动向予以注意,对发展中国家的民主化和导入市场经济的努力及基本人权和自由的保障情况予以注意。这些原则也被运用于对中国、印度、巴基斯坦和缅甸等国的政府开发援助中,体现了日本的安保政策指向。

(二)第一次朝核危机与1995年版《防卫计划大纲》

1993年8月,由细川护熙担任首相的非自民党联合内阁诞生,标志着“1955年体制”暂时结束。1994年6月,自民党通过与社会党和先驱新党联合组阁的方式重新执政,由社会党委员长村山富市担任首相。社会党成为执政联盟一员,一改长期坚持的“非武装中立”立场,转而支持自卫队的存在和日美安保体制,导致保守和革新力量的对抗在日本公共政策场合日渐式微。

除了日美贸易摩擦及海湾危机与海湾战争期间两国不愉快的合作,日美同盟的脆弱性在1993—1994年第一次朝鲜半岛核危机中也凸显出来。在美国与朝鲜围绕朝鲜开发核武器的交涉破裂之际,克林顿政府开始讨论各种对朝作战计划。作为美国对朝核设施进行预防性攻击的组成部分,驻日美军就一旦爆发战争日本自卫队是否可以派遣扫雷艇支援美军一事向日方提出试探,自卫队则以存在国内法律限制、自己无决定权为理由加以拒绝,这使得美方对于日美安保体制是否可以被称作同盟产生了怀疑。而且,这一怀疑并未随着朝核危机出现转机而告消除。日美双方均有人认为,如果日本不能在涉及切身安全的朝鲜问题上给美国提供有效军事支援,日美同盟将难以为继。在此背景下,以1994年9月美国哈佛大学教授约瑟夫·奈出任克林顿政府助理国防部长为契机,美方对美日同盟进行“再定义”,使之摆脱冷战终结前后出现“漂流”的“奈倡议”进程开始启动。

约瑟夫·奈对日本在美国东亚安全战略中所扮演的角色十分重视,在他的协调和推动下,1995年2月美国国防部发表《东亚安全战略报告》,高度评价了美日同盟的意义,称之为“美国亚洲安全政策的关键”。该报告也对中国的崛起表现出一定程度的担忧。基于此,报告勾画了美国处理与日本和中国的关系轮廓,在某种意义上可以说是美国21世纪亚太战略的雏形。

与此同时,日本于1995年11月出台了新的《防卫计划大纲》(简称“新大纲”)。这是日本时隔20年制定的第二份《防卫计划大纲》。与1976年版大纲相比,“新大纲”体现出如下特点:第一,更加强调日美同盟对日本防卫政策的重要性,其中13次提到日美安保体制,而旧大纲中只有2次。第二,拓宽了日本防卫的范围。“新大纲”一方面显示了日本希望通过更积极地与美国展开安全合作来加强日美同盟的意愿,另一方面也使双方能够就如何应对地区紧急事态进行研究,进而在军事行动方面展开实质性协调,表明日本越来越将自身的国家安全保障问题与地区安全问题结合起来加以考虑,在此过程中也逐渐形成了日本的地区安全保障政策。第三,强调应对多种威胁,赋予自卫队多种任务和职能。“新大纲”将日本防卫部署从原来主要对付苏联转为应对“多样化威胁”,包括破坏海上交通安全、侵犯领空、非法占领国土和恐怖行动等。关于自卫队的规模,虽然“新大纲”继承了旧大纲中关于保持一支最低限度的基础防卫力量的政策,但赋予了自卫队新的职能,即除了担负保卫国家的职责之外,自卫队还需参与国际维和行动、抢险救灾以及反恐行动等多样化的非战争军事行动。

(三)1996年《日美安全保障联合宣言》和1997年《日美防卫合作指针》

1995年9月,三名驻冲绳美军士兵强暴一名日本少女的突发事件给日美同盟带来了强烈冲击。冲绳县知事大田昌秀要求在冲绳的美军基地全部撤离,日本国内反美情绪也高涨起来,对日美同盟的支持率一度下降到1973年以来的最低点。该事件一方面推动了整顿和缩减驻日美军基地的进程,另一方面也使克林顿政府进一步认识到日美同盟在冷战之后所处的脆弱状态。为缓和事件所造成的两国紧张关系,日美两国设立了日美冲绳特别行动委员会(SACO),探讨削减驻冲绳美军基地的各种方案。

1995—1996年间发生的台湾海峡导弹危机,从另一方面推动了日美同盟关系的强化。美国派遣两个航空母舰战斗群在台湾岛以东海域游弋,这是自越南战争结束以后美国在亚太地区所采取的最大规模的海军行动,也是1972年尼克松访华以后最为严重的一次中美之间潜在的军事对抗。在应对此次危机的过程中,日美两国进一步认识到日美同盟对各自国家的军事价值。1996年4月克林顿访问日本,与桥本龙太郎首相会谈并发表《日美安全保障联合宣言———面向21世纪的同盟》,高度评价了日美同盟在冷战期间所发挥的作用,并强调在冷战结束后亚太地区仍然存在诸多不稳定因素的情况下,日美同盟仍具有重要价值,将“继续成为21世纪亚太地区维护稳定与繁荣的基础”。宣言还特别指出,当日本“周边地区”发生的事态对日本的和平与安全产生重要影响时,两国将进行磋商与合作。关于中国,“两国首脑强调,中国发挥积极和具有建设性的作用对该地区的稳定与繁荣至关重要,为此,两国对进一步加强同中国的合作给予关注”。

该宣言的发表为日美安全同盟的重新定义确定了原则框架,显示出冷战后日美关系从短暂的经济和技术民族主义优先重归以国家安全为中心的轨道。在此次首脑会晤之前,两国政府还签署了《日美相互提供物资与劳务协定》(ACSA),规定两国在和平时期可相互提供包括武器零部件、燃料在内的军用物资及服务,其适用范围是日美联合训练、联合国维和行动和人道主义国际救援活动等。1997年9月,日美又发表了新版《日美防卫合作指针》,将日美合作的范围确定为“平时的合作”“日本受到武力攻击时的应对行动”以及“周边事态下的合作”等三种情况。与1978年的旧版相比,新版指针将日美同盟的协防重点从“日本有事”扩展至“日本周边”,并具体列出了“周边事态”下日美军事合作的15大项、40小项内容,其中日本对美军提供支援方面得到了明显加强。这标志着日美同盟的重新定义过程大致告一段落,冷战后日美同盟关系的调整也基本完成。日美安全关系的基础从由日本向美国提供基地换取美国保卫日本,转变为日美就亚太地区的安全问题展开合作。

