付随鑫:美国政治能够去极化吗?——基于美国历史经验和政治制度的分析

选择字号:   本文共阅读 8563 次 更新时间:2023-08-17 21:53

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付随鑫  

 

一、引言

政治极化是美国政治史上的常见现象,也是当今美国政治中最重大的问题之一。国内外学术界对政治极化的表现、原因、影响等方面已经有大量研究,尽管仍然存在不少学术争议和尚待解决的问题,但已经初步达成了一些共识。例如,美国政治精英出现了明显的政治极化,可能达到了内战以来的最高水平;一小部分选民表现出极化,特别是政治积极分子,但大多数选民仍然持相对温和的意识形态和政策立场;当代美国政治极化背后存在经济不平等、南部重组等深刻的经济和社会根源,也与政治全国化、媒体的发展等因素有关。

迄今关于政治极化的研究较少涉及其未来趋势,特别是极少探讨美国政治实现去极化的可能性与实现条件。尽管极化是美国政治历史的常态,但确实存在两个短暂的去极化时期:一是内战结束后,二是大萧条和新政之后。这两个去极化时期都出现在高度极化之后,并伴随着政治上或经济上的灾难而发生。美国政治能否再度实现去极化这个问题具有很强的理论价值和现实意义:从理论上看,它关乎美国政治体制是否具备足够的纠错和修复能力;从现实来看,它关系到美国政治能否继续保持稳定,美式民主是否有衰败的可能性,以及美国能否进行有效的国内治理和国际竞争。

目前国内外已经有少量研究成果涉及美国政治的去极化。戈登·赫策尔与克莉丝汀·劳林探讨了当前美国政治极化的两种可能发展趋势,其中一种是当前的政治极化已经快要达到顶点,因为多数美国人已经开始对两党的极端政策产生不满,这可能导致他们转向更温和的立场,进而导致极化的减弱。萨拉·查特菲尔德等研究了20世纪20年代美国政治极化缓和的现象,认为新老议员交替以及两党在部分议题上的合作缓解了镀金时代的美国高度政治极化。美国著名智库卡内基国内和平基金会的学者评估了1900年以来全球多个国家的政治极化和去极化现象,发现去极化大多与一个国家的政治生活中的巨大变化有关,例如暴力冲突、政权变更、外国干预等。保罗·皮尔逊与埃里克·席克勒尔认为,美国政治制度的最新发展导致当前的政治极化处于自我强化的过程中,短期内不会出现去极化的可能。有些学者对去极化的策略或技术进行了研究。例如,著名学者弗朗西斯·福山提出了三个可能有助于美国实现去极化的方案:在选举过程中推行排序复选制,培育民主党和共和党之外的第三大党,在基层启动协商民主运动。他还认为美国走出极化的长远途径,是民主党人明确采取行动,占领美国政治的温和中心,并在此基础上赢得选举。

从上述文献可以看出,目前关于美国政治去极化的研究还相当有限。一是对美国历史上仅有的两个去极化历史案例尚缺乏深入的研究和总结,而对它们的研究将有助于理解美国政治极化的可能结果以及去极化发生的可能条件。二是在理论上对美国政治制度是否有助于实现去极化的研究还不够透彻。例如,福山提出的三个有助于去极化的制度改革方案不仅在现实中很难实现,在理论上也与关于政治极化的既有学术成果不相符。三是尽管一些政治策略或技术有助于去极化,但鉴于政治极化根植于重大经济和社会矛盾之中,因此更有必要从后者的角度对去极化的可能性进行探讨。

本文试图更全面地探讨美国政治走向去极化的可能性与条件。首先从内战后和大萧条后美国政治短暂实现去极化的两个历史案例出发,探讨发生去极化的原因与条件;之后从理论上探讨美国政治制度中对极化的约束性和强化性成分;最后考察当代美国政治极化的根源,探讨其未来发展趋势和去极化的可能性。

二、美国政治去极化的历史经验

当前,美国的政治极化已经发展到非常严重的程度。美国历史上有两个可与当前相比的高度极化时期,分别是19世纪50年代的内战前夕和19世纪末的镀金时代。当前的极化程度虽不及内战前夕,但已经出现大量相似的表现,至少与镀金时代相当,且在意识形态方面的极化可能更为严重。在前两个极化高峰之后,都出现了短暂的去极化时期,且都伴随着严重的暴力冲突或经济危机。通过研究美国历史上仅有的两个政治去极化案例可以发现,美国的政治极化是一个自我强化的过程,很难被政治制度所抑制,去极化是非常难实现的,需要严苛的条件并付出惨重的代价。

(一)美国内战与政治去极化

1. 内战前的政治极化

从19世纪40年代后期开始,美国出现了极为严重的社会分裂,进而引发美国历史上最严重的政治极化。这次社会分裂的主要原因是围绕奴隶制而产生的,同时还伴有经济、地区等方面的矛盾,而美国政治制度却未能阻止政治极化的继续恶化加剧,最终通过残酷的内战,北方将其政治主张强加给南方,才实现短暂的去极化。

