摘要：当前，全球化处于平台期，全球治理深陷碎片化与空心化双重困境，其根源在于全球交往的深度扩展与治理结构分散、能力滞后之间的结构性失衡。因此，全球基础设施建设在维护全球化基本态势、推动全球治理结构转型中的紧迫性日益凸显。尽管各国普遍认识到其重要性并提出多种推进方案，但中国以共建“一带一路”为实践载体的方案，与美西方国家的议程存在根本性差异。中国方案以主权国家平等参与为政治前提，以开放对接的基础设施建设为物质基础，以多维交往的叠加效应为转化机制，历经十多年扎实有序推进，建立起以物质基础设施为支撑的多维度互联互通网络。相较于一些美西方国家“价值—制度预设”、偏重地缘战略的路径，中国方案关照广大发展中国家在发展与治理上的现实难题，为走出全球治理结构性困境提供一种新的可行路径。
2008年全球金融危机之后，全球化进程进入漫长平台期。尽管全球化进程遭遇挫折，但并未发生逆转；多重不确定性叠加涌现、各方治理主体不断调整应对策略，由此形成和平赤字、发展赤字、治理赤字、信任赤字交叠出现、居高不下，短期内难以解决的局面。习近平总书记指出：“当今世界正经历百年未有之大变局。最近一段时间以来，世界最主要的特点就是一个‘乱’字，而这个趋势看来会延续下去。”在全球化平台期，无论是国家治理还是全球治理，均遭遇了挑战。国家治理的挑战在于，如何在国内国际复杂互动中统筹发展、治理和安全的关系；全球治理的挑战在于，如何应对信任赤字高企下治理机制的碎片化和空心化问题。各主权国家，尤其是主要大国，在应对各自国内治理挑战的同时，从本国立场出发，提出方案、作出选择，力争塑造有利于己的全球治理样态。
推进全球性基础设施建设，就是诸多选择之一。中国提出并践行高质量共建“一带一路”，此外，一些美西方国家相继推出“高质量基础设施伙伴关系”（简称PQI，2015年日本提出）、“重返更好世界倡议”（简称B3W，2021年美国提出）、“全球门户”（Global Gateway，2021年欧盟提出）、“全球基础设施和投资伙伴关系”（简称PGII，2022年美国与七国集团成员国提出，替代B3W）等基建计划。然而，两类全球治理进路取向迥然不同。前者将基础设施作为推进和深化各领域互联互通的基础和平台，目的是促进全球合作，增进全球共识，并且已经取得实质性进展；后者则将基础设施建设作为维护既有地位的战略工具，具有特定的政治目标和价值预设，政治象征大于实际行动成效。
本文将围绕全球基础设施建设作为全球治理的路径选择展开论述，讨论中国推动共建“一带一路”的探索实践，以期为破解当前全球治理困境提供思路启发和实践方案。文章分为四个部分：第一部分讨论全球治理遭遇的结构性困境；第二部分分析基础设施建设在塑造全球治理样态中的作用，讨论美西方国家引发的全球基础设施建设竞争产生的影响；第三部分以共建“一带一路”为对象，讨论这一由最大发展中国家主动倡导、推动建设的基础设施建设体系蕴含的内在发展与治理逻辑，及其推动全球治理走出困境的内在机理；第四部分总结全文，并提出未来研究方向。
全球化平台期的全球治理样态
民族国家与全球化是一对相互塑造的关系，民族国家是有着多个面向的主体和制度综合体，全球化是多维度、多层面的历史进程。在全球化平台期，这对关系呈现新特点：一方面，全球交往在规模、速度、范围和复杂程度等方面继续突破地域空间边界；另一方面，作为规范人类交往的重要组织——民族国家，努力宣示其主权意志，强化对边界的管控。其结果是，全球交往的经济空间、政治空间、社会空间、文化空间等出现明显错位，在不同交界面上出现矛盾和对抗。这些矛盾和对抗本质上是“交往空间”与“治理单元”的错配，形成了“弱治理的相互依赖”——交往越深入，缺乏规则协调的风险就越大。当治理单元试图以国家意志来规制全球交往时，便产生了“主权壁垒”——以国家为单位的管控措施一定程度上阻碍全球交往的顺畅流动。二者之间的张力在全球化平台期持续加剧，导致全球治理样态的碎片化和空心化并存。