不过,由于日本宪法及既有“政府统一见解”禁止日本行使“集体自卫权”,日美同盟重新定义后,日本在军事上所发挥的作用虽有所增强,但在国内政治、法律层面上还存在不少制约,为此日本需要通过新的国内立法使日美同盟的重新定义得到确认。1998年8月朝鲜试射“大浦洞”导弹,给日本渲染“朝鲜威胁论”提供了机会。1999年5月,包括《周边事态措施法》在内的三个“新指针”相关法案在日本国会顺利通过,从而完成了保证新指针顺利执行的国内相关法律程序。朝鲜的导弹试射也对日本的军事研发战略产生了很大影响。此前日本政府对是否参加美国的导弹防御计划尚举棋不定,导弹试射事件发生后,日本政府于1998年12月正式决定参与美国的弹道导弹防御(BMD)计划。1999年8月,日美签订谅解备忘录,两国开始共同研发导弹防御系统,日本负责海基高层防御系统中四个组成部分的设计、试制和试验。另外,日本方面还以美国方面事先没能向日本提供朝鲜试射导弹的情报为由决定发射四颗独立的侦察卫星(此前日本的卫星情报均由美国提供)。

这样,经过海湾战争、苏联解体等一系列国际震荡,以及第一次朝核危机和第三次台湾海峡危机,中美关系、日美关系、中日关系等重要大国关系都发生了深刻变化。日本及美国对中国和朝鲜的戒备心理有所增加,对日美同盟的倚重也有所加强,安全考虑再度超过经济问题成为日美关系的中心内容。而且,随着日本泡沫经济崩溃,贸易摩擦问题逐渐淡出日美关系的中心位置,这也为日美安全同盟的强化创造了条件。日本重新认识到坚持日美同盟、继续扮演霸权支持者的角色仍是维护其国家利益的现实途径。

(四)“9·11”事件之后的日本安全政策与实践(2001—2009年)

2001年9月11日,美国发生了一系列极具破坏性的恐怖袭击,造成平民重大伤亡,即“9·11”事件。事件发生之后,反恐在美国对外政策日程表上占据优先地位。当年4月出任首相的小泉纯一郎在反恐方面采取各种措施积极支持美国小布什政府,同时也进一步扩大日本自身在安全保障方面的国际参与。

2001年10月,美国以反恐为名开始对阿富汗的塔利班政权展开大规模军事打击。为配合美国在阿富汗的军事行动,日本国会迅速通过了小泉政府提出的“反恐”三法案,即《反恐怖特别措施法》《自卫队法修正案》《海上保安厅法修正案》。依据新法案,日本于11月派遣700名自卫队员乘三艘舰艇前往印度洋,向在当地作战的美军提供后勤支援(主要是在海上向美军舰艇提供燃料)。这是日本战后首次向正在发生战争的海外地区派遣部队,标志着日本在国际安全领域迈上了一个新台阶。

2003年5月,日本国会在伊拉克战争结束后不久审议通过了包括《武力攻击事态法》在内的“有事”三法案,从法律上规定了日本在面对武力攻击时应当如何反应,并允许在紧急情况下扩大自卫队的权限。7月,日本国会又通过了《伊拉克重建支援特别措施法》,授权政府向伊拉克派遣1000名自卫队员(由战斗工兵和执行运输、建筑和其他非战斗任务的部队组成),对驻伊美英联军提供支援。2004年2月,小泉内阁向伊拉克正式派遣陆上自卫队,从事供水、医疗、教育等人道主义重建支援活动,直到2006年7月完成任务后撤出。这是日本战后首次向“主要战事虽然结束但战争状态并未终结”的国家派遣陆上自卫队。

在上述对美国军事行动提供支援的过程中,小泉政府一方面顶住国内反对向海外派遣自卫队的压力通过了相关法案,实现了向正在发生战争的海外地区派兵,另一方面也将自卫队的活动限定在后方支援和人道主义支援范围,而非直接参加战斗,使有些学者认为其性质仍大体保持在“和平宪法”的框架之内。但在中、朝等对战前日本侵略和殖民历史留有深刻记忆和对日本海外军事活动抱有高度警惕的周边国家看来,日本向海外派兵更是一种“借船出海”,以支持美国反恐为名走“军事大国”之路。尤其是小泉首相在五年任期内多次参拜靖国神社,严重损害了中日关系的政治基础,导致两国政治关系长时间处于低潮;日本国内的“中国威胁论”和反华情绪也日趋上升。由于地缘、历史和文化方面的原因,朝鲜半岛历来在日本的国家安全考量中占有重要的地位,日本的地区安全政策在相当程度上与朝鲜半岛的安全形势密切相关。2002年10月,朝核危机再起。2006年7月,朝鲜向日本海方面连续试射七枚导弹;10月9日,朝鲜进行第一次核试验。在进行核武器开发的同时,朝鲜的各型导弹试验也在紧锣密鼓地进行。日本将朝鲜视为对其国家安全构成直接的、最大的威胁。2006年2月,在日本内阁府实施的民意调查中,“对于日本的和平及安全方面最关注的问题”(可多选),回答“朝鲜半岛形势”的受访者占63.7%;“针对弹道导弹攻击这一新的威胁,政府可采取发展弹道导弹防御系统及修改《自卫队法》等措施”的问题,回答“赞成”(25%)或“基本赞成”(31.6%)的受访者比例也达到56.5%。基于自身的威胁判断和国内的舆论支持,日本一方面在2003年开启的中、美、日、俄、朝、韩“六方会谈”中坚持朝鲜必须弃核、停止导弹试验、解决“绑架人质”问题等一揽子解决的立场,另一方面则加紧强化与美国的导弹防御合作。

实际上,日本安全保障会议及内阁会议早在2003年12月就提出:弹道导弹防御系统(BMD)是日本应对弹道导弹袭击、保护日本国民生命财产安全的唯一且无可替代的手段,也符合日本“专守防卫”的理念;鉴于BMD在技术上是可行的,日本应改变原有的“基础防卫力量构想”,推动开发BMD。为了替日美共同研究、引进及部署BMD扫清国内法律障碍,2004年12月日本内阁官房长官发表讲话表示,日美共同开发BMD将不受日本“武器出口三原则”的限制。2005年7月,日本又根据发展BMD的需要修改了《自卫队法》。在预算方面,日本也特事特办,在防卫预算总额变化不大的情况下,显著增加用于BMD建设的经费。2004年度,用于BMD建设的预算经费为1068亿日元,远远超过2003年度的19亿日元;此后到2008年度间的各年度中,BMD的预算经费都超过1100亿日元,且除2008年度之外,年度增长率都在12%以上。经过国内法律和预算方面的准备,日本从2006年开始加速推进与美国共同开发改进型拦截导弹,将SM-3型导弹的改进型装备于“宙斯盾”驱逐舰,又从2007年起在包括东京在内的七个城市周边部署“爱国者—3”型陆基拦截导弹。这样,从1999年至2007年,日本实现了弹道导弹防御系统的实战化,其政策实施可谓相当迅速。

