刘敬东:推动共建“一带一路”高质量发展的法治新路径

选择字号:   本文共阅读 5689 次 更新时间:2023-10-23 22:04

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刘敬东  

 

2013年习近平总书记先后提出共建“丝绸之路经济带”和“21世纪海上丝绸之路”的重大倡议,开启了“一带一路”建设的光辉历程。10年来,“一带一路”建设取得举世瞩目的伟大成就,中国与共建“一带一路”国家一道推动“一带一路”从愿景到行动,从理念到共识,从夯基垒台、立柱架梁到全面深入发展,不但完成了“一带一路”总体布局,而且其对全球经贸发展的国际影响力也不断提升。[1]截至2023年1月,中国已累计同151个国家、32 个国际组织签署了200多份政府间共建“一带一路”合作文件。[2]这充分表明,“一带一路”已成为惠及各国人民、促进全球发展的国际公共产品,是全球经贸合作共赢的经典范例。

习近平总书记高度重视法治在 “一带一路”建设中的重要作用,曾指出:“推动共建‘一带一路’,需要法治进行保障。中国愿同各国一道,营造良好法治环境,构建公正、合理、透明的国际经贸规则体系,推动共建 ‘一带一路’高质量发展,更好造福各国人民。”[3]党的二十大报告专门指出:“推动共建‘一带一路’高质量发展”。这是以习近平同志为核心的党中央为“一带一路”建设擘画的新蓝图、提出的新任务,是“一带一路”建设未来实现的战略目标。要积极运用全新的国内国际法治思维开辟全新法治路径,为“一带一路”高质量发展奠定更为坚实的法治基础。

一、共建“一带一路”高质量发展面临的新挑战及其应对

作为经贸领域中的国际公共产品,“一带一路”建设与国际形势以及全球经贸关系的大背景息息相关,而由美国发起的地缘政治竞争已外溢到经贸领域,致使国际经贸关系演变为地缘经贸关系,这是当前“一带一路”建设面临的新国际关系现实。[4]

不同于合作性的正常经贸关系,地缘经贸关系是对抗性的经贸关系,系地缘政治冲突中一方为攫取地缘性绝对优势、打压地缘性对手而有针对性地持续采取单边、歧视性经贸政策措施导致国际经贸冲突规模性增长并常态化后形成的经贸关系,其最明显的特征就是无视规则和法治,将本应互利共赢的国际经贸合作领域变成“零和博弈”的大国竞技场。

习近平总书记在党的二十大报告中指出:“中国积极参与全球治理体系改革和建设,践行共商共建共享的全球治理观,坚持真正的多边主义,推进国际关系民主化,推动全球治理朝着更加公正合理的方向发展。坚定维护以联合国为核心的国际体系、以国际法为基础的国际秩序、以联合国宪章宗旨和原则为基础的国际关系基本准则,反对一切形式的单边主义,反对搞针对特定国家的阵营化和排他性小圈子。”[5]这一重要论述阐释了全球治理中国际法治的核心要义,是习近平法治思想的重大理论创新,也为解决“一带一路”建设面临的新问题、应对地缘经贸关系给“一带一路”建设带来的新挑战指明了方向、提供了行动指针。要以习近平法治思想为指导,深入研究“一带一路”建设面临的各种新问题、新挑战,为推动共建“一带一路”高质量发展开辟全新法治路径。

二、共建“一带一路”高质量发展面临的特质性风险分析

“一带一路”建设既是一项国际公共产品,又是一项涉及众多领域的国际经贸发展工程,在给中国及共建国家提供巨大发展机遇的同时,也面临着除传统国际贸易投资的法律风险(主权风险和一般商业风险)之外,因特质性因素引发的法律风险。突出表现为“一带一路”参与国众多、跨越地域广、项目领域集中、规模巨大以及被施加复杂的地缘政治经济因素等导致的特殊风险。[6]在当前地缘经贸关系背景下,“一带一路”面临的上述特质性风险更加突出,主要体现为以下方面。