从美国独立时起,奴隶制就是美国政治挥之不去的“原罪”和潜在的“火药桶”,但南北双方经过制宪妥协、1820年“密苏里妥协案”,关于奴隶制的矛盾被暂时压置。从19世纪20年代后期到40年代中期,民主党和辉格党都竭力淡化奴隶制问题,将政治斗争集中在关税、银行等经济问题上。当时,北方绝大多数选民并不关心奴隶制,南方奴隶主因蓄奴州与自由州数量相等而在参议院掌握着否决权,足以阻止国会通过不利于奴隶制的立法。因此,南北双方维持着脆弱的政治平衡,而且两党在南部和北部都有大量支持者,尚未沿着严格的南北地理界限发生分裂。

但1846年美墨战争使长期被压制的奴隶制矛盾浮出水面,进而迅速引发强烈的政治极化。美墨战争为美国带来大片新土地,建立自由州还是蓄奴州将直接影响南北方的政治平衡和经济利益。南方奴隶主意识到致命的危险正在降临,直接原因在于北方人口数量的增长远快于南方,南方议员在众议院已经处于少数,如果自由州的数量超过蓄奴州,奴隶制将失去参议院均势的保护,国会可能通过损害甚至废除奴隶制的立法;根本原因则在于,随着北方人口数量和经济实力的快速增长,他们无论在政治权力、经济利益还是道德上都不想再继续对南方奴隶主妥协让步,而奴隶制对绝大部分南方白人来说不仅是最重要的经济基础,而且是“白人至上主义”价值观和生活方式的支柱。奴隶制因此成为双方之间难以调和的、根本性的分裂因素。同时,奴隶制矛盾与南北地区分裂、经济发展模式的差异、文化差异沿着同一断层线相互强化,加剧了南北的分裂趋势。到了1850年,奴隶制使原本有限的、模糊的南北差异迅速演变成清晰的、尖锐的南北分裂。南方奴隶主认为奴隶制的存废是关乎生死存亡的斗争,不惜退出联邦和诉诸暴力手段。

美国政治制度不仅未能阻止奴隶制引发的政治极化,反而加剧了极化。美国创立者们制定了错综复杂的分权制衡制度,虽然有助于抑制极端势力的发展、促进政治妥协,但远不足以抑制奴隶制引发的深刻的社会分裂。国会是当时最有权力的机构,但因议员间政治观点相互对立很难通过重大立法来抑制社会分裂。虽然在资深参议员亨利·克莱等人的努力下,南北双方在1850年暂时达成了妥协,但这种妥协只维持了四年就失效了。19世纪美国总统权力非常有限,总统严重依赖国会和政党,无力也不愿干预奴隶制问题。最高法院原本可以成为最后的权威,但支持奴隶制的成员占据绝对多数,1856年的“斯科特案”极大地刺激了北方人,加剧了南北对立。当时最能维系南北统一的就是政党,两党原本在南北地区都有大量支持者,但随着奴隶制矛盾的激化,民主党内部出现了难以调和的南北分裂,辉格党也因南方分支的衰退而最终在1854年解体,1856年新成立的反奴隶制政党共和党则是一个纯粹的北方政党,根本不以统合南北为目标。

2. 内战与政治去极化

内战爆发后,北方与共和党靠暴力在美国形成了“共识”,暂时实现了政治去极化。美国学术界通常用NOMINATE分值来衡量国会两党的极化程度。在内战爆发前夕的1856年,两党众议员间的NOMINATE分值差距高达0.98,比美国历史上任何时期都高;内战结束时两党分值差距下降到0.6。1867年,两党众议员间的NOMINATE平均分值为0.28,非常接近共和党众议员的平均分值0.31。去极化的实现是由于共和党占据了国会大约2/3的席位,获得压倒性政治优势,而支持奴隶制的南方民主党议员都已退出国会,只剩下支持联邦的北方民主党议员。通过战争,共和党政府废除了奴隶制,消除了引起政治极化的一大根源,也重创了民主党,使共和党在一段时间内处于绝对优势地位,其政策主张成为美国的“共识”。从林肯时期开始,共和党连续控制白宫长达24年,连续控制国会两院14年。

以战争和暴力手段去政治极化的进程充满不确定性,且代价极为高昂,而且“共识”时期很短。尽管北方拥有明显的物质资源优势,但战争过程非常曲折,林肯政府频繁因战局不利陷入危机,共和党一度濒临分裂,内战还面临被英法等大国干涉的风险。内战造成66万美国人死亡,相当于其他战争死亡人数的总和。虽然这次去极化的代价如此之大,但持续时间却不长。一旦和平降临,共和党就无法将其主张强加给民主党。1875年,民主党已恢复到几乎与共和党势均力敌的程度,两党的NOMINATE分值差距开始超过0.7,其后不断上升。