全球治理碎片化在很大程度上根源于制度机制供给的竞争。各主权国家、国际组织以及其他主体基于不同的利益诉求和治理理念，提出多样的全球治理方案和制度机制。但由于其缺乏统一的框架和共同的规范基础，相互重叠、彼此冲突，使全球治理难以形成统一协调的体系，反而成为各国，尤其是主要大国争夺国际地位、话语权和规则主导权的竞技场。治理主体多样化导致权威分散，规范原则日益分化导致国际社会难以形成共识，地缘政治回潮使国家间合作动力被竞争逻辑取代。
全球治理空心化指治理制度机制在功能层面的虚置和失效。如果说碎片化描述的是制度“多而散”的格局，那么空心化描述的则是制度“存而搁置”的状态。空心化的特征是：各类制度机制虽然形式完备，但难以有效运行，更无法产生预期的治理效果——规则制定得不到有效执行，国际组织的决议得不到切实落实，争端解决机制得不到尊重和遵守。规则从“硬约束”退化为“软倡导”，承诺从“不可违背的义务”退化为“可选项”。这一问题直接带来两大后果：全球治理有效性缺失和全球治理信任赤字普遍化，后者既表现为国家间互信不足，也表现为公众对全球治理体系的信心弱化。
治理碎片化和空心化叠加互动，导致全球治理出现四个结构性特点。
泛交往—弱治理。全球交往扩大首先体现为各领域跨国联系的密度和深度持续提升。与之形成鲜明对照的是，能够有效规制这些交往的治理体系严重滞后。交往的形态已经从物理空间扩展至数字空间，但治理规则仍多基于传统主权框架和地域边界；交往的速度已经达到实时化，但治理决策仍然遵循繁冗的外交程序和审批流程。当交往超越既有制度的承载力，高度相互依赖便从合作的源泉转化为脆弱性的根源。
强规则—弱执行。国际制度的密度在全球化进程中持续提升——从贸易规则到环境协定，从人权公约到投资保护条约，规则网络几乎覆盖人类活动的所有领域。然而，规则的密度并不等于规则的有效性。全球治理各个领域中普遍存在的“强规则—弱执行”困境，根源在于执行主体的缺位、主体间合作的缺乏，以及相关国家的选择性执行。
强个人化—弱制度化。全球交往的扩大使非国家行为体获得前所未有的活动空间和话语影响力。数字平台赋予边缘群体直接参与全球议程设置的能力，个人化的倡议和行动可能迅速汇聚为全球性的运动。与这种“强个人化”形成对照的是，全球治理的制度化水平并未同步提升。传统的政府间组织因决策机制复杂、反应迟缓而难以有效吸纳和整合这些新兴力量。更需要引起关注的是，国家领导人个人作用的显著强化，深刻影响重大全球议题的形成和回应方式。个别大国领导人恣意妄为，对国际秩序构成严峻挑战。
强竞争—弱合作。全球交往的扩大本应催生更多合作需求，现实却是国际关系的竞争性更为突出。部分国家将全球交往视为巩固本国既有优势、争夺新领域领先地位的角力场，将竞争范围扩大到基础设施、技术标准、数字治理、供应链安全等新领域，非传统安全的边界大大拓展。由此，安全焦虑催生各种形式的“本国优先”政策，全球治理陷入集体行动的困境。
全球基础设施建设与全球治理生成的新场景
基础设施为人类交往拓展和深化提供物质条件，全球交往的扩大和深化有赖于全球基础设施的建设和各国基础设施建设的对接。马克思、恩格斯早就看到了交通通信技术和大工业发展对世界交往的深刻影响。恩格斯在《致瓦·博尔吉乌斯》的信中，谈到了作为社会历史决定性基础之一的“运输的全部技术”：“这种技术，照我们的观点看来，也决定着产品的交换方式以及分配方式。”马克思、恩格斯在《德意志意识形态》中深刻分析了大工业发展产生的全面影响：“它首次开创了世界历史，因为它使每个文明国家以及这些国家中的每一个人的需要的满足都依赖于整个世界，因为它消灭了各国以往自然形成的闭关自守的状态。”