不仅如此,2004年12月,小泉内阁通过了新版《防卫计划大纲》。2004年版大纲将“国际和平合作”列为日本自卫队基本任务,明确将中国作为日本安保政策关注的对象,重点开发弹道导弹防御系统,加上对“武器出口三原则”的松动,对其后日本军事力量的发展产生了重要的影响,是战后日本军事力量建设外向化发展过程中的一个重要节点。在日美同盟方面,2005年10月,日美安全保障协商委员会(“2+2”会谈)发布报告《日美同盟———为了未来的改革和调整》,就两国实现共同战略目标所需的作用、分工、任务、能力,以及为强化日美协调指挥功能而对驻日美军和自卫队予以重组等事项达成共识。次年5月,该委员会又发表了驻日美军整编报告《日美实施再编的路线图》,确定了驻日美军重组的详细步骤,拟将驻扎在冲绳的部分美国海军陆战队迁至关岛,同时表明将普天间基地设施及部分海军陆战队官兵迁至人口稀少的冲绳县名护市边野古沿岸地区驻守,以减少美军基地给冲绳民众带来的负担。

2006年9月,安倍晋三取代小泉担任日本首相,继续推动修改关于“集体自卫权”的宪法解释、创设国家安全保障会议、强化日本情报收集功能等国家安全保障政策目标。虽然安倍第一任期仅在位一年,诸多想法未及实现,但在此期间,日本防卫厅于2007年1月正式升格为防卫省,使防务部门在国家安全保障决策中的地位大为提升。2008年,在福田康夫内阁时期,日本开启防卫改革进程。在此后两年里,日本政府和防卫省先后在高级领率机构改革、人力资源改革、装备采购改革、防卫法制建设、武器装备发展需求等五个领域出台了一系列指导性文件,对防卫省和自卫队的体系能力建设提出了诸多改革要求。麻生太郎担任首相后,日本向亚丁湾派遣海上自卫队,参加打击海盗的国际联合护航行动;国会还于2009年6月通过《海盗对策法》,日本安保政策的外向性进一步加强。

总之,从1990年到2009年,日本面对冷战后国际格局转换和全球化时代加速到来所形成的各种安全议题,在国家安全理念、政策、法制和保障手段等方面不断调整,国内原有的对“海外派兵”的各种政治制约及法律限制被渐次修改和突破,其地区安全关注的焦点也逐步转向东北亚特别是朝鲜和中国。日本的国家安全战略向着“外向化”和“普通国家化”的方向发展。

四、亚太安全环境的变动与日本安全保障战略的重大转换(2009—2022年)

2008—2009年,金融危机从美国爆发并扩散至全世界,给美国和世界经济以沉重打击。与此形成鲜明对照的是,进入21世纪的第二个十年,中国依然保持了经济高速增长。2010年,中国的国内生产总值(GDP)超过日本,成为世界第二大经济体。2020年,中国的GDP约为14.34万亿美元,而日本仅为5.08万亿美元,中国的GDP已经是日本的将近三倍;中美之间的GDP差距也越来越小。中国的崛起速度及其对外部世界的影响为各国所瞩目,同时美国和日本也越来越把中国当作自己最主要的竞争对手。2009年上台的美国奥巴马政府在2011年推出“亚太再平衡战略”,开始将安全关注和战略重心从中东地区向亚太地区倾斜。这一战略调整在2017年1月特朗普任美国总统之后变本加厉。2017年12月发表的《美国国家安全战略》将中国定位为美国首要的战略竞争对手,并明确将美国国家安全的优先关注领域从全球反恐转向应对大国竞争。以此为背景,中美战略竞争开始加剧。日本因为其亚洲国家、“西方一员”、美国盟友的多重身份,在中美战略竞争中居于重要位置。作为一个历来对外部世界和自身安全高度敏感的国家,在此国际格局和亚太安全环境转换时期,日本的国家安全政策又面临新的调整。

(一)民主党的国家安全保障政策

2009年8月,民主党在日本众议院选举中击败自民党,鸠山由纪夫出任首相,一时间关于日本政坛未来有可能出现自民党和民主党两党轮流执政、类似美国共和党和民主党两大政党体制的讨论不绝于耳。鸠山上台后,履行民主党在竞选期间作出的承诺,叫停了自卫队在印度洋的对美供油行动,代之以对美国在阿富汗的军事行动提供经济援助。美国对此虽表遗憾,但最后也予以接受。不过,原来人们认为已获解决的驻日美军普天间机场搬迁事宜,却又一次引发日美之间的龃龉。更出人意料的是,原本认为更有机会改善的中日关系在民主党执政期间反而走向恶化。以2010年中日撞船事件为开端,以2012年9月日本非法宣布将钓鱼岛“国有化”为高潮,以中国公务船实施反制、进入钓鱼岛周边水域实现常态化巡航为结果,中日围绕钓鱼岛主权的攻防战令中日关系急转直下,日本国内对华敌对和戒备心理不断增强。

民主党执政三年,历经鸠山由纪夫、菅直人和野田佳彦三任首相,其间日美关系若即若离,中日关系跌落谷底,加之2011年东日本大地震后的国内治理颇为混乱,致使民主党政权陷于捉襟见肘、内外交困的境地。但在民主党执政期间,日本曾于2010年12月发表过一部《防卫计划大纲》,体现了这一时期日本的安全关注和民主党在国家安全保障方面的特点。(1)以“动态防卫力量”的概念替代以往的“基础防卫力量构想”,明确提出日本以“构筑动态防卫力量”、实施“动态遏制”为核心的新安保战略。(2)注重构建多层次安全体系。在加强日美双边同盟的基础上,也开始积极构筑与澳大利亚、韩国及印度等国家间的安全合作关系,以便在亚太地区形成一种多层次、网状化的安全架构。(3)突出强调应对“中国威胁”。该大纲声称中国正在加速推进以“核武器、导弹和海空军”为中心的军事现代化水平,在周边海域的活动也在不断扩大,中国的军力发展与战略不透明是“地区和国际社会的担忧事项”,并将“中国威胁”排在俄罗斯之前,仅次于朝鲜。(4)将防御重点转向西南方向,加强在此方向的战略部署和兵力配备。由此可见,伴随着中日力量对比的逆转、中日围绕钓鱼岛领土争端的加剧和整体中日关系的走低,日本国家安全考量中的中国因素开始显著增加,即便是在被认为不似自民党那么“鹰派”的民主党执政之下也是如此。

(二)第二次安倍内阁的国家安全保障体制改革与国家安全保障战略调整

2012年12月,安倍再度出任日本首相,直到2020年8月因身体原因卸任,成为日本宪政史上在位时间最长的首相。安倍在第二任期间,继续推进其在第一任期内已经开始推动但尚未完成的工作,日本国家安全保障体制改革与国家安全保障战略调整大步迈进。

1.设立国家安全保障会议并通过《国家安全保障战略》

2013年12月3日,安倍内阁正式设立审议日本安全保障领域重要事项的机构———国家安全保障会议(简称“国安会”,NSC)及常设事务机构“国家安全保障局”(简称“国安局”,NSS)。新设立的国安会由内阁总理大臣担任议长并掌管会务,由国务大臣担任审议“议员”。首相可召集由首相、外务大臣、防卫大臣和官房长官参加的“四大臣会议”,由首相、总务大臣、外务大臣、财务大臣、经济产业大臣、国土交通大臣、防卫大臣、官房长官和国家公安委员长参加的“九大臣会议”,以及由首相、内阁官房长官以及首相指定的其他大臣参加的“紧急事态大臣会议”等三种形式的国安会会议,来分别审议主要包括国防基本方针、防卫计划大纲、应对有关武力攻击等事态的基本方针等11项内容。从国安会论证过程及目前运行情况来看,“四大臣会议”成为日本“外交和防卫政策司令塔”,负责安保事务的日常指导,并为中长期国家安全保障战略定调;“九大臣会议”主要负责确定国防基本方针以及审定《防卫计划大纲》等重要文件;“紧急事态大臣会议”主要是危机管理机制的一部分。国家安全保障事务局则作为国安会运行的事务部门和实体支撑,其职能定位主要为统筹政策形成、情报工作和部分危机管理功能。