(二)进步主义、大萧条与政治去极化

1. 镀金时代的政治极化

在19世纪后期的镀金时代,两党围绕经济问题发生激烈的斗争,政治极化程度仅次于内战前。货币和关税是这一时期两党冲突斗争的焦点。东北部的资本家和债权人为了维持资产价格和国际资本流动的稳定性,不希望货币供应量快速增长和发生通货膨胀,因此坚决支持金本位制;南部和西部的农民则希望通过自由铸造银币增加货币供给、促进通货膨胀,进而提高农产品价格、减轻债务负担,因此他们强烈要求实施金银复本位制。共和党代表的工业集团为了避免与外国产品竞争,要求实行贸易保护,支持征收极高的关税;民主党代表的农业集团则希望对外出口农产品,要求降低关税、实行自由贸易。两党在经济问题上的分裂同样与地区分裂相互强化,共和党的支持者集中在工业发达的东北部和中西部,而民主党的支持者主要集中在以农业经济为主的南部和西部。

两党围绕货币和关税问题的激烈斗争持续了近30年之久。在这一时期,两党都没能在国会里获得稳定且明显的多数席位,国会的控制权频繁易手。1896年选举是美国历史上的一次关键选举,引发了政党重组,形成了持续到大萧条时期的政党体系。在这次选举中,共和党成功说服工人与资本家结盟,支持金本位制和高关税。这一新联盟使它获得了长达30余年的显著优势,民主党基本退回南方。共和党的胜利并没有促使民主党接受其主张,两党内部各自同质性和凝聚力的提升反而进一步加剧了政治极化。两党的NOMINATE分值差距从1875年的0.7上升到1897年的0.85,达到这一时期的顶峰,此后十年间都在0.8以上波动。

2. 进步主义时代与新政时期的去极化

20世纪前中期美国经历了两个阶段的去极化过程。政治极化先在进步主义时代有所缓和,大萧条之后才实现了真正的去极化。

在第一阶段,两党的NOMINATE分值差距从1910年的0.8下降到1929年大萧条前夕的0.65。原因是多方面的:第一,镀金时代的经济矛盾在外部因素的作用下有所缓和。从19世纪90年代后期开始,世界各地一系列金矿的发现以及黄金开采提炼技术的进步使黄金产量不断增加,货币供应量增长,金银复本位制失去了经济基础,货币问题的重要性显著下降。同时,由于美国的快速工业化和城市化,农民阶层和农业集团逐渐衰落,其政治实力不断下降,无力与代表工业集团的共和党竞争。第二,从19世纪90年代末开始,美国进入了进步主义时代。面对政治腐败、经济垄断、贫困蔓延、劳动剥削等社会弊病,新兴的中产阶级试图发起改革,两党内都出现大量进步主义者,达成一些新共识,例如反对政党机器和“城市老板”,支持选举改革和反垄断。共和党总统西奥多·罗斯福和民主党总统伍德罗·威尔逊都是具有巨大影响力的进步主义领导者。第三,进入20世纪20年代,两党内部的派系活动增强,降低了党内的同质性,缩小了两党之间的差异,增加了两党合作的可能性。两党内部都存在进步主义派别,两派跨党形成了进步联盟,与两党内的保守派进行斗争。同时,南方民主党人开始保守化,意识形态与政策立场向共和党方向移动,初步形成了跨党的保守派联盟。由于党内派系的分化与跨党联合,两党在农业救济、关税政策等关键领域达成了一定程度的合作。

大萧条发生后,美国政治进入去极化的第二阶段。从20世纪30年代初到70年代初,美国出现了长达40年的低极化时期。两党的NOMINATE分值差距从大萧条前的0.65下降到1948年的0.5,一直到70年代都没有超过0.6。这一时期的去极化主要是由于经济矛盾得到缓解、种族矛盾被压制。第一,大萧条和罗斯福新政有力缓和了美国的经济矛盾。大萧条前夕是20世纪以来美国经济不平等最严重的时期,1929年美国最富有的0.1%家庭所占有的财富份额高达23%,大萧条摧毁了大量的资本品和金融财富。同时,罗斯福新政出台了许多缓和经济矛盾的举措,例如,大幅提高个人所得税、开展失业救济、建立社会保险、提高工人地位、缓解农村贫困等。1940年,美国最富有的0.1%家庭所占有的财富份额下降到15%,到70年代下降到10%以下。第二,这一时期两党成功压制了种族矛盾,没有使之进一步加剧政治极化。富兰克林·罗斯福将新政改革主要集中在经济议题上,故意压制了民权改革,使得民主党当时既能吸引非裔选民,又能笼络南方保守白人。随着民主党内北方自由派势力越来越强大,1948年杜鲁门总统公开支持民权改革,种族矛盾才再次凸显。但一直到20世纪60年代民权运动高涨前,种族矛盾并未像内战前那样成为推动政治极化的主要动力;相反,它在20世纪中期造成民主党的严重分裂恰好阻碍了政治极化。第三,两党内部都出现了强烈的派系活动,形成了事实上的“四党体制”,这使得跨党合作变得比较容易。南方民主党人从20世纪20年代开始日趋保守,40年代后期对北方民主党人的民权改革非常不满,民主党内南北两派对立明显。共和党内则分化出温和派与传统派,前者以东北部为基地,接受新政的部分主张,在民权问题上比较进步;后者集中在中西部和西部,拒绝新政和民权改革。20世纪50—60年代,北方民主党人与温和派共和党人合作推动了许多经济和民权立法,如著名的《1964年民权法》《1965年投票权法》,而南方民主党人与传统派共和党人则对此予以阻挠。