在全球化进程中，各国除了发展和加强本国内部的基础设施外，日益重视国家间的基础设施互联互通，有限度地推动邻国间、地区间基础设施的对接联结。各项研究表明，基础设施建设具有网络属性、扩散效应和聚集效应，不仅创造直接的就业机会和产值，更通过降低交易成本、扩大市场范围、促进要素流动，为更广泛的经济活动提供基础性支撑。发展经济学家罗丹、罗斯托等人提出，交通等基础设施是一种社会先行资本，必须优先于其他方面而发展。在基础设施建设方面，西方国家长期处于主导地位。21世纪以来，以中国为代表的发展中国家在推动基础设施建设和联结方面日趋活跃。2009年10月，东盟与中日韩领导人会议在泰国华欣发表主席声明，强调在应对金融危机、气候变化以及粮食和能源安全等领域加强合作；2010年10月，东盟首脑会议在越南河内举行，通过了“东盟互联互通总体规划”等文件，确定以基础设施建设、机制构建和人文交流为主体的东盟互联互通建设蓝图。2013年，中国提出共建“一带一路”，以实质性行动推动发展中国家的基础设施互联互通建设。2015年，联合国通过《变革我们的世界： 2030年可持续发展议程》后，基础设施成为国际社会普遍关注的焦点，“连通性”（connectivity）成为许多国际组织经常使用的词汇。正如帕拉格·卡纳所言，“是时候用‘互联互通就是命运’的观念取代‘地理就是命运’的经典格言了”。
共建“一带一路”经过十多年的稳步推进，产生了实质性效应，为长期主导全球化，尤其是基础设施建设的西方国家开展对外合作提供重要参照。后者也争先恐后地以新的形式加入全球基础设施建设，提出不同的设想和议程，将其作为应对全球化平台期各种挑战的对冲性战略安排。从学理层面审视，既有研究对大国参与基础设施建设的动因阐释各有侧重：或着眼于基础设施作为地缘政治权力投射的工具，或聚焦其拓展地缘经济的功能，亦有研究关注其传播国家政策理念的作用。由此，全球基础设施建设竞争的“安全化”色彩日益凸显。有研究指出，竞争性互联互通已成为21世纪的军备竞赛， “联通世界的东西也可以使世界分裂”。
美西方国家推动的全球基础设施计划具有五个突出特点：一是以美国作为主导国家，牵引其他西方国家参与和支持，形成明确的联盟关系；二是以七国集团峰会等多边平台为依托，通过集体政治宣言和承诺凝聚“联盟合力”；三是以私人资本和财政资金为主要资金来源，强调以公共资金撬动私人资本的投资杠杆；四是以发展中国家为布局重点，优先布局非洲，同时聚焦东南亚等战略要地；五是以新型基础设施项目作为重点推进领域，在气候与能源安全、数字联通等与国家战略安全高度相关的领域集中发力。
从实际执行情况看，受长期高负债与高赤字影响，美西方国家国际基建投资的财政空间受到挤压；同时，制造业空心化导致关键原材料与设备供应链稳定性不足，专业人才也较为缺乏，致使各项计划建设效率较低。在此背景下，这些国家在海外基建领域的侧重点，更多体现在依托其在现有全球治理体系中的优势地位，在世界银行、国际标准化组织等机构中占据决策位置，通过标准制定等手段影响重要资源分配。在关键原材料、数字基建等重点领域，其运用资金支持、外交联动、规则制定等多种手段，形成以规则和标准竞争为主的全球治理路径。