日本国安会及国安局的建立,使首相官邸得以在人事层面和事务层面“统筹”国家安全相关事务,从而加强了首相的权力,这是日本国家安全体制建设的一项重大举措,其长期效果虽尚待观察,但在若干方面已经取得了相当大的成效。首先,在政治领导人层面上,建立了首相对防卫、外交和情报工作的常态化统筹机制,这在此前日本内阁安保体制中是无法做到的。其次,在事务层面上,由国安局统筹政策制定、情报工作和部分危机管理工作,可为政治领导人的决策和日常管理提供良好支撑,并有助于在事务层面解决外交与防务部门各行其是、各情报部门条块分割的积弊。最后,有利于安保政策的顶层设计,即以国安会为中心、国安局为事务支撑,由政治领导人决定国家安全事务的总体方针,之后再由国防、外交和情报部门根据这一总体方针制定各自的政策,从而加强了国家安全政策领域整体与局部之间、局部与局部之间的协调。

2013年12月17日,国安会与内阁会议共同通过了日本首部《国家安全保障战略》(简称《战略》),以替代1977年5月20日由国防会议及内阁会议通过的《国防基本方针》。《战略》的逻辑思路是,在日本面临的国家安全环境日益严峻的情况下,应基于国际合作的积极和平主义的理念,从长远视角审视日本的国家利益,然后通过对国际环境和日本周边安全环境的动向进行评估,确定日本所面临的国家安全方面的议题,并在此基础上,通过有效地灵活运用日本拥有的多种资源,举政府全体之力,提出并实施以外交与防务政策为核心的国家安全战略措施。《战略》作为国家安全的基本方针,将对海洋、宇宙、网络空间、政府开发援助、能源等国家安全相关领域的政策提供指导方针。

《战略》在“全球安全环境与议题”下列出了力量平衡的变化与技术革新的迅速发展、大规模杀伤性武器扩散的威胁、国际恐怖主义的威胁、全球公域(包括海洋、太空和网络空间)的相关风险、“人的安全”相关议题,以及面临风险的全球经济;在“亚太地区的安全环境与议题”下分析了亚太地区战略环境的特点,特别指出该地区“除伴随力量平衡的变化而产生的各类问题和紧张局势外,围绕领土主权和权益等,极易发生‘平战难分’的所谓灰色地带事态,且有演化为更重大事态的风险”,重点关注了朝鲜军事力量的增强与“挑衅”行为,以及中国的快速崛起和向各领域的积极拓展。

关于日本应采取的国家安全战略举措,《战略》称“除经济力量和技术力量之外,还要强化外交力量、防卫力量等,提高我国国家安全的韧性,这关系到亚太地区乃至国际社会的和平与稳定。这是本战略中战略举措的核心”。为此,《战略》将日本应采取的以外交和防卫政策为核心的战略举措列举如下:(1)强化和扩大日本的能力与作用;(2)强化日美同盟;(3)加强与伙伴国间的外交与合作;(4)为国际社会和平与稳定做出积极贡献;(5)强化普遍价值观合作,解决全球性议题;(6)强化支撑国家安全的国内基础与促进国内外的理解。

可见,2013年底推出的这部《国家安全保障战略》相当系统地总结概括了日本对国际环境和国家安全问题的认知,对国家安全所包含内容的层次和逻辑进行了梳理,并提出了相应的对策和未来建设目标,有助于推进各部门、各层面的努力特别是外交、防卫和情报部门的工作协调,发挥国安会的中枢作用和政治家的领导力,进一步从战略和全局的高度推进国家安全政策。该《战略》的内容设想大致以今后十年为期,“在各项政策推进过程中,国家安全保障会议将定期进行系统性评估,适时适当地予以完善。当预见到形势将发生重大变化时,将对其时的安全环境作出分析研判,进行必要的修改”。

2.通过2013年版《防卫计划大纲》、2015年安全保障相关法案与有限行使“集体自卫权”

在推出《国家安全保障战略》的同日,国安会和日本内阁会议还通过了2013年版《防卫计划大纲》,指出自2010年版《防卫计划大纲》制定以来,日本周边安全环境更加严峻,日本面临的“安全议题和不稳定因素复杂多样且广泛存在,仅靠一国之力难以应对。因此,在加强军事部门与非军事部门合作的同时,更应与在安全问题上拥有共同利益的国家加强协调、积极应对”。尤为突出的是:(1)更加注重自卫队的“联合机动防卫力量”建设;(2)讨论“中国威胁”的比重较以前大为增加;(3)强化离岛防卫能力;(4)强调对于围绕领土、主权、海洋等经济权益而发生的“平战难分”的所谓“灰色地带”事态的应对;(5)强调构建一种能够遏制和应对各种事态的综合防卫体制。

值得注意的是,由2013年版《国家安全保障战略》和《防卫计划大纲》可以看出,中国在日本的安全考量中变得愈发重要,所谓来自中国的威胁俨然将要超过朝鲜,成为日本国家安全关注的首要问题。在政策实践层面,日本也将应对中国置于其对外政策的优先位置,围绕处理中日关系开展其外交。

2014年4月,安倍与到访日本的美国总统奥巴马举行首脑会谈,力促美方表明《日美安全条约》第五条协防条款适用于钓鱼岛,这是美国总统首次对此做明确表示。2014年11月安倍首相在亚太经合组织(APEC)首脑峰会期间访问北京,两国达成处理中日关系的“四项共识”,其中第三项共识特别提到,双方认识到围绕钓鱼岛等东海海域近年来出现的紧张局势存在不同主张,同意通过对话磋商防止局势恶化,建立危机管控机制,避免发生不测事态。这是危机管控内容首次在中日关系重要文件中被提及。

安倍政府在建立国家安全保障委员会和国安局、通过《国家安全保障战略》、从组织和战略规划上加强首相官邸对国家安全问题的统筹和决策权的同时,还积极推进修宪进程,力图使日本拥有“集体自卫权”,从而彻底结束战后体制、成为“普通国家”。鉴于修宪在日本国内面临较大阻力,安倍采取“迂回”路线,首先通过对既有安保政策重新解释,以及利用自民党和公明党执政联盟在国会参众两院占据多数席位的有利条件推动安保关联法案获得通过,从而暂时绕过“修宪”这一难关,达到调整和强化日本安保政策的目的。