三、美国政治去极化的条件与阻碍

通过对美国历史上两个去极化案例的探讨,可以分析出美国政治极化和去极化的过程与原因。结合当代美国政治极化的既有研究可以发现,美国政治的极化与去极化取决于两个方面的关键因素:第一,是否存在严重的经济或社会矛盾。这些矛盾通常会引发严重的政治分裂,从而加剧极化的程度。相对于政治制度安排,经济或社会矛盾对于政治极化的影响是根本性的。因此,如果要实现政治去极化,就需要缓和或压制经济社会矛盾。但从美国历史经验来看,这种条件要么是可遇不可求的,要么出现在战争或经济危机等灾难性事件之后。第二,美国的政治制度能否缓解极化并促进去极化。缓解经济社会矛盾引发的政治极化需要政治制度这个中介变量,如果现有的政治制度安排很容易强化经济社会矛盾所造成的政治分裂,或者很容易削弱政府缓和经济社会矛盾的能力,那么这种政治制度就会加剧极化;反过来,如果政治制度有助于抑制经济社会矛盾或加强政府的治理能力,那就容易实现政治去极化。

(一)缓和经济社会矛盾与去极化

从美国政治极化的三个高峰期可以看出,导致美国政治极化最重要的矛盾有两种。一是经济矛盾。主要是经济不平等,这在19世纪末20世纪初和当代美国表现得尤其明显,与政治极化之间存在密切的因果关系。经济矛盾还表现在具体的经济政策上,例如是否支持政府干预经济、支持贸易保护还是自由贸易、是否支持再分配政策等。此外,经济矛盾可能表现在经济区域、经济部门和经济发展模式差异上。19世纪,农业部门与工业部门之间的矛盾是美国政治极化的重要原因;在当代,金融、高科技等服务业与制造业、农业之间的矛盾也推动了政治极化。二是社会矛盾。在美国,社会矛盾主要是种族矛盾。种族矛盾一直是美国政治冲突最重要的根源之一,无论是内战前还是当代,种族矛盾都是推动政治极化的主要动力。此外,福利制度和移民造成的社会矛盾也会加剧政治极化,但它们通常与种族矛盾高度相关。例如,许多白人反对福利和移民,主要是因为他们认为美国的福利制度更多让少数族裔受益,且当代美国绝大多数外来移民都是少数族裔。

地区矛盾和文化矛盾也在政治极化中起着重要作用,它们与经济矛盾、社会矛盾往往高度相关且相互强化。美国存在显著的地区差异,地区矛盾往往会引发政治冲突。在美国历史上,地区矛盾通常发生在四个地区之间:东北部、南部、中西部、西部。在当代,地区矛盾主要表现在大洋两岸与内陆之间,更准确地说是表现在城乡之间。美国的族裔分布具有明显地理差异,族裔因素加剧了地区矛盾。例如,内战前黑人奴隶只分布在南方,这是政治分裂按南北划界的主要原因。在当代,美国的少数族裔主要生活在大城市,农村主要是白人,这是造成城乡矛盾的重要原因。此外,文化矛盾主要表现为宗教矛盾。从美国建国到20世纪中期,新教与天主教的矛盾一直很激烈,这强化了共和党与民主党之间的对立。在当代,两党的“文化战争”如火如荼,福音派与自由派之间的矛盾是两党极化的重要原因。文化矛盾与种族矛盾有高度相关性,当今“文化战争”在很大程度上是民权运动后白人身份的变化造成的。

综合考察前两个极化高峰以及随后的去极化可以发现,政治极化源于激烈的经济或社会矛盾,去极化的实现是由于这些矛盾减弱或被压制。19世纪20—40年代,经济矛盾强化了两党的冲突,但政治极化程度并不算高,主要是因为更具分裂能力的奴隶制矛盾被两党刻意压制了。19世纪40年代后期开始,奴隶制矛盾被激活,加上原本就存在的南北经济矛盾,导致政治极化达到顶峰并引发了内战。随着奴隶制被废除,种族矛盾得到缓和,由其引发的政治极化减弱,出现了约十年的去极化时期。