第一,重大项目合作中的法律风险。“一带一路”建设的一项重要目标是要实现互联互通,这决定了包括铁路、公路在内的重大交通基建项目合作成为“一带一路”建设中的重点。此外,共建国家大多属于能源资源丰富的发展中国家,开展大规模能源资源开发利用也是“一带一路”建设中的重要内容。[7]大型基础设施建设、能源资源开发利用涉及项目融资、土地利用、劳动用工等多领域法律问题,与环境保护、劳工权益、反腐败等诸多社会问题直接相关,受关注度非常之高。

第二,共建国家贸易投资等法律滞后而导致的法律风险。随着“一带一路”建设向纵深推进,共建国家在贸易便利化、外国投资管理和审批以及改善营商环境等方面的法律滞后现象日益突显,不仅影响每一个具体合作项目的成本收益,且关乎“一带一路”建设未来能否高质量发展。一些共建国家贸易便利化程度较低,造成“一带一路”进出口贸易通关效率低下、贸易成本增加、供应链受阻,对商品流通规模的扩大形成不小障碍。[8]有一些国家关税及贸易管理立法滞后,导致共建国家关税税率普遍较高,非关税贸易壁垒仍大量存在,关税及非关税壁垒非但未能减少,反而呈日益增长的趋势。[9]

除贸易法领域外,共建国家外资法律制度亦相对落后,不仅含有大量限制性规定,而且投资保护标准普遍较低。[10]在外资保护方面,“一带一路”6个大陆走廊、21个共建国家的投资法及投资协定在外资待遇及救济机制可获性方面差别很大,许多共建国家的投资法中一个突出问题是透明度较低以及对外资提供的保护程度不高,引发大量国际投资争端。[11]

第三,国际经贸规则“碎片化”现象导致的法律风险。由于缔结了不同的多边、区域性或双边贸易协定,共建“一带一路”国家适用的国际贸易规则差异很大,特别在贸易便利化、边境措施、检验检疫、贸易救济规则等方面缺乏协调,“碎片化”现象较为严重,从而导致各国贸易商支付的通关费用、进出口成本上涨,很大程度上阻碍了相关地区供应链的形成。

此外,共建国家在交通设施、数据联通、技术标准等方面的“碎片化”对于货物流通、人员交流、技术转移和应用形成直接阻碍。[12]各种技术标准如铁路、桥梁、港口等建设标准尚不协调统一,对中国企业在共建国家开展各项基础设施建设的影响日甚。[13]在投资争端解决方面,中国与共建“一带一路”国家目前所采用的机制,既有《解决国家与他国国民之间投资争议公约》(ICSID,亦称《华盛顿公约》)提供的投资仲裁机制,也有共建国家签订的大量双边投资协定中的临时仲裁机制,中国自身对投资争端解决的选择方式也存在多种情形。[14]在商事争端解决领域,各共建国家对国际商事条约和惯例的不同理解与适用情况导致裁判标准大相径庭,民事司法协助条约体系尚不发达,司法判决的国际流动性仍有待加强。尽管绝大多数共建国家属于《承认和执行外国仲裁裁决公约》(《纽约公约》)的缔约国,但各国对待商事仲裁的理念和立法迥异,仲裁裁决的执行力亟待提升。[15]

三、推动共建“一带一路”高质量发展的全新法治路径

应当指出,“一带一路”高质量发展面临的风险是长期的、复杂的,地缘经贸关系的大背景加剧了其面临的各种风险,以上特质性风险变得更加突出。为实现共建“一带一路”高质量发展,中国应当与共建“一带一路”国家本着“共商、共建、共享”的原则,从以下几方面入手,着力防范化解“一带一路”在新的国际形势下面临的各种风险,为“一带一路”高质量发展开辟一条全新法治路径。

