内容提要：超级政治行动委员会创设以来，深度嵌入了美国选举政治体系。从法理上来看，在不与候选人发生协同的情况下，超级政治行动委员会可持续吸纳个人和机构捐款，并实施无上限的独立开支。明确协同与独立等概念的法律边界是理解超级政治行动委员会的关键。除巨额竞选开支外，超级政治行动委员会另一个广受争议的行为是负面广告的投放，其独立开支的大部分被用于此，给美国社会带来负面外部效应。独立开支的支出策略与负面广告的投放区域选择是超级政治行动委员会得以介入美国选举的关键所在。负面广告战迫使候选人陷入广告投放的竞选资源投入竞赛，超级政治行动委员会借此实现了组织的高速增长。融资、独立开支与广告投放共同构成了超级政治行动委员会的日常运行机制。
关键词：美国政治/ 选举/ 超级政治行动委员会/ “联合公民案”/ 协同独立开支/ 负面广告/
作者简介：汤杰，国防大学政治学院讲师。
原文出处：《美国研究》(京)2025年第3期 第78-107页
2010年，美国最高法院以5∶4的微弱比例在“联合公民诉联邦选举委员会案”(Citizens United v.FEC)中做出了有利于联合公民组织的判决，此案具有里程碑意义。该判决将公司视作公民，将企业法人人格与自然人公民权利相提并论，裁定企业享有宪法第一修正案赋予的“言论自由”权利，独立宣传支出被纳入言论自由保护范畴而不再被限制，直接催生了超级政治行动委员会的合法化进程，企业、工会组织及个人自此绕过了候选人直接资助限制。
自创设以来，超级政治行动委员会已切实融入了美国选举政治，其资金实力和战略成熟度不断增强，其数量从2010年的83个，发展为2012年的1275个，到2016年的2393个，2020年的2276个，至2024年的2502个；其筹款金额从2010年的6300万美元，发展为2012年的8亿美元，到2016年的18亿美元，2020年的32亿美元，至2024年的50亿美元。①这意味着美国的政治捐款进入“超级政治行动委员会时代”。超级政治行动委员会的演变折射出政治、技术和社会的发展趋势，深刻影响着美国民主和治理的未来走向。美国超级政治行动委员会在推动新型政治表达和参与的同时，也激化了言论自由与政治公平的争议，核心争议集中于金钱政治的边界及透明度缺失问题。随着美国政局的演变，超级政治行动委员会的作用和影响将持续动态调整。
本文主要依据联邦选举委员会与政治响应中心(Center for Responsive Politics)②公布的数据，对超级政治行动委员会的运营机制进行研究。首先，在厘清法律框架与成立依据的基础上(尤其关注最高法院的关键判例)，分析超级政治行动委员会的合法性来源，其运行机制体现了法律框架的疏漏；其次，通过梳理超级政治行动委员会的资金流动与运作模式，对其资金来源与独立支出进行分析，进而探讨资本对选举制度的深度渗透以及巨额资金对选举公平性的影响；最后，超级政治行动委员会重塑了选举策略，以负面广告的方式进行攻击性宣传，制造了选民信任危机，构成制度性挑战。
一 超级政治行动委员会的资金吸纳
(一)融资渠道
超级政治行动委员会的融资能力受三大因素影响③。其一，选举类型。选举金钱竞争主要发生在三个平台——总统大选、参议院选举、众议院选举。总统大选成为资本竞逐焦点，若专注于总统大选，那么充足的资金是参选的门槛。参议院席位因其6年任期与高阶立法权形成稳定投资标的，催生两党专门针对参议院选举的超级政治行动委员会，即共和党的“参议院领导基金”(Senate Leadership Fund)以及民主党的“参议院多数党政治行动委员会”(Senate Majority PAC)。以2022年为例，众议院候选人平均融资57.8331万美元，参议院候选人平均融资261.5517万美元，后者是前者的4.5倍。