美西方国家推动的全球基础设施建设，虽构成当前全球治理样态的重要组成部分，但受制于其意识形态色彩和排他性地缘政治考量，这种路径选择一定程度上偏离了国际合作共赢的初衷，客观上加剧了全球治理的碎片化与空心化。首先，美西方国家将特定的价值观与意识形态内嵌于基础设施建设计划之中，呈现一定的政治化倾向。美国在“重建更美好世界”计划中指出，“美国正在团结世界上的民主国家……展示我们共同的价值观”；欧盟在“全球门户”计划中强调，要“增加促进民主价值观和高标准的投资”；日本在《2016年发展合作白皮书》中表示，将在“建立在普世价值观基础上的秩序”下支持各国基础设施建设。其次，部分西方舆论将“资源掠夺”“债务陷阱”等标签套用于全球南方国家自主探索发展道路的合作模式，遮蔽了全球南方国家为推动全球治理所作出的实质性贡献。再次，美西方国家在全球基础设施领域的举措虽然在形式上提供了全球发展和治理的“多种选项”，但其“重遏制、轻建设”“重形式、轻实效”的倾向，本质上是将全球治理各个领域视为权力竞技场。这种模式短期内可能加剧国际关系的紧张，长期来看则可能导致全球公共产品供给效率降低和治理赤字扩大。
共建“一带一路”与基于互联互通的全球治理生成路径
共建“一带一路”已全面深入实施十多年，从“硬联通”到“软联通”，再到“心联通”的逻辑日益清晰，实际成效不断拓展。作为由发展中大国倡导推动的全球基础设施建设，其以互联互通为核心、以设施联通为优先方向，从多维度多层次积极推动政策沟通、贸易畅通、资金融通和民心相通等联结共进，不仅推动了共建国家的发展，为国际社会提供了丰富多样的公共品，更为破解全球治理碎片化和空心化提供了思路上的启发和实践上的选择。具体而言，共建“一带一路”有以下三个鲜明特点。
聚焦发展中国家需要，尤其重视为内陆国家加入全球经济网络创造物质条件。共建“一带一路”的首要关切是回应发展中国家最紧迫的发展需求。广大发展中国家，尤其是内陆国家，长期面临基础设施匮乏的发展瓶颈——缺少铁路、港口及可靠的电力供应，任何“制度接轨”和“规则融入”都无从谈起。共建“一带一路”倡议遵循“需求导向”原则，以基础设施建设为先导，回应东道国最迫切的发展需求，并为经济活动等交往的展开提供支撑和条件。这种从“物质改善”入手，启动发展，引发治理变革的思路符合唯物主义思想：通过创造经济活动的基本条件，使原本因隔绝而缺乏治理能力的主体（如内陆国家、偏远地区）得以融入区域经济网络，从而具备参与全球经济治理的物质前提。这是共建“一带一路”对全球化包容性不足问题的直接回应——并非简单地让发展中国家“加入”既有的全球治理体系，而是通过改变物质基础，使其真正具备参与全球经济的条件和能力。
坚持发展优先，将治理视为发展的成果及重要内容而非发展启动的条件。一些美西方国家基建方案遵循制度乃至价值“先行”的逻辑，将接受治理规则作为投资合作的前提，要求受援国在获得基础设施投资之前，完成制度层面的改革和规范对接。这种逻辑的深层问题在于：将治理视为一套普适的“标准模板”，忽视了不同国家发展阶段和国情的巨大差异。对于治理能力薄弱、基础设施匮乏的发展中国家而言，“制度先行”意味着一个发展悖论：没有基础设施，经济发展无从谈起；没有经济发展，制度建设缺乏物质基础；没有制度建设和改变，又无法获得国际投资，实现进一步发展。共建“一带一路”遵循“发展先行、治理改进”的逻辑：通过基础设施建设创造发展的物质条件，在发展中逐步积累治理经验和制度共识。当基础设施项目在建设和运营中产生规则协调需求时，各方在规划对接、技术标准、海关程序等领域通过平等协商逐步形成规则共识，由此，规则的生成不是外部强加的“移植”，而是内生于合作实践的自我演进。