第一,建立重大项目公开制度及相关配套机制。当前,中国与共建国家应就建立“一带一路”重大项目公开制度及配套机制开展专项合作,研究重大项目的标准、公开制度的基本原则及其例外、公开的内容及其程序、投诉机制及争端解决机制等实体和程序问题,通过签订专项协定或备忘录形式建立重大项目公开制度。同时,还应建立与债务可持续、政府采购、反腐败、环境保护等问题相关的配套机制,确保重大项目公开制度实施过程中出现的各类风险能得以及时、有效化解。

原中国环境保护部于2017年5月发布《“一带一路”生态环境保护合作规划》确定了重点合作领域及行动方案,体现出中国政府在推动共建“一带一路”进程中对生态环境高度负责任态度。[16]为实现该规划提出的目标,中国应推动“一带一路”政府文件和协定中增设环境保护的具体条款,共同制定环境保护共同规则,并将其作为重大合作项目必须遵循的强制性规范。[17]民心相通是共建“一带一路”的重要目标,中国与共建国家应建立相关合作机制,共同设计社会民生风险综合分析指数体系,将社会风险评估作为立项及建设、运行全过程的强制性要求。

第二,开展国际贸易投资法律领域的深入合作。正如上文指出,共建国家国内贸易投资法律制度的滞后制约了“一带一路”建设效益最大化,是共建“一带一路”高质量发展面临的突出问题。中国与共建国家应开展贸易投资领域法律深入合作,整体提升“一带一路”贸易投资法治水平。

中国应与共建国家一道积极落实 WTO《贸易便利化协定》相关条款义务;提升贸易监管透明度,建立更多的贸易信息窗口,创立并实施国家或地区间单一窗口制度;探索边境措施中以风险评估为基础的管理方式,建立贸易信息共享机制;建立非关税管理部门之间信息共享平台,推动合格评定结果的相互承认,建立高效的运输管理体制。[18]现阶段,中国与共建国家应尽快开展四方面的具体合作:(1)建立影响贸易便利化的因素分析机制;(2)设计具体改革方案并建立跟踪机制;(3)建立常设交流机制,最大程度消除因贸易监管对进出口造成的障碍;(4)合作制定贸易便利化国际标准,探索建立贸易便利化的“一带一路”国际标准。[19]

在国际投资法律领域,中国与共建国家共同推动普遍建立负面清单制度,定期就负面清单问题开展双边或多边磋商,推动双方研究机构和学者之间定期交流,帮助这些国家推动本国外资法律制度改革;建立“一带一路”国际投资评估机制,运用评估成果科学规划“一带一路”重大合作项目,从源头上防范投资风险;推动共建国家以国民待遇为原则改革外国投资管理体制。[20]

第三,建立解决规则“碎片化”问题的合作机制。中国与共建国家应定期就降低关税和制定新的贸易规则展开磋商,及时商签或更新双边、地区性贸易协定,协调解决贸易规则之间的冲突。[21]中国与亚太国家签署的 RCEP 已经生效,对“一带一路”建设已产生积极效果。此外,尼日尔、卢旺达和安哥拉等44个非洲国家于2018年签署协议成立非洲大陆自贸区,中国应抓住该自贸区建设启动的有利时机,与非洲国家之间尽快启动双边或地区性自由贸易协定谈判。中国与海湾合作委员会已开展多年的自由贸易协定谈判,与中亚地区国家之间拥有上海合作组织、中国中亚合作论坛等政府间合作平台,与拉美国家建立了拉美和加勒比国家共同体与中国论坛部长会议机制。应充分利用上述资源和已有平台推动与海湾国家、中亚、拉美地区早日达成高水平自由贸易协定,争取在短时间内全面提升“一带一路”贸易规则的协调性和规则标准。

中国于2017年发布了《标准联通共建“一带一路”行动计划(2018-2020 年)》,确立了该计划的阶段性目标和相关实施意见。[22]当务之急是深化标准领域的合作。我国国内相关行业协会、标准化专业机构分行业和专业领域应与共建国家相关机构共同建立“一带一路”标准信息服务平台,为参与建设的中外企业提供国外标准化政策、标准文本、产品认证、WTO 技术壁垒协议(WTO/TBT)通报咨询及预警等标准信息服务。