其二，候选人的选举情况。候选人潜力与其相关组织能融资到的选举捐款数量呈正相关。传统政治行动委员会采用“接触策略”(Access)，意在与潜在候选人建立联系，为后来可能的立法议程施加影响。国会议员的连任率较高，96％的众议员可以连任。④因此，在位者比挑战者具有更高的融资优势，⑤胜率决定着赔率。以全国房地产中介协会国会基金(National Association of Realtors Congressional Fund)为例，其2012年的支出名单候选人都是在位者。此举符合商业逻辑，这类特殊行业利益委员会重视投资回报率。另外，如果是意识形态类超级政治行动委员会则不会过于考虑在位者与挑战者之分，⑥而是从观念上对候选人进行筛选，但仍会以在位者为主。从数据来看，在位者的融资优势明显，在位者的融资金额最高能达到挑战者融资金额的10倍。
其三，权利网络绑定。党派关系、附属机构与亿万富翁等制度性绑定确保核心圈层持续获得战略资金支持。首先，政党仍具有巨大的号召力和动员能力，与政党保持良性的互动关系是超级政治行动委员会得以保有影响力和权力的关键。头部委员会(Top Super PAC)依托政党资源形成建制化运作，“参议院多数党政治行动委员会”(Senate Majority PAC)、“众议院多数党政治行动委员会”(House Majority PAC)、“优先美国行动”(Priorities USA Action)属民主党阵营；“美国十字路口”(American Crossroads)、“参议院领导基金”(Senate Leadership Fund)、“国会领导基金”(CongressionalLeadership Fund)属共和党阵营。其次，母机构输血模式是超级政治行动委员会资金来源的保障，全国房地产中介协会国会基金的资金源于全国房地产中介协会(National Association of Realtors)，“女性投票”(Women Vote!)的资金源于“艾米莉的名单”(EMILY's List)，“增长行动俱乐部”(Club for Growth Action)的资金源于“增长俱乐部”(Club for Growth)。再次，与亿万富翁的直接联系是巨额捐款的最佳融资渠道。
超级政治行动委员会的资金来源呈现二元结构特征：个人捐款与机构注资。在个人捐款维度，存在从巨富捐赠者处取得大额捐赠(单笔500万美元级)，与积少成多(单笔5-200美元不等)的集合式小额捐赠。以2012年为例，大额捐赠如布隆伯格(Michael Bloomberg)向“独立美国”(Independence USA)⑦捐赠了1000万美元，乔·里基茨(Joe Ricketts)向“结束支出行动”(Ending Spending Action Fund)捐赠了1245万美元。罗姆尼(Willard Mitt Romney)的“拯救我们的未来”(Restore Our Future)主要吸纳稍小额的捐赠。随着近年竞选形势的发展，大额捐赠逐渐成为个人捐款的主力，美国竞选开始进入“大钱”政治时代。⑧个人捐款成为超级政治行动委员会融资的主要来源。⑨原因在于，其他类型的政治行动委员会都有捐款的额度限制，而超级政治行动委员会没有该类限制，于是吸引了大量富有的个人捐赠者。⑩此外，顶级富豪的捐赠数额占比逐年提高，前1％的捐赠者捐赠数额占比从2012年的77％，上升为2020年的93％(在2018年一度变为96％)。顶级捐赠者(Megadonor)对超级政治行动委员会的重要性仍在逐步提升。