致力于深化合作，以共商共建共享重塑全球治理的主体间关系。共建“一带一路”坚持共商共建共享原则，任何国家均可平等参与，不预设政治门槛，不附加制度条件。这种相互合作的逻辑体现在三个层面：在主体关系上，坚持主权国家平等参与，每一个参与方都以主权国家的身份平等加入、平等协商、平等受益；在合作机制上，构建多形式、多层级的合作平台和机制，将合作落实到具体领域和项目，从而织密合作网络，发挥各主体相对优势；在利益分配上，强调利益交汇和共同参与中的利益分享。这一合作逻辑的意义在于，推动全球治理从“中心—边缘”的单向结构向“平等互联”的网络结构转化，使发展中国家从治理规则的“被动接受者”转变为“共同制定者”，从根本上挑战“治理只能由强者定义”的传统逻辑。
共建“一带一路”的提出和推进，有效破解了长期以来全球治理中“发展”与“治理”相互割裂的认知瓶颈，为构建更加公正、合理、包容的治理逻辑提供了新思路。在西方传统认知中，治理或者是发展的前提，或者是发展的结果，二者不可能同时存在、在相互促进中相互改进。更为关键的是，西方治理与发展路径均以自身模式为标准和模板，这导致全球发展与治理路径趋于单一，既无法尊重发展中国家的主体地位，也压制了其比较优势与发展主动性的发挥。共建“一带一路”从解决广大发展中国家发展和治理所需要的物质基础入手，在项目建设中尊重相关国家的主体地位，着眼于发挥当地优势，激发地方动能。由此，全球治理推进的逻辑从西方的“制度—价值中心”转向“本土发展中心”，全球治理推进的重点从“规则统一”转向“项目推进”，着眼点从“势力范围扩展”转向“本土能力提升”。
从发展路径看，共建“一带一路”提出了一种新的“发展—治理”逻辑：从物质基础的改善出发，经由交往机制的塑造，最终导向治理共识的生成。其将互联互通从单一的基础设施建设提升为全面联通、统筹推进的系统工程，从物理空间的连接升华为凝聚全球共识的实践载体。该范式超越了传统基础设施合作仅关注“物”的连接的局限，将硬联通、软联通和心联通有机整合，构建起三位一体的治理框架。
共建“一带一路”的广泛深入实践，为全球治理走出困境提供了新的路径。全球治理只有立足于承认和推进全球性互联互通，才能实现有效发展。共建“一带一路”展现出全球治理的新样态，主要体现在以下四个方面。
主权国家的平等参与是全球治理的基本前提条件。主权平等是国际关系的基本准则，也是全球治理获得合法性的基石。主权国家拥有其他行为体不可替代的合法强制力和资源动员能力，对内承担保障公民福祉的治理责任，对外承担参与国际合作的治理义务。在全球治理中，主权国家作为第一责任人的角色，体现在互联互通实践的各个环节：既是基础设施建设的规划者与推动者，又是互联互通规则的共同制定者，还是互联互通成果的平等受益者和分配者。
推进开放而对接的基础设施建设，是保持全球治理基本样态，进一步推动其升级转型的重要路径。保持开放性，是基础设施发挥互联互通效应的前提。开放意味着资源、技术、人才、思想观念的流动与交融，有利于打破封闭的体制壁垒，激发内部活力，形成内外联动的发展格局。实现有效对接，是基础设施产生互联互通效应的关键。对接涉及多维度多层面，包括物理层面的标准对接、制度层面的规则对接、发展层面的规划对接，以及社会文化方面的共情共识。
深化互联互通的多维互动，释放叠加效应，是持续改善全球治理样态的重要内容。不同层面的互联互通并非孤立运作，而是相互渗透、彼此强化。政治交往为经济合作提供制度保障，经济合作推动政治互信深化，社会交往为文化交流拓展人员渠道，文化交往则为前三个维度奠定深层价值共识。多维互动形成良性传导链条：硬联通创造物质条件，激活经济交往并促进利益共享；规则对接推动政治交往，社会交往积累人际信任，进而深化文化理解与共情，最终促进全球治理的整体提升。