在国际投资及商事争端解决机制建设方面,中国与共建国家应当开展深入合作。中国与共建国家应在国际投资仲裁机构仲裁员选任、透明度、第三方资助、上诉机制等重要问题上加强沟通与协调,提出相关改革建议。中国应与共建国家在商签新的投资保护协定中协调建立新的投资争端解决机制,选用更多共建国家仲裁员参与该机制;[23]中国应与共建国家一道以《纽约公约》《新加坡调解公约》等相关公约为基础建立有机统一的“一带一路”国际商事争端解决体系。[24]中国应将国际商事争议解决机制建设作为“一带一路”法治合作的重点,与共建国家共同打造统一、协调的商事争议解决平台;中国应全面提升中国国际商事法庭国际化水平,尽快制定《国际商事法庭法》,为“一带一路”建设中的商事争议解决提供国际公认、高水平的商事争议解决范式。此外,中国国际商事法庭应与新加坡国际商事法庭、迪拜国际金融中心法院、哈萨克斯坦国际商事法庭等共建国家的国际商事法庭加强交流与合作,相互学习借鉴各自经验,在条件成熟时,可考虑互派法官参与对方的国际商事法庭的审判,为共建“一带一路”高质量发展提供更好的商事争议解决服务。

 

注释:

[1]杨泽伟:《“一带一路”高质量发展背景下建立中国—中亚能源发展伙伴关系的法治路径》,《政法论丛》,2023年第 4期。

[2]参见已同中国签订共建“一带一路”合作文件的国家一览 [EB/OL]https://www.yidaiyilu.gov.cn/xwzx/roll/77298.htm,2023-08-15。

[3]习近平:《论坚持全面依法治国》,中央文献出版社 2020年版,第 268页。

[4]See Heng Wang, Selective Engagement? Future Path for US-China Economic Relations and Its Implications, Journal of World Trade, Vol.55:309,p.333-334 (2021) 。

[5]习近平:《高举中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗——在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告》(2022年10月16日),人民出版社 2022年版,第 62页。

[6]“一带一路”建设本身并没有地缘政治、经济考量,但实际上却被外界施加了地缘政治和经济因素。See Nicola Casarini (2016) When All Roads Lead to Beijing. Assessing China’s New Silk Road and its Implications for Europe, The International Spectator, 51:4, 95-108.

[7]参见推进“一带一路”建设工作领导小组办公室:《共建“一带一路”倡议:进展、贡献与展望》报告(2019年 4月 22日发表)。

[8]World Bank Group: Belt And Road Economics—Opportunities And Risks For Transport Corridors. PP.72-73. Https://documents.worldbank.org/. Published in 2019.

[9]共建“一带一路”国家的关税税率尽管比10年前有所降低,但仍高于G7国家的平均税率,而且地区之间差异很大。南撒哈拉非洲地区有关国家的关税税率就是东亚及太平洋有关国家的两倍,是G7国家税率的三倍,一些国家还在关税之外实行了大量的非关税贸易壁垒措施。World Bank Group: Belt And Road Economics—Opportunities And Risks For Transport Corridors. P.41. Https://documents.worldbank.org/. Published in 2019.

[10]World Bank Group: Belt And Road Economics—Opportunities And Risks For Transport Corridors. P.70. Https://documents.worldbank.org/.Published in 2019.

[11]Kher,P., and T. Tran,2018.”Investment Protection along the Belt&Road.”MIT Global Practice Discussion Paper 12,World Bank, Washington,DC.

[12]例如,交通设施的状况良莠不齐,中国与中国北方及西北方共建国家的公路质量就远不及中国西南方向共建国家。参与“一带一路”的许多亚洲国家互联网的使用人数低于其总人口的 55%,先进通信技术在一些地区覆盖率很低,造成严重的通讯不便。World Bank Group: Belt And Road Economics—Opportunities And Risks For Transport Corridors. PP.25-34. Https://documents.worldbank.org/. Published in 2019.