从19世纪70年代中期开始,经济矛盾取代种族矛盾成为推动政治极化的主要因素,政治极化在19世纪与20世纪之交达到顶峰。1910年之后,由于货币问题的重要性减弱、农民阶层的衰落等经济因素的作用,去极化进程开启。但经济不平等问题越来越严重,直到大萧条爆发和新政实施后,经济矛盾才显著缓和,政治极化也降至历史最低水平。在这个周期内,种族矛盾虽然一直存在,但始终被两党主流压制,与经济矛盾的关联性较弱,二者也未能相互强化。也正因如此,镀金时代的政治极化程度是弱于内战前的,造成的后果也没有内战严重;种族矛盾也没有在新政时期取代经济矛盾,成为推动政治重新极化的因素。因此,第二个去极化进程的持续时间远长于第一个。

从美国的历史经验看,通过缓解经济或社会矛盾实现去极化的难度非常大,代价非常高。美国历史学家沃尔特·沙伊德尔研究了从石器时代到21世纪的经济不平等问题,指出不平等从未以和平的方式消退,只有全民战争、彻底的革命、国家崩溃、致命性瘟疫这四种能大规模摧毁富人财富的“大调平器”才能明显减轻不平等的程度。缓和经济矛盾,要么需要等待经济条件在长期发展中产生重大变化,从而改变各政治集团的力量对比或者改变两党斗争的断层线;要么需要经历严重的暴力冲突或经济危机,通过巨大的破坏使政治重新洗牌。也就是说,前者缓慢且不可预期,后者代价巨大且后果可能失控。美国的种族矛盾源于建立在肤色之上的系统性歧视,带有先天性特征,比后天的经济矛盾更加顽固,造成的政治冲突也更激烈。因此,通过缓解种族矛盾实现去极化,其难度高于通过缓解经济矛盾实现去极化,内战的破坏性也高于大萧条。尽管两党主流曾长期通过合力压制种族矛盾来抑制政治极化,但其前提条件是白人内部在种族问题上未发生严重分裂且少数族裔势力微弱。这两个条件在南方重建之后直到新政时期是存在的,但在内战前和当代并不完全成立。如果政治极化源于种族矛盾与经济矛盾的相互强化,那么实现去极化就更加困难。

(二)政治制度安排与去极化

美国人经常以其“强大的制度纠错能力”自诩,但在上述两个案例中,政治极化的不断加剧及其灾难性后果恰恰说明美国的制度安排存在严重缺陷——不但不能阻止政治极化,反而加剧了极化程度,使政治极化成为一个自我强化的过程。

美式民主具有西方民主的通病,都源自古希腊的“广场式政体”,缺乏权威、党争频繁。在美式民主制度之下,只要有利益之争,“政策企业家”或民粹领袖就会将其变成权力之争、党派之争。美国制宪者们曾试图通过制度安排控制党争。“宪法之父”詹姆斯·麦迪逊认为,造成党争最普遍且持久的原因就是财产的不平等分配,因此党争是很难消除的,但有两种方法控制它:一是靠国家的规模和分散的利益。只要国家的规模足够大、其中的利益足够多元与分散,分裂就会是交叉性的,党争的规模和危害就不会过大。二是靠分权制衡,通过代议制、三权分立、联邦制等制度安排,使不同的利益派别之间相互牵制,无法形成合力。这套“麦迪逊体制”确实在一定程度上有助于抑制党争,但从美国历史上看,它未能完全阻止政治极化。

麦迪逊提出的第一种方法在美国政治发展过程中被削弱。美国制宪者们没有预见到政党制度的建立,更没有预料到全国范围会出现两个势均力敌、尖锐对立的政党。政党能聚合全国大大小小、各种各样的利益,将它们变成同一种声音和诉求。在特定时期,由于存在不同的利益集团、不同的选民偏好,再加上分权制衡机制的作用,政党内部会出现派系,从而降低党内的同质性和凝聚力,削弱政治极化。这在20世纪20—60年代表现得非常明显。但由于通信技术的进步、大众媒体的发展以及全国性政党组织和利益集团网络的建立,各方利益更容易通过政党汇聚到全国层面,政党高层也更有能力统合分散的利益。这就造成州和地方的“政治全国化”。当经济或社会矛盾加剧时,全国选民更容易被主要矛盾吸引,政治全国化也就更容易实现。总之,在政党制度和政治全国化的推动下,麦迪逊原本期望的多元且分散的利益被两个对立的政党所取代。

麦迪逊提出的第二种方法也存在内在不足。分权制衡虽然能在一定程度上抑制极化的发展,但也会削弱政府应对极化的能力。由于分权制衡机制的存在,美国政治中的否决者极多。众议院和参议院能够相互否决,参议院中还有阻挠议事程序,总统有权否决国会法案,最高法院有司法审查权力,联邦与州之间互不隶属。这些机制导致美国政府的施政阻力重重,效率低下。如果分权制衡遇到政党对立明显,美国政治就会变成福山所说的“否决政治”,政府就会陷入瘫痪,进而放任极化的发展。例如,内战前,南方奴隶主仅凭其拥有的一半参议院席位,就能长期阻挠国会和总统缓解奴隶制矛盾;在镀金时代,两党对立导致联邦政府的货币、关税政策反复左右摇摆,这一时期的经济矛盾最终并不是靠政府缓解的。