2014年4月1日,安倍内阁以“防卫装备转移三原则”取代了1967年以来一直施行的“武器出口三原则”。新原则中的一些关键词,如“有利于和平”“有助于日本安全”“严格审查”“妥善管理”等极具主观色彩,含义相当模糊,给日本的武器出口留下了较大的解释空间,从而全面放宽了日本武器的出口限制。同年7月,安倍政府又通过了日本可以有限行使集体自卫权的内阁决议,其中提出以新的“武力行使三条件”代替以前为日本历届内阁所遵循的“自卫权行使三条件”。两者相比最大的不同在于,第一个条件从原来的“日本遭到现实侵害”修改为“日本遭到武力攻击”,“或与日本关系密切的国家遭到武力攻击”,威胁到日本的存亡,从根本上对日本国民的生命、自由和追求幸福的权利构成明确危险,从而在某种程度上解禁了日本长期以来按照官方解释日本“拥有但不行使”的“集体自卫权”。

以此决议为基础,安倍内阁于2015年5月通过了安保相关法案并提交国会审议。2015年7月,日本众议院和平安全法制特别委员会凭借自民、公明两党的赞成票表决通过了以解禁集体自卫权为核心内容的安全保障相关法案。该安保法案由两部分组成:一是由《自卫队法修正案》《武力攻击事态法修正案》《周边事态法》等十部法律的修正案综合构成的《和平安全法制整备法案》;二是随时允许为应对国际争端的他国军队提供后方支援的新法《国际和平支援法案》。虽然日本全国各地尤其是东京出现了罕见的大规模游行示威活动,抗议当权者强推旨在解禁集体自卫权的一系列安保法案,这些法案还是于2015年9月在日本参议院安保法制特别委员会获得通过,并于2016年3月正式生效。自此,日本行使集体自卫权、在海外实施作战的国内法律限制基本上不复存在。通过这种方式,安倍政府虽未正式启动修宪,但实质上掏空了宪法对日本行使集体自卫权的限制,意味着“日本在军事大国化的道路上自我松绑”,在国家安全法制领域实现了实质性的突破。

3.2015年版《日美防卫合作指针》进一步扩大了日美安保范围和领域

在安倍政府推动安保立法的过程中,2015年4月,日美两国修订了《日美防卫合作指针》(简称《15指针》)。《15指针》对日美同盟属性、职能任务、能力建设等重要内容做出一系列调整,日本在同盟关系中的地位显著提升,日本自卫队的职能任务得到拓展,两国联合作战能力进一步提升。该指针推动日美双边合作向全方位宽领域拓展:一是扩大联合军事行动活动范围,取消了日美合作的地理范围限制,强调日美同盟的“全球性”;二是细化合作模式,针对两国在“平时”“日本和平与安全面临威胁”“日本遭受武力攻击”“日本以外国家遭受武力攻击”以及“日本发生大规模灾害”等五种情况下加强合作的具体措施进行了明确和细化;三是拓展合作领域,增加了两国在太空、网络及电磁等战略高边疆领域合作措施,首次提出有关离岛防卫问题,并明确美军将给予日本支援和补给。

2015年9月通过的“新安保法”使日本可以在行使集体自卫权的名义下加大对美国的军事支持力度。而《15指针》发表之后,通过持续完善双边合作机制、强化联演联训等方式,日美双方联合作战的能力得到进一步提高,日美同盟的实效性不断加强。

4.提出“印太构想”和制定2018年版《防卫计划大纲》

“印太”概念早在安倍第一次执政时期即已提出。2012年安倍再次执政后又提出日美澳印四国构成“民主安全菱形”构想,强调四国要构建横跨印度洋和太平洋的关系网络,以确保本地区的安全和繁荣,其主要防范对象还是快速崛起的中国。2013年中国提出“一带一路”倡议,其影响迅速遍及世界,日本作为资源和商品高度依赖进出口贸易和国外市场的国家对此尤为敏感,再加上当时中日钓鱼岛争端的持续发酵,迫使日本继续更新迭代自身的对外战略。2016年8月,安倍在第六届东京—非洲发展国际会议(TICAD)上发表主旨演讲,先于美国、印度和澳大利亚等国正式提出“自由开放的印太战略”(FOIP),声称“日本对于太平洋与印度洋、亚洲与非洲的交汇负有责任,不允许以实力相威胁,坚持自由、法治和市场经济。要使连接亚非两大陆的海洋成为和平、基于规则之海”。日本外务省后来将“自由开放的印太战略”的主要内容概括为:(1)普及和强化法治、航行自由等基本价值观;(2)通过提供符合国际标准的高质量的基础设施等措施,加强彼此联系,追求经济繁荣;(3)通过提高海上执法能力、救灾、防扩散等活动维护和平与稳定等。

日本提出的FOIP甚至影响了后来美国特朗普政府的国家安全战略。“印太”地区也被作为与中国展开战略竞争的关键地区而在美国国家安全战略、国防战略中占据了优先位置,美国国家安全部门陆续颁布多部“印太战略”文本。在这些文本中,美国的“印太战略”重点更多聚焦于地缘政治和传统安全领域。相比之下,日本的“印太战略”虽然在维护所谓基于法治的地区秩序和海洋航行自由、推进地区和各国之间尤其是日美印澳之间的安全保障合作,以及主要针对中国等方面与美国的“印太战略”大体一致,但其地缘政治和传统国家安全内容较美国为少。特别是2018年到2019年间,随着中日两国总理互访,双方关系出现短暂的改善,安倍政府一度将“印太战略”更名为“印太构想”,以弱化这一概念的地缘政治色彩,更为侧重经济,同时宣称“印太构想”是一个“开放包容的概念,不排除任何国家;不设立新的机制,也不替代或弱化现有地区合作机制”,显示出重视国际经济合作、协调与中国“一带一路”倡议关系的一面。

然而,在中国国力继续快速增长、中美战略博弈不断加剧的背景下,日本作为美国盟友和中国近邻,其对中国防范和牵制的一面总是挥之不去。在强调“印太构想”经济侧面的同时,日本在既有国家安全战略的指导下,仍不断推进“印太”地区安全合作伙伴网的构建,以日美同盟为基轴,通过一系列双边性的防卫安排,加强与澳大利亚、印度、东盟各国以及英、法、德等国的安全合作关系,同时推动日美澳、日美印、日澳印及日美韩等三边合作机制升级,并在此基础上着力打造日美澳印四边安全对话平台,旨在通过建立一种多层次安全保障体系来达到多重目的,即增加自身抗衡中国的能力,扩大本国在政治、经济、安全等领域的影响,打造符合日本利益的地区秩序,争当“普通国家”和获得大国地位。