[13]莫纪宏、廖凡、孙南翔等著:《“一带一路”法律风险防范与法律机制构建》,中国社会科学出版社 2019年版,第 16页。

[14]截至 2017年中国对外已签署 127项双边投资协定和 17项含有投资条款的经贸条约,其中,105项双边投资协定和 15项经贸条约已生效。在这些生效的协定或条约中,存在三种投资争端解决方式:一是缔约双方商定的临时仲裁;二是《华盛顿公约》项下的投资仲裁;三是允许投资者在前二者之中任选一种仲裁方式解决投资争端。

[15]莫纪宏、廖凡、孙南翔等著:《“一带一路”法律风险防范与法律机制构建》,中国社会科学出版社 2019年版,第 18页。

[16]一是突出生态文明理念,加强生态环保政策沟通;二是遵守法律法规,促进国际产能合作与基础设施建设的绿色化;三是推动可持续生产与消费,发展绿色贸易;四是加大支撑力度,推动绿色资金融通;五是开展生态环保项目和活动,促进民心相通;六是加强能力建设,发挥地方优势。

[17]宁红玲、漆彤:《“一带一路”倡议与可持续发展原则》,《武大国际法评论》,第十九卷第一期。

[18]World Bank Group: Belt And Road Economics—Opportunities And Risks For Transport Corridors. P.74. Https://documents.worldbank.org/. Published in 2019.

[19]“一带一路”技术标准的推广问题已成为学术界关注的焦点。参见 Gregory Shaffer and Henry Gao,“A New Chinese Economic Order?”Journal of International Economic Law, Volume 23 Number 3 September 2020,p.615.

[20]中国应与相关国家合作推动在外资法中确立国民待遇原则,平等保护外商合法权益,限制征收及征用并确立及时、合理补偿原则。同时还应保证外资自由流动。Julien Chaisse Jamieson Kirkwood,“Chinese Puzzle: Anatomy of the (Invisible)Belt and Road Investment Treat”,Journal of International Economic Law, Volume 23 Number 1March 2020.pp.257-259. 另,参见朱文龙:《论我国与“一带一路”沿线国家投资协定的变革》,《云南大学学报(法学版)》,2016年第 5期。

[21]例如,中国与阿联酋于 2019年 7月签署的《联合声明》规定:“双方支持国际贸易原则和世界贸易组织规则,支持多边主义和自由贸易,肯定开放、透明、包容、非歧视的多边贸易体制的重要性和核心作用”。又如,2019年 11月发表的《金砖国家领导人第十一次会晤巴西利亚宣言》重申,“基于规则的、透明、非歧视、开放、自由和包容的国际贸易非常重要。我们继续致力于维护和加强以世界贸易组织为核心的多边贸易体制”。

[22]中国工业和信息化部于 2018年 11月推出《关于工业通信业标准化工作服务于“一带一路”建设的实施意见》,制定了健全合作机制、对接标准体系的顶层设计,提出了 13项制造业领域、6项信息通信领域、4项“互联网+先进制造业”领域标准化合作的任务,内容丰富,涉及“一带一路”建设重大合作项目的方方面面。

[23]参见王贵国:《“一带一路”争端解决制度研究》,《中国法学》,2017年第 6期。

[24]2015年 10月,海牙国际私法会议历经多年努力制定的《选择法院协议公约》正式生效;2019年7月海牙国际私法会议第 22次外交大会通过《承认与执行外国民商事判决公约》,并向各国开放签署。这两项国际公约为各国民商事判决的跨境执行提供了新的国际法依据。参见徐国建:《建立法院判决全球流通的国际法律制度》,《武大国际法评论》,2017年第5期。

 

刘敬东,中国社会科学院国际法研究所国际经济法室主任、研究员。

来源:《中国法治》2023年第10期。

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