从上面的论述可以看出,美国政治从极化的状态转向去极化的过程是非常难实现的。实现去极化需要缓解激发政治极化的经济或社会矛盾,但这要么需要经历长期的经济或社会变迁,要么需要付出高昂的代价,且结果也不可控。美国的麦迪逊体制抑制政治极化的效果非常有限,反而更可能加剧政治极化。

四、当代极化的发展趋势与去极化的可能性

20世纪70年代以来,美国政治再次进入高度极化时期,当前的极化水平已经超过镀金时代,表现出许多与内战前相似的特征。2022年众议院两党的NOMINATE分值差距高达0.88,仅次于内战前的水平。

(一)当代政治极化将继续强化

与前两次高度极化时期类似,当代美国政治极化背后也有深刻的经济和社会原因。最近半个世纪,美国的经济不平等越来越严重,被称做“新镀金时代”。1978—2012年,美国最富有的0.1%家庭所占有的财富份额从7.6%上升到22%,只略低于大萧条前。日益严重的经济不平等强化了政治极化,削弱了政府通过再分配政策来缓和不平等的能力。美国政府转而采取放宽信贷准入的做法,直接导致了2008年国际金融危机。两党还围绕具体的经济政策展开激烈的斗争,例如大政府还是小政府、自由贸易还是贸易保护、增税还是减税。两党背后也存在经济区域和经济部门的显著差异。民主党更多地得到大洋两岸服务业从业者的支持,而共和党则更多得到内陆农业和制造业从业者的支持。尤其是从事制造业的白人蓝领阶层,出于经济不满和种族怨愤,自20世纪80年代起从民主党逐渐转向共和党,促进了两党的极化。

与镀金时代不同但与内战前相似的是,种族矛盾在推动当代政治极化中起着比经济矛盾更重要的作用。肇始于20世纪60年代的南部政党重组是当代政治极化的关键原因。在民权运动的刺激下,南方白人抛弃其支持了100余年的民主党而转向共和党。从此,共和党越来越依靠保守白人,民主党越来越依靠自由派白人和少数族裔。南部重组导致20世纪中期的“四党体制”不复存在,两党内的同质性都得到提升,两党之间差异拉大,政治极化加剧。与内战前相似,当代的种族矛盾不仅与经济矛盾高度相关,也与移民、福利、宗教、城乡等其他重要矛盾高度相关。

美国政治制度在当代政治极化过程中也起了推动作用,最显著的表现是20世纪70年代以来的政治全国化。一方面,在电视、网络、社交媒体的加持下,当代政治全国化的程度远高于内战前和镀金时代,无论是利益集团还是政治积极分子,都比以前更容易对两党精英施加影响;另一方面,在政治极化的影响下,当代美国政府的治理能力比20世纪中期低极化时期弱得多,国会很难通过重大立法,总统更依赖行政命令治国,这导致政府很难采取行动去缓和政治极化。

可以预见,美国当前的政治极化将在很长一段时间内继续维持或强化,根本原因在于造成极化的经济和社会矛盾短期内不大可能得到解决。美国日益严重的经济不平等有多种根源,包括资本主义的内在缺陷、全球化和自动化的发展、工会的衰落、政府再分配政策的减少,这些因素的影响短期内都不会减弱。经济不平等在美国并不是一个受两党主流重视的问题,以伯尼·桑德斯为代表的左翼民粹主义运动虽然重视经济不平等问题,但它在美国政坛上并非主流,甚至在民主党内至今未能撼动温和派的主导权。因此,美国政府在短期内不大可能采取缓和经济不平等的重大举措。

更重要的是,种族矛盾在未来很长时期内还会继续增强。虽然共和党竭力推行反移民政策,但少数族裔人口将持续增长,预计白人人口占美国总人口的比例到2045年将降到一半以下。在这种情况下,保守白人对失去既有经济社会特权的恐惧只会增长,其“白人至上主义”活动将更频繁与恶劣。此外,两党共同压制种族矛盾在当代政治环境中是很难做到的。在20世纪中期之前,美国黑人的人口数量较少、经济实力非常弱,除非白人内部在种族问题上发生分裂,种族矛盾很容易被两党主流共同压制。但自民权运动以来,黑人的政治意识普遍觉醒,再加上拉美裔和亚裔人口的迅速增长,少数族裔早已成为美国政治中举足轻重的力量。

目前,两党内部都存在一定的派系活动,但它们并不能像20世纪中期那样减弱极化,反而会加剧极化。民主党内有进步派与温和派,共和党内有建制派与民粹派。近年来,民主党温和派与共和党建制派的政治理念差距越来越大,而且进步派在推动民主党左转,民粹派在推动共和党右转,桑德斯和特朗普的崛起分别加快了这一进程。在此情况下,两党中并不存在拥有大量共识的两个派别,更不会出现类似20世纪中期的“四党体制”。