2018年12月,日本推出新版《防卫计划大纲》,声称日本的安全环境正在发生急剧变化,现有国际秩序的不确定性在增大,再加上宇宙、网络、电磁波等新领域的利用急速扩展,日本需要从根本上改变仅依靠陆、海、空传统领域来应对国家安全的方式,努力强化安保体制,谋求在世界上发挥更大作用。为此,该版大纲提出要构筑“多域联合防卫力量”,以替代2013年版大纲的“联合机动防卫力量”构想,在加快调整陆海空自卫队的编制和指挥机构、进一步提升联合作战能力的同时,通过大力扩编网络防卫部队和组建专门的太空部队形成新的作战力量,从而构筑起真正有效的“六维一体”的全方位综合防卫体制,大幅度提升自卫队的整体实力。此外,还特别注重推动重型武器装备升级,包括从美国引进具备“对敌基地攻击能力”的射程500公里的空对地导弹和射程900公里的远程反舰巡航导弹,以及“宙斯盾”和改进型“爱国-3”导弹系统,建立一体化运用机制,全面提升防空反导能力等。上述举措可以看出,2018年版《大纲》明显具有落实2015年版《日美防卫合作指针》主要内容、推进日美军事一体化的目的。日美军事同盟关系在合作范围、合作领域、合作样式等方面较之以往均有进一步加强。

综上所述,2012年底安倍再次组阁上台后,为了摆脱战后体制束缚,实现“普通国家化”的国家战略目标,对日本国家安全战略进行了战后以来最大幅度的调整。从组建“国家安全保障会议”并发布战后日本首份《国家安全保障战略》,对日本的国家安全战略进行长远规划,到出台2013年版《防卫计划大纲》,目标对准中国,再到通过新安保相关法案解禁集体自卫权的行使、更新《日美防卫合作指针》和“印太构想”,可以说这一系列操作基本终结了战后长期主导日本大战略思想的“吉田路线”。面对其所认知的威胁尤其是所谓来自中国的威胁,日本在加强日美同盟的同时,开始构筑多领域、全方位的国家安全体制,大幅度提升自身的防卫力量,以与中国展开抗衡。安倍政府提出“自由与开放的印太战略(构想)”甚至大大影响了美国特朗普政府的国家安全战略。2018年版《防卫计划大纲》的出台,既是对此前安倍内阁强化防卫力量的一系列举措加以确认,也是日本推进国家安全战略转型、迈向“普通国家”目标的又一实际步骤。

(三)菅义伟和岸田文雄内阁时期的日本国家安全战略(2020—2022年)

进入21世纪20年代,国际安全形势明显趋向动荡。各种传统安全威胁与非传统安全威胁纵横交织,同频共振,世界正在迈入一个新的动荡不安的时代。新冠肺炎疫情的发生给各国人民的生命健康造成了巨大损害,给世界经济以沉重打击,同时也加剧了国家间的相互隔阂和对制造链供应链等经济安全问题的关注,非传统安全议题在各国国家安全议程上获得更大的重视。加之,大国竞争和地区冲突等传统安全议题愈加凸显。深陷国内政治极化、种族矛盾和经济危机的美国自信心下降,对加速进行的国际体系结构性变革和权力转移趋势十分焦虑,为维护自身霸权,采取各种措施竭力打压乃至遏制中国的崛起势头,导致中美战略竞争持续加剧。2021年上台的拜登总统,继续对华采取强硬路线,同时强化美国的全球同盟体系和与一些国家的伙伴关系,共同对华施加更大的政治、经济和军事压力。在美国的全球同盟体系中,日本由于地处东亚海洋的地理位置、重大的经济和政治影响,以及强大的军事潜力而被美国视为对华博弈和巩固其印太霸权的首要盟友。而中日力量对比差距的不断拉大也使得日本愈发感受到单独应对中国力不从心,迫切需要依靠美国在亚太地区的前沿军事存在和延伸核威慑来保障日本的国家安全。双方安全利益互补,故而不断强化双边军事同盟,在多领域持续展开深度合作。

2020年8月,安倍宣布因身体原因辞去首相职务,接任首相的菅义伟此前是安倍内阁的官房长官,在外交和安全政策方面“萧规曹随”,完全承袭安倍的思路,在应对新冠肺炎疫情的同时,继续紧锣密鼓地推进“印太战略(构想)”。9月,日印两国签订《相互提供物资与劳务协定》,为两国武装部队在双边培训、联合国维和行动、人道主义援助和其他共同商定的活动中相互提供物资和服务提供了合作框架,加强了印度武装部队和日本自卫队之间的协同能力。10月,菅义伟就任首相后将越南和印度尼西亚作为首次出访的国家,以加强同东南亚国家间的防务与安全合作,扩大和提升日本对东盟国家安全战略的介入和影响。11月,日本和澳大利亚两国就签署一项具有实质性内容的双边防务合作协定———《互惠准入协定》达成共识,旨在确立日本自卫队和澳大利亚军队在联合演习和救灾行动等领域的法律程序,并精简程序,以便两国军事人员能够迅速进入对方国家境内展开联合军事行动。日本还欢迎英德法等欧洲国家对“印太”安全事务的介入。2021年2月,日英签署《深化海洋安全合作协议》,并决定联合研发新型空空导弹和先进射频系统。3月,日德两国签订《军事情报保护协定》。

2021年3月16日,日美两国在东京举行“2+2”会谈,双方也对“中国日益增长的威胁”表示“严重忧虑”,并在会后发表的联合声明中强调了“台湾海峡和平稳定的重要性”。4月菅义伟访美,16日两国发表《日美首脑共同声明》,其中涉华内容颇多,如“基于规则的国际秩序”、东海、南海、台湾、钓鱼岛、新疆、香港等。尤为引人注目的是,该声明是自1969年佐藤首相和尼克松总统发表日美联合声明以来第一次在类似的官方文件中提到台湾问题,也是1972年中日邦交正常化以来的首次。同时发表的文件还有《日美竞争力与韧性伙伴关系》,将合作重点聚焦在信息与通信技术领域,凸显在中美经济和科技竞争加剧的背景下,经济安全保障日益成为日美同盟、日本国家安全和中日美关系中的一个重要问题。这两份文件中涉华各项内容反映了日美两国的共同关注,也反映了拜登政府通过强化同盟与中国展开全方位战略竞争和日本借助美国来抗衡日益增长的来自中国的压力的思路,日美两国在联合制华方面进一步“靠拢”。

菅义伟担任首相期间,日美澳印“四边安全机制”通过举行外长会议、首脑会晤和联合海上军演等方式在机制化方面也取得一些进展。2020年10月,日美澳印四国外长会议在东京举行;2021年3月,首次日美澳印四国首脑会议于线上举行;9月,菅义伟赴华盛顿参加首次线下日美澳印四国首脑会晤,重申要在印太地区加强合作,并推动在新冠疫苗、基础设施建设、科技及气候等方面的合作。同期,美太平洋舰队与日澳海军在南海多次举行联演,旨在提升海上协同能力以及针对区域突发事件的应对能力。2020年11月,日美澳印四国海军首次在孟加拉湾举行“马拉巴尔—2020”海上联合军事演习;2021年8月,日美澳印四国海军再次举行“马拉巴尔—2021”海上联合军事演习。日本通过发展“日美+”的方式,在亚太地区紧锣密鼓地构建小多边安全体系,将之作为加强自身防卫力量和日美同盟之外维护其国家安全的第三支柱。

2021年10月,岸田文雄取代菅义伟出任日本首相,在外交和安保方面继续保持了政策的连续性。同月,日英两国围绕有关日本自卫队和英军联合训练等的《互惠准入协定》展开谈判,并于2022年5月签署协定。该协定允许日本自卫队和英国军队共同开展训练、联合演习和救灾行动,深化两国在印太地区的军事合作;英国成为第一个与日本签订此类协议的欧洲国家。