“联合公民案”裁决引发的普遍担忧——超级政治行动委员会将从公司、工会、慈善团体处获得没有数额限制的资金——在实践中呈现显著的结构性转向。在超级政治行动委员会的众多资金来源中，公司逐渐缺位了：企业捐赠比例从2012年的10％骤降至2018年的5％。大多数公司会有意疏远超级政治行动委员会，原因在于：(11)首先，公司捐款面临着信誉风险，被媒体曝光将影响股价；其次，超级政治行动委员会以进攻性负面广告为主，而公司更倾向于与候选人(潜在立法者)建立长期政策同盟而非短期选举绑定，贸然与超级政治行动委员会捆绑，会与未来的可能立法者结怨，得不偿失。美国500强企业中有227个公司内部明文规定禁止向候选人、政党和委员会进行捐赠。商业资本让渡出政治捐款领域的主导权，客观上加速了超级政治行动委员会资金来源的寡头化进程——个体亿万富翁对超级政治行动委员会的影响力与日俱增。
日益增长的竞选资金引发制度性忧虑。选举研究领域持续观测到“史上最贵选举”(12)的循环论证现象。2022年被称为“史上最贵中期选举”(类似的说法同样出现在2014年与2018年)。(13)这类报道引发资金是否会源源不断地涌入竞选的关切。超级政治行动委员会的“超级”就在于可以无限吸纳资金，没有独立支出的额度限制。超级政治行动委员会或将选举带入无止境的金钱泥潭，资本对选举议程的渗透程度进入一种无约束的境地。
尽管超级政治行动委员会从法理上可以无限制地进行融资与独立开支，但其竞选资金增长仍存在内生性约束机制，并将在一段时间后达到峰值。这一判断基于以下三重分析。一是上述媒体报道具有误导性。因2010年首次诞生了超级政治行动委员会，竞选资金增长是正常趋势，每一年自然都是“史上最贵”。“史上最贵”不等于竞选资金无止境地攀升。二是个人捐赠已成为超级政治行动委员会融资的主要来源，尽管顶级富豪的捐赠占比日益增高，但是顶级富豪的选举捐款亦是有限的，并非无止境的投入。三是2012年、2016年、2020年是大选年，若将这三年的数据中总统选举的独立开支扣除，可得出一个总体稳定的独立开支趋势。在此基础上，扣除历年的通货膨胀率，得出实际的独立开支，其趋势分析的数据回归线呈现一种“对数分布”。(14)媒体担心竞选资金增长呈现一种“指数增长”(15)，而超级政治行动委员会带来的资金增长实际上是对数增长，(16)对数增长是“有止境”的增长。因此可以推测，后续几届竞选资金的增长率会逐步减小，竞选资金会逐步达到一个峰值。
(二)融资策略
从策略上来说，超级政治行动委员会有鲜明的目标导向，以富裕个人和核心捐赠者为主要目标，围绕他们进行资源整合。一方面，采用个性化外联(Outreach)，直接触达曾大额捐赠或对特定议题表达兴趣的富裕群体。通过一对一会议、专属活动和定制化沟通强化关系绑定。事实上，大额捐赠者的管理(Donor Stewardship)与日常沟通维护尤为重要。另一方面，依托创始人和关键员工的跨领域人脉网络，联动政治、金融或高科技公司等领域高净值人群，形成资源互补的募资生态。
有些超级政治行动委员会则专注于从公司或工会处吸纳资金。其一，通过议题绑定与利益交换结合成特定的议题联盟。比如倡导放松管制以及反对气候变暖的超级政治行动委员会就会有意接触传统能源公司。其二，寻求工会的支持。比如聚焦劳工权益的超级政治行动委员会，会向工会寻求支持，在政策立场上通常强调保护工人权利或促进劳工友好型法案的推出。
尽管超级政治行动委员会以吸引大额捐款闻名，但数字选举(Digital Campaign)已是不可忽视的选举趋势，通过线上和基层(Grassroots)筹款，实现数字赋能型基层动员。一方面，重视小额捐款。搭建在线筹款平台，包括社交媒体活动、电子邮件营销和在线捐赠系统，吸纳更广泛而大量的小额捐款。小额捐款不容小觑，其融资行为本身便是竞选宣传活动，在融资过程中的选民接触是高效而切实的选举互动。另一方面，数据驱动型融资已被广泛采用。用数据分析识别并定位潜在的捐赠者，通过行为轨迹分析进行捐赠者画像，通过社交媒体进行精准内容投放，形成议题共鸣，实现认知锚定，帮助超级政治行动委员会吸引对特定事业充满热情的基层支持者，推动小额捐款。