两党主流都在努力适应和利用极化的环境,并没有对极化作出制度改革。有些学者和改革者提出通过改革政党或选举制度来实现去极化,这不仅与现有的政治学研究成果不符,在现实中也很难实现。不少人将美国政治极化归咎于初选制度容易挑选出极端的候选人,但现有的研究没有证明初选显著增加了极端候选人的数量,并促进了政治极化。有人认为不公平的选区划分导致了政治极化,但支持这一论点的论据更薄弱:参议院并没有重划过选区,但它却出现了极化;众议院的极化是因为温和选区越来越多为极端议员所代表,但他们的出现并非由不公平的选区划分造就的,而是有着更深层的经济或社会根源。还有人将政治极化归因于美国选举捐款制度,认为减少大企业捐款和增加个人捐款将有助于减少极化。但现有研究成果得出的结论恰恰相反:大企业的捐款通常没有鲜明的意识形态和政党倾向;相反,愿意捐款的个人往往具有鲜明的意识形态和政党倾向,可能会维持或增强极化。

(二)当代政治极化的可能结局

虽然美国当代政治极化将继续增强,但不大可能演变成内战式的结局。近年来,有许多学者预测政治极化将导致美国发生第二次内战。但与内战前不同的是,当代的种族矛盾是由于少数族裔权利的扩张和人口结构的多元化导致的,这两方面因素虽然会损害白人既有的经济社会特权,但不至于像废除奴隶制那样从根本上摧毁白人的经济根基和生活方式。因此,当代的种族矛盾弱于内战前的奴隶制矛盾。除此之外,内战前的政治极化严格按南北地理界线发展,但当代极化实质上是城乡分裂,地理界线犬牙交错,沿海各州也有乡村,而内陆各州也有大城市。因此,当代的地理分裂对政治极化的促进作用不仅不会像内战前那么大,而且会严重阴止任何叛乱行动的割据企图。内战前美国的联邦制并不成熟,州权思想盛行,许多南方人对本州的认同度高于对联邦的认同度,而如今美国的民族凝聚力和联邦制的成熟度远胜于内战前。尽管在得克萨斯州、加利福尼亚州等地存在微弱的分离主义倾向,但并未形成大规模的分裂势力,也没有任何主流政客支持这种想法。当今的美国联邦政府无论是规模还是权力都远超内战前,尽管其能力受到政治极化的削弱,但镇压地方叛乱行动的力量仍然远超过内战前。目前美国的军队和执法部门总体上保持着政治中立,并没有表现出倒向任何政党或地方势力的迹象。

当代政治极化虽可能避免内战式的结局,却会引发频繁的暴力活动,甚至可能导致大规模内乱,造成美式民主的衰败。2008年以来,美国的极右翼民兵组织增加了一倍,70%以上与极端主义有关的死亡是极右翼分子造成的。最近几年,美国每年都有数十人被极端分子杀害,死亡人数最多的2016年高达72人。根据奥斯陆和平研究所内战研究中心的说法,内战的技术定义是一年内有1000名战斗人员死亡,而内乱的定义是一年内有25人死亡。根据这个定义,美国已经处于内乱状态。在2021年1月6日的“国会山骚乱”中,“誓言守护者”“骄傲男孩”等极右翼组织实际上发动了一场有组织的武装叛乱。发动叛乱的并不是那些极度贫困的人,而是那些拥有特权并觉得自己正在失去这些特权的人。随着美国白人的特权和地位受到少数族裔越来越强的冲击,许多白人可能会诉诸暴力,未来美国并非不可能出现多地相互协调的准军事暴力行动。如果暴力活动得到有影响力的政客的支持,则可能演变成大规模内乱。特朗普在执政期间曾多次煽动或纵容极右翼分子的暴力活动,在“国会山骚乱”中他实际上策划了一场未遂的“自我政变”。这场从政府内部发动的自我政变与极右翼分子从外部发起的武装叛乱相互支持,一度打断了美国总统权力的交接程序。该事件发生后,虽然有数百名参与者被起诉,但极右翼势力在政治上并未被清算,他们继续支持特朗普,而且在共和党内的影响力越来越大。随着保守白人的种族焦虑继续加强,极右翼势力可能更加强大并诉诸更猛烈的暴力活动。

与镀金时代的政治极化类似,当代政治极化也可能引发严重的经济危机。前文已论及当代美国经济不平等的恶化趋势及其与经济危机的关系,这里不再赘述。美国经济的另一个重大风险是债台高筑。美国的经济发展和政府支出很大程度上是由债务驱动的。由于2008年国际金融危机、特朗普减税、新冠疫情等因素的影响,美国政府的债务持续快速增长。2021年,仅美国公众持有的联邦政府债务就达到当年美国国内生产总值的102%,预计到2051年这一数据将达到202%。在政治极化的影响下,两党很难就债务问题达成统一的解决方案,民主党政府热衷于花钱,共和党政府热衷于减税。债台高筑将影响美国经济增长,损害美元的信誉,削弱政府应对危机的能力。这是一个恶性循环,一旦达到某个临界点,其后果将比2008年国际金融危机更严重。