2022年2月俄乌之间爆发了二战结束以来欧洲最大规模的武装冲突并延续至今,对国际形势和世界秩序造成了重大冲击,也对日本国民的安全意识和舆论环境产生了很大影响。自民党内主张将日本防卫费从现在占国内生产总值(GDP)的大约1%大幅提升至2%的呼声骤然高涨,未来5—10年日本军费快速扩张的阻力大为减少。与此同时,自安倍执政以来自民党内强硬派和“国防族”努力推动的关于“对敌基地攻击能力”的讨论也开始进入政策实操阶段。另外,鉴于高科技及供应链领域日益成为大国竞争的焦点,岸田政府还在内阁中首次增设经济安全保障大臣一职,负责制定《经济安全保障推进法》,统筹协调经济安保工作,以确保半导体等重要资源的稳定提供,并防止尖端技术外流等。

2022年5月23日,岸田与到访东京的拜登总统举行会谈,双方一致同意,继续深化日美同盟,加强包括美国提供“核保护伞”在内的威慑力和应对力。5月24日,日美澳印首脑会谈也在日本东京举行,四方就“印太”和平与稳定、新冠疫情和全球健康安全、基础设施、气候变化、网络安全、太空和高科技领域面临的挑战等多个议题发表联合声明,商定为实现“自由开放的印度太平洋”而合作;会议还对俄乌冲突、应对中国和朝鲜问题表示“关切”。同期,拜登还在东京正式宣布将启动“印太经济框架”(IPEF),包括日本、澳大利亚、印度及东南亚国家共13个国家成为“印太经济框架”创始成员国,试图进一步从经济上加大对华围堵力度。7月,日本发布《防卫白皮书》,除了继续宣称中国是日本“安全保障方面的严重关切对象”,抹黑中国国防政策、正常军力发展和正当海洋活动,夸大所谓“中国威胁”之外,更以前所未有的篇幅关注台海局势,将台湾问题与所谓“日本安全”挂钩,并对中国内政问题横加指责。此外,白皮书论及中美战略竞争,渲染“印太”地区安全环境愈发险恶的紧张气氛,并将性质完全不同的乌克兰问题与台湾问题进行类比;还提出要增强自卫队“对敌基地反击能力”,并强调要加快发展日本军工产业和军工技术等。

12月16日,岸田政府推出了新《国家安全保障战略》、《国家防卫战略》及《防卫力量整备计划》等三份战略文件,强调通过综合国力维护日本安全利益、突出发展“反击能力”、在未来五年内将防卫预算占GDP的比重从1%大幅度增加到2%、首次明确纳入经济安全保障内容,以及将中国定位为“迄今最大战略挑战”等。“安保三文件”所显示的是未来十年日本政治及国家安全战略发展的大致方向,值得关注,但如果将之放在战后迄今日本国家安全战略的发展脉络中来加以考察,其所反映的所谓摆脱“战后束缚”、走“普通国家”之路的现实主义、实用主义的国家安全战略,可以说并非偶然,其努力方向、重点内容和发展趋势在过去十年尤其是安倍第二次执政的将近八年时间中已经基本确立,2022年初爆发的俄乌冲突只是加速而非导致了日本国家安全保障战略的转型。

五、结语与展望

一国的国家安全战略通常包括该国核心国家利益目标的确定、对这些利益构成威胁的来源及性质的认定,以及综合运用国家各种资源和手段来减少、抑制或者消除这些威胁等要素。作为第二次世界大战的战败国,日本在1945—1952年间被美国占领而丧失了国家主权,其现行“和平宪法”也为美国占领期间所制定。鉴于战前和战争期间的穷兵黩武给日本国民及世界各国人民所带来的深重灾难,该宪法对日本运用武力做了严格的限定,以免重蹈覆辙。战后日本国家安全和防卫战略的起步和发展,都是在这样一个前提下进行的。长期以来日本国家安全和防卫战略中的一些重要内容,如“专守防卫”“集体自卫权”“武器出口三原则”和“无核三原则”等,其内涵和发展都需要结合战后日本的特殊处境及其国内各派政治势力为应对国内外各种变动不居的事态而作出的调适、磨合、改革甚至斗争来加以理解。

在第一阶段1945—1972年间,日本从战后初期被美国占领的状态缓慢走出,并逐步建立起自身的安保体制和遵循“吉田路线”的大战略。在第二阶段1972—1990年间,日本适应美苏缓和、中美关系解冻与中日邦交正常化的国际大环境,提出了“基础防卫力量构想”,出台了首部《防卫计划大纲》与1978年版《日美防卫合作指针》等重要国家安全与防卫政策文件,并发挥自身“经济大国”的优势,提出了颇具日本特色的“综合安全保障战略”,通过对政府开发援助的战略性运用来发挥“西方一员”的作用。在这一时期,日本最大的安全关切来自北方的苏联,同时也深受源自1973年石油危机的非传统威胁的冲击。日本的应对方式是加强日美同盟、通过中日邦交正常化与中国结成对苏统一战线,以及出台应对各种非传统威胁的综合安全保障战略。

在第三阶段1990—2009年间,经受冷战终结和苏东剧变的冲击、海湾战争中“出钱不讨好”的苦涩记忆、日美贸易摩擦所引发的“同盟漂流”、东北亚地区朝鲜核问题和第三次台湾海峡危机,以及“9·11”事件等冷战后一系列国际事件的影响,日本开始调整自身的国家安全战略,在国家安全理念、政策、法制和保障手段等方面都有所变化。日本的主要安全关切由冷战时期的苏联转向PKO法案、反恐、核不扩散和导弹防御等“新型威胁和多样化事态”,以及围绕中国和朝鲜等近邻国家的“地区安全问题”,日本的国家安全战略逐渐摆脱国内法律对其在境内外使用武力的各种限制,向着“普通国家”化的方向推进。在此时期,日美同盟经过短暂危机,在应对朝鲜和中国的所谓挑战方面重新找到了共同点。日本通过1995年、2004年的《防卫计划大纲》和1997年版《日美防卫合作指针》等重要国家安全文件,对自卫队的建设目标、装备及组织结构做出调整,将“国际和平合作”升级为自卫队的任务之一,努力构建具备“机动性、灵活性、多用途性以及应急能力”,同时采取措施强化日美同盟中两国的分工和协调指挥功能,并对驻日美军和自卫队予以重组。