超级政治行动委员会通过战略性活动策划构建政治献金网络，通过仪式化社交场景布置构建“资本-政治”纽带，其典型运作模式表现为：以高规格社交集会(筹款晚宴、主题论坛、名人庆典等)为载体，为捐赠者搭建政治精英、社会名流与行业领袖的利益联结通道。此类活动具有双重政治功能：表层是竞选资金募集，深层是形成并巩固与主要捐赠者的关系渠道。捐赠者通过支付“入场费”获得政治接触特权。比如2024年初，支持小罗伯特·F.肯尼迪(Robert F.Kennedy，Jr.)的超级政治行动委员会在西好莱坞的伦敦酒店举办70岁生日宴，单次活动筹集了580万美元，(17)大量肯尼迪家族成员与会。超级政治行动委员会还举办主题论坛或会议，吸引相关方的捐款，提高组织在潜在捐助者中的知名度。
在融资方面，超级政治行动委员会呈现出法理独立性与实践依附性的制度悖论。尽管超级政治行动委员会又被称作“独立开支政治行动委员会”(Independent Expenditure-Only Committees)，但是它的融资却没那么“独立”，通常会得到候选人间接的支持。联邦选举法禁止候选人与超级政治行动委员会协调互动，但在实际操作上，在制度缝隙中衍生出非正式协同机制，这类互动屡见不鲜，且超级政治行动委员会在募捐时(尤其是候选人类型的委员会)，会采用“候选人辅助融资策略”(Candidate Assistant Fundraising)，隐性地依靠候选人的个人影响力，成为候选人的非正式代理人。
候选人与超级政治行动委员会的互助有三种情况。(18)其一，候选人“象征性在场策略”。候选人参加超级政治行动委员会举办的募捐活动，在确保程序合法性的前提下借由演讲等形式进行募捐，这类捐款单笔金额须在5000美元以下，募资会直接进入超级政治行动委员会的账户，(19)这种典型的“借鸡生蛋”模式是候选人类超级政治行动委员会募资的常态。候选人也会用自己的个人影响力促进超级政治行动委员会获得直接捐献。其二，人力资源共享。候选人和超级政治行动委员会通过共享政治顾问、募捐咨询顾问等实现信息共享，彼此协调，建立“旋转门知识共同体”，这类共享政治资源成为灰色协调者。其三，政治捐款定向输送。超级政治行动委员会可以直接从候选人的富豪关系网中获得直接捐款。这类协调活动颇受争议，起诉也时有发生。(20)
(三)融资与协同
在法理与政治实践的张力中，协同(Coordinate)是解析超级政治行动委员会制度悖论的关键所在。超级政治行动委员会的“力量源泉”(法定优势)就在于它不准与候选人协同合作，进行非协同性独立支出——在不与候选人协调的情况下，超级政治行动委员会可以花费没有额度限制的资金。超级政治行动委员会的独立开支中的“独立”就是“不协同”的另一种称呼，即“独立=不协同”(independent=non-coordination)。原则上，协同可以理解为合作，超级政治行动委员会不允许与候选人的竞选委员会和政党合作。但是联邦选举委员会将协同行为窄化为“显性资金共谋”——候选人竞选委员会不得与超级政治行动委员会同时支付一条政治广告，但二者可以分别让同一家广告公司制作和播放不同的广告。这种形式化监管导致候选人和外围组织在广告协同上有较大的弹性——候选人和超级政治行动委员会雇用同一家广告公司的现象普遍存在。法学教授凯尔·朗瓦德(Kyle Langvardt)直言：“不协同就是一个笑话，所有人都知道超级政治行动委员会在与候选人进行协同。”(21)立法者预留了合法性影响通道，造成了协同行为表面上的合规性与实质上的可操控性。