(三)当代美国政治实现去极化的可能性

从经济和社会根源的角度看,当代政治极化的强度高于镀金时代而低于内战前,去极化的难度将大于镀金时代而小于内战前。由于当代政治极化不大可能发展到内战的程度,因此去极化不会以战争的方式实现。

从种族矛盾的角度看,一个有助于去极化的因素是美国人口结构的长期变迁可能会缓和种族矛盾。白人变成少数族裔在美国是一个不可避免的趋势,极端保守的白人福音派的衰落速度更快,少数极端的白人至上主义者可能会用暴力来抵抗这一趋势,但大多数白人可能会较平和地接受它。这种现象已经在美国许多州发生。例如,在人口最多的加利福尼亚州和得克萨斯州,白人的人口比例早已经降到一半以下,但并没有发生系统性的种族暴力事件。此外,白人身份并不是固化的,在一定程度上是可以建构的,特别是对于增速最快的拉美裔来说,尽管在统计上将其列为少数族裔,但许多拉美裔向来自认为是白人或双重族裔,这些人通常支持共和党。自2016年特朗普当选总统以来,美国种族政治的去极化进程越来越显著。少数族裔对民主党的支持率逐步下降,对共和党的支持率逐步上升。同时,受教育程度而非种族身份在决定白人选民政党认同中的作用越来越大,受过大学教育的白人对民主党的支持率逐步上升,对共和党的支持率逐步下降。上述趋势都表明,种族矛盾在长期内可能缓和,与其高度相关的移民、福利、宗教等方面的矛盾也会随之出现缓和,从而促进美国政治去极化。

从经济矛盾的角度看,一个有利于去极化的因素是白人蓝领阶层的持续衰落。正如进步主义时代农民阶层的衰落促进了政治去极化一样,当代白人蓝领阶层的衰落也将有助于去极化。尽管近年来他们的不满产生了巨大的政治反响,但随着人数的减少和产业重要性的下降,其政治影响力长期来看必将衰微,与之相关的围绕全球化、贸易政策、产业政策、移民政策等具体问题的政治分裂也会减弱。但白人蓝领阶层衰落对政治去极化的作用仍比较有限,因为它并不能缓解经济不平等这个更为根本的问题。2008年国际金融危机和新冠疫情都没有显著减少经济不平等,要想通过缓和经济矛盾的途径实现去极化,美国可能需要等待另一次大萧条式的经济危机。但经济危机的后果是非常不确定且危险的,2008年国际金融危机已经导致美国出现破坏性的民粹主义运动,美国政治制度能否承受住更严重的经济危机,目前尚未可知。

五、结语

本文从美国政治发展和政治制度的角度,通过对历史案例的分析与比较,深入考察了美国政治极化的发展趋势和去极化的可能性。美国历史上曾出现过两个极化高峰时期,分别是内战前夕和镀金时代末期,在这两个时期之后,美国政治都出现了短暂的去极化时期。通过考察这两个重要的历史案例可以发现,美国政治极化的根源是重大经济与社会矛盾,特别是经济不平等与种族矛盾;美国政治去极化得以实现,正是因为这些矛盾得到缓和。内战和大萧条对去极化起到了关键作用,这也说明去极化的条件和过程是非常具有破坏性的。美国的政治制度对抑制政治极化并没有显著效果,相反,政治制度在很多方面推动了政治极化,因此通过改革政治制度来促进去极化是非常困难的。

将上述两个历史案例与当代政治极化进行比较研究可以发现,当代政治极化也基于深刻的经济与社会矛盾,政治制度也在其中起了推动作用。这些矛盾短期内不会减弱,因此当代美国政治极化将持续甚至强化,尽管当代政治极化不大可能演变成内战式的结局,但可能导致美国出现更恶性的暴力活动,或者爆发更严重的经济危机。长期来看,美国存在有助于去极化的因素,例如人口结构的长期变迁可能缓和种族矛盾,白人蓝领阶层的进一步衰落可能缓和经济矛盾。这可能使美国当代政治极化在未来出现类似20世纪初期进步主义时代的趋缓态势,但推动政治极化的经济不平等问题仍然很严重,其缓和可能需要另一次严重的经济危机。总之,当代美国政治的去极化在短期内不大可能出现,长期来看有可能发生,但充满不确定性,且代价可能非常高昂。

本文旨在探讨美国政治去极化的可能性,无意评判极化和去极化对美国孰优孰劣。尽管各界对美国当前的政治极化诟病甚多,但这并不意味着去极化在所有方面都是一种更好的政治状态。实际上,美国政治的去极化通常意味着两党主流联合起来,对经济或社会矛盾进行刻意压制,对不满群体的变革诉求进行蓄意阻挠,而极化可能有利于某些群体表达其诉求,有助于实现负责任的政党政治。

(作者单位:中国社会科学院美国研究所)

来源:《当代世界与社会主义》2023年第3期

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