在第四阶段2009—2022年间,日本经历了三年民主党执政和十年自民党执政,特别是安倍执政近八年,在国家安全战略调整和体制机制建设上动作频频,在多方面取得了实质性的进展。在这一阶段,伴随着中美日力量对比的变化、中日关系因钓鱼岛领土争端等问题的恶化,以及中美战略竞争的日益加剧,日本国家安全考量中的中国因素显著增加,“中国威胁论”在日本大行其道,日本开始将制衡中国置于其国家安全战略的中心位置,并以防范中国及朝鲜为借口,于2015年操纵国会通过“安保法”,从而使得“和平宪法”对日本行使集体自卫权的限制进一步形骸化。日本还通过推出2010年、2013年和2018年三部《防卫计划大纲》,明确放弃自20世纪70年代以来长期奉行的“基础防卫力量构想”,从重点发展“联合机动防卫力量”到强调“多域联合防卫力量”。鉴于通过发展自身力量的“内部制衡”方式应对中国的能力不足,日本大力加强“外部制衡”的力度,通过2015年版《日美防卫合作指针》及后来在经济安全保障和台湾问题上配合美国展开对华竞争的方式强化日美双边军事同盟。与此同时,日本还大力发展与澳、印、韩、东盟国家以及英、德、法等欧洲国家的双边安全合作伙伴关系,提出“自由开放印太战略(构想)”,推动日美澳印四边安全的机制化,努力在亚太地区构建一种适合自己在其中发挥独特作用的多层次安全网络。在国家安全保障体制建设方面,2013年12月成立国家安全保障委员会及其常设机构国家安全保障局作为处理国家安全问题的“司令塔”,加强了首相官邸对国家安全事务的统辖和协调能力,在日本外交、防卫和国家安全战略的制定和实施方面也发挥着越来越重要的作用。

国家安全问题事关国家百年大计、国家与民族的兴衰。近代日本的历史可谓大起大落,经验教训极为深刻。美国知名国际安全和日本问题专家学者理查德·塞缪尔斯在其著作《日本大战略与东亚的未来》一书中曾以是否赞同日本与美国结盟和在国际事务中是否愿意使用武力这两个涉及日本国家安全的基本问题为坐标轴,将21世纪初日本国内关于国家安全战略的讨论概括为四种流派,即赞成拥抱美国并允许日本使用武力的“普通国家论者”、反对拥抱美国但允许日本使用武力的“新自主论者”、赞成拥抱美国但反对日本使用武力的“支持中等国家定位的国际主义者”,以及反对使用武力同时也反对拥抱美国的“和平主义者”。从近20年来日本国家安全战略的发展轨迹来看,以小泉纯一郎、安倍晋三等政治家为代表的“普通国家论者”的国家安全主张已占据日本大战略的主流地位,且中国因素在日本的国家安全考量中越来越占据中心的位置。

当今世界,各种传统安全威胁与非传统安全威胁纵横交织、相互激荡,国际形势的变化日趋复杂严峻。从中美力量对比以及两国国内政治的发展趋势来看,中美之间的战略竞争未来将持续相当长一段时间。而在日本国内,战后以来形成的对日本使用军事力量的制度限制渐次减弱,国民对日本所面临的国际安全环境和自卫队的认知也已发生了很大的变化。在这样的国际国内大背景下,未来日本国家安全战略在安倍晋三安保政策遗产的基础上朝着突破“专守防卫”、实施“再军备”的方向继续迈进的可能性颇大,尽管日本国家安全战略彻底改弦更张不会一帆风顺,也不会一蹴而就。

在可预见的未来,日本的国家安全战略将继续围绕强化自主防卫、日美同盟以及发展与域内外其他安全合作伙伴关系这三大支柱来展开。首先是不断强化自主防卫。通过渲染俄乌冲突、中国军力快速增长和台海紧张局势,日本国内围绕国际安全环境的认识日趋悲观,2022年底发布的《国家安全保障战略》表示未来五年大幅提高日本的防卫费占GDP之比至2%,即便日本国家的财政状况已经相当严峻。这意味着日本防卫费将位列美国和中国之后居世界第三位,加上日本近年来在军事技术、装备、自卫队编制体制和训练等方面的努力,将为日本持续提升自身军事力量进一步开拓空间,同时也为一旦美国对日安全承诺失灵预做准备。其次是进一步强化日美同盟。在中美战略竞争加剧的背景下,美国愈发需要日本在地区内发挥战略支点作用,以保持其在亚太地区的前沿军事存在,且日本作为世界第三大经济体所具备的强大军事潜力,也使其成为美国全球同盟体系的关键组成部分。日本则需要依托美国力量来弥补其在单独面对中国时自身防卫能力的不足。在此情况下,日美关系在整体上将更趋紧密,双方在政治、经济、安全、外交等领域的合作将进一步深化,向着以美国为主、以日本为辅、但日本发挥更大战略自主性,日美同盟制度化和装备互操作性不断加强,双方积极构建以日美军事同盟为核心的同盟网络的方向发展,以此强化对华制衡,积极谋求对地区乃至国际安全事务的主导权。最后是对小多边安全合作和地区安全机制予以更多的重视和投入,在“自由开放的印太战略”的指导下不断加强同印度、澳大利亚、东盟各国、韩国以及域外的英、法、德等国家的合作,着力打造“印太”海上联盟,建立更加稳定的多边安全机制,以此来为自身的国家安全提供一种再保险。通过以上三方面的努力,未来日本对亚太地区安全事务的介入会更加积极主动。日本将进一步从政策和实操层面架空“和平宪法”,通过积极参加国际和平合作、制定和完善经济安全保障相关举措,以及发展所谓“反击能力”等具体形式彰显其在国际事务特别是亚太安全事务中的影响力和大国地位。

不过,政治总是意味着选择。日本采取何种国家安全战略,归根结底还要取决于日本对自身国家利益的判断和选择。核时代的国家安全毕竟与之前战争与革命时代的国家安全有很大的不同。中美战略竞争若失控并升级,作为美国的盟国和中国的近邻,日本也将陷入战略选择的困境甚至是灭顶之灾,很难独善其身。而且中日经济互补性强,文化和社会联系紧密,完全追随美国遏制中国,对于人口老龄化问题日益严峻、经济长期低迷且高度依赖世界市场的日本来说亦非明智选择。有鉴于此,日本也会想方设法降低自己与潜在对手的冲突和紧张程度,倾向于做一个地区和全球安全秩序的守成派。如果中美博弈处于一种可控的范围之内,日本在中美之间进行具有创造力的斡旋,发挥东西方之间的桥梁作用,实际上对于日本而言更为有利。日本的国家安全保障政策在过去近80年中一直随着国际形势和国内政治的变化而变化,目前仍处于深度调整当中,尘埃尚未最终落定,但调整的趋势是日益将中国视为主要威胁和对手,并通过更新防卫战略、发展军事科技、增加军费、提升装备、调整兵力部署、强化军事同盟、拓展安全合作伙伴等各种方式来加强应对。未来日本国家安全保障战略的调整将继续受中美关系的影响,日美同盟仍将是日本安保政策的基轴,但日本在同盟中将发挥越来越大的作用。日美两国的对华政策在相当程度上可以说是同气连枝的,但美国和日本在处理与中国关系上的利益、立场和优先事项并非完全一致。日本试图建立一种可以在其中发挥关键作用的多维度多层次的国家安全保障架构,这对其战略智慧和运筹能力无疑是一个考验。

 

本文注释、参考文献略

于铁军,北京大学国际关系学院教授,博士生导师

来源:《和平与发展》2023年第4期

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