协同并不是超级政治行动委员会时代的特有概念，在“联合公民案”之前便已屡受关注。(22)对于协同的深入理解，需要追溯到1976年的“巴克利诉瓦莱奥案”(23)(Buckley v.Valeo)。此案确立了一个法律原则：如果一个势力独立于候选人和政党，那么竞选金融法不应限制该势力对政治言论进行资助。(24)在“巴克利案”之前，联邦竞选法对竞选资金有严格的规定。无论是捐赠还是支出都被严格限制。在“巴克利案”之后，这些限制都受到宪法第一修正案的挑战，尽管政治捐赠仍被严格限制，但是独立支出被理解为“言论”，限制独立支出就是限制言论自由，其核心逻辑是：(1)独立支出=言论，(2)言论不会腐蚀民主进程，于是(3)独立支出不会腐蚀民主进程。在“巴克利案”中，独立支出不该被限制，但需要明确的是，当独立支出与捐赠存在着协同关系时，则应当被限制。至此，政治捐款从联邦选举法的监管对象，措置为宪法第一修正案所保护的权利载体，以言论自由的“神圣性”消解了民主问责性。在“巴克利案”的裁决中，最高法院界定了捐赠与独立支出的区别。(25)
独立开支与捐赠的区别就在于是否协同。联邦选举委员会对协同有详细的定义(26)，协同的严格定义是“与候选人、候选人授权委员会或其代理人、政党委员会或其代理的合作、协商或协调”，即协同就是“合作”(Cooperation)、“协商”(Consultant)、“协调”(Concert)。判断外围组织与候选人集团是否相协同有三条标准：第一，媒体上的宣传广告是否有共同支付来源；第二，广告的内容是否有共同指向；第三，广告的实际支付方与候选人和政党是否有联系。当满足上述三条判定标准时，该条政治广告便被认定为“协同表达”(Coordinated Communication)，这类支出就被认为是“实物捐赠”(In-Kind Contribution)，(27)继而触发联邦选举法的腐败防控机制。(28)因超级政治行动委员会仅被授权进行独立开支，当没有数额限制的独立开支变为没有数额限制的捐赠时，这就构成了腐败行为。因此，协同、独立、捐赠的相互关系，是理解超级政治行动委员会影响力的关键。
在联邦选举法的语境下，“独立”与“协同”构成一对反义词。社会舆论对于超级政治行动委员会的评价通常是负面的，原因就在于其运作模糊了捐款(contribution)与开支(expenditure)，二者的区别建立在对“协同”与“独立”的判断上。(29)具体来说，独立开支是合法的，其合法性源于与候选人的制度性隔离；协同开支则被视为准捐款，受联邦选举法的严格限制。“协同”的概念解释至今仍存争议，但过往的判例会直接影响到法院的裁决。“联邦选举委员会诉基督教联盟案”(FEC v.Christian Coalition)(30)的裁决为“联合公民案”的判决奠定了基准。该裁决认为，外部团体和候选人竞选委员会之间的必要往来不构成法律意义上的协同。这为候选人和外围组织的沟通创设了灰色空间，在防止腐败的规范设计中制造了“制度性模糊”。
“协同”是政治捐款监管的调节器，该概念实质上充当着司法能动性的调节阀门：当法院将“协同”定义缩窄，仅将个别的沟通定义为协同，那么法律对选举捐款的监管将变得宽松；当法院将“协同”定义放宽，将候选人与外部组织的多渠道沟通都囊括进协同的范围内，那么法律对选举捐款的监管将变得严格。举例来看，2002年的《两党竞选改革法案》(Bipartisan Campaign Reform Act)持一种宽泛的协同定义，于是造就了近10年的选举捐款被严格限制的局面。与之相反，2010年的“联合公民案”，法院持一种狭窄的协同定义，于是造就了后续10年的选举捐款泛滥成灾的局面。这种“定义-规制”的周期性震荡，深刻反映了美国宪政体制中司法权与立法权的结构性博弈。