积极构建有效的执行机制，推动国内治理与国际法治有效衔接，为全球治理扎实推进提供制度保障。一切倡议、方案最终都须落实到实施层面，否则便流于空谈。国内治理与国际法治的有效衔接，是全球治理有序推进的关键落脚点。在尊重各国主权前提下，应倡导并推动各国国内治理的国际化，使国际规则和标准内嵌于各国治理体系与法治进程，从而进一步提高国内治理体系的开放性；制定全球治理领域可行的分阶段推进计划，推动阶段性目标具体化、可评价；提高国际机构工作透明度，完善问责机制，形成国内法治与国际规则双向约束的治理格局。
结论与展望：继续深化全球治理的基础支撑
在世界百年变局之下，全球治理深陷一个悖论之中：全球交往的广度、密度与速度持续突破传统边界，而治理的制度供给却呈现碎片化、空心化态势，二者之间的结构性错配构成当今国际秩序动荡的根源。走出这一困境的关键，不在于设计更完美的制度蓝图，而在于回归治理生成和运行的物质前提——基础设施建设。深入推进着眼于互联互通的全球基础设施建设，能够为碎片化的全球治理格局孕育“自下而上”的治理共识生成路径。
中国作为发展中国家，积极推动共建“一带一路”，打造了范围最广、规模最大的国际合作平台，拓宽了造福世界的“发展带”、惠及各方的“幸福路”。共建“一带一路”并非停留在物质性基础设施建设，而是以之为基础，拓展到规则、制度、社会、文化等多个维度，力图实现以物质条件支撑的多维度互联互通。以共建“一带一路”为参照，可以更清楚地看到，全球治理赤字的症结不是“规则的缺失”，而是“交往条件的不足”。对于广大发展中国家而言，脱离基础设施这一物质前提，任何制度接轨与规则融入都是空中楼阁。全球治理的有效推进必须首先回应基础设施赤字这一基础性挑战，通过开放且有效对接的互联互通建设，使不同发展水平的国家真正获得参与全球经济治理的物质能力与制度话语权。同时，要重视观念建构与价值理念引领，以新的共识替代被扭曲误读的旧叙事，以更具包容性和号召力的价值理念填补全球化进程中的理念真空，推动全球化尽快走出平台期。中国在共建“一带一路”中形成的共商共建共享原则、多层次互动机制、分层分领域治理推进等经验，为全球治理民主化提供了可操作的制度参照。
从更宏观的理论视野来看，以互联互通为基础的全球治理生成路径，是一种替代流行的“制度中心主义”的治理生成理论。传统全球治理研究过度聚焦制度设计、规则博弈与权威分配，却忽视了物质基础设施作为“交往条件”的本体论意义。本文的研究表明，基础设施不仅是经济活动的基础，更是治理关系生成的物质性根基——其通过重新定义不同主体之间的可达性、关联性与互依性，从深层重塑治理的权力格局与共识基础。这一发现为唯物主义交往理论在国际关系领域的适用性提供新的经验支撑，也回应了全球南方国家在既有治理体系中长期被边缘化的结构性困境。
总而言之，基于互联互通的全球治理新路径是一种开放的、演进中的实践智慧。共建“一带一路”的实践说明：全球治理的真正生命力，并非藏于精巧的制度蓝图之中，而在于广泛深入的跨国交往实践所织就的互联网络之上。当碎片化的世界通过持续的物质互动重新编织出共享的经验、利益与情感时，治理共识便不再是外部强加的规范，而是内生于实践的自然结果。这或许正是“百年未有之大变局”中，全球治理从失序走向重构的最可期许的方向。
杨雪冬，清华大学社会科学学院长聘教授、政治学系系主任、博士生导师。研究方向为当代中国政治与治理、比较政治理论、全球化与政治，主要著作有《国家治理的逻辑》《地方治理的逻辑》《风险社会与秩序重建》等。
来源：《学术前沿》杂志2026年第16期（注释从略）