最高法院对“腐败”的司法界定，决定着政治捐款的发展走向，甚至直接推动了超级政治行动委员会的诞生。腐败的负面影响主要有两个方面：(31)其一，腐败导致权力的滥用；其二，腐败导致政治上的不平等。第一种理解指的是“公私矛盾”，公共权力被私人利益侵蚀。第二种理解指的是“利益集团与民众的矛盾”，少数获利，多数被排除在政治决策之外。值得一提的是“依靠腐败”(dependent corruption)，这种理解认为国会本应依靠人民，当国会依靠特殊利益集团和权贵时，便是腐败。“依靠”的概念可以追溯到《联邦党人文集》，詹姆斯·麦迪逊(James Madison)写道，“联邦政府应当仅依靠人民”。(32)对于“依靠”(dependent)的认识有助于加深对“独立开支”中“独立”(independent)的理解。最高法院在“联合公民案”中将腐败理解为“交易腐败”(quid pro quo corruption)，即“腐败就是政治交易”，其通俗理解是“金钱换选票”(cash for votes)。但它仍然是对腐败的狭义理解，超级政治行动委员会进行的“独立开支”被理解为言论与表达，而非“交易”，不构成腐败。因此，超级政治行动委员会便获得了“去腐败化”的制度身份。
然而，在实际的竞选实践中，外围组织、候选人、政党的三方协同现象屡见不鲜。超级政治行动委员会被学者称为候选人的“第二自我”(alter ego)，(33)两者在法律的灰色地带协同互动。(34)比如，政党的委员会与超级政治行动委员会经常在雇用和融资上相互“磋商”。法律通常禁止的是竞选委员会的成员转投超级政治行动委员会，而外围组织进入竞选委员会却在允许范围内。(35)从候选人的竞选委员会转投外围组织，一般需要120天的“冷却期”。此外，候选人还会为外围组织举办的筹款活动提供支持。候选人类和政党类超级政治行动委员会与候选人及政党的协同现象是难以避免的。政治顾问往往是连接候选人与外围组织协同的关键角色。
在大额选举捐款主导时代，美国联邦选举委员会在监管实践上稍显无力。原因在于以下三点。其一，联邦选举委员会面临着严重的人手不足，对于协同问题已无力监管。在每个竞选周期中，联邦选举委员会都会收到数十起关于协同的指控，但却无暇对这些指控发起调查。其二，两党之争在联邦选举委员会同样存在。比如，2016年美国非营利性组织“竞选法律中心”(Campaign Legal Center)向联邦选举委员会指控超级政治行动委员会“真相捍卫”(Correct the Record)与希拉里·克林顿的选举委员会进行了协同开支，联邦选举委员会中2位共和党委员同意调查该指控，但是2位民主党委员反对，因此陷入了僵局。随后，竞选法律中心向法院起诉联邦选举委员会执法不公。近年来这类僵局频频出现。究其原因，联邦选举委员会有6位委员，两党均等席位——3位属于共和党，3位属于民主党。在政治极化下，联邦选举委员会投票中3∶3的情况反复出现。2006年，出现这类僵局的概率不到3％，而2016年，这类僵局的出现概率已经上升到超过30％。(36)其三，联邦选举委员会有过大的管辖范围，但执行力不足。1974年成立以来，联邦选举委员会的职权范围一直在扩大，它是联邦选举法的执行者，负责监控、披露、审查选举中的金钱活动。由于选举捐款体量日益扩大，单一委员会已难以应对海量信息的处理与审核，尽管该委员会有300位职员，(37)但对此局面依然无能为力。(38)
二 超级政治行动委员会的独立开支
(一)“联合公民案”与独立开支的界定
超级政治行动委员会又被称为“独立开支政治行动委员会”(Independent Expenditure Only PAC)，其有别于其他诸多选举机构和委员会的核心特征就是独立开支。根据联邦选举委员会的定义，(39)独立支出主要指选举中的通过电视广告、数字平台、印刷媒体等渠道公开传播的、明确支持或反对特定候选人的选举通信支出(expenditure of communication)，其关键特征有三：一是内容上必须直接表达对候选人的支持或反对，或是明确反对某位候选人，或是明确支持某位候选人；二是独立性判定，当进行这类支出时，不得与候选人或其所属政党进行任何形式的协调；三是独立支出没有金额上的限制，但是需要向联邦选举委员会披露具体的支出信息。
独立开支并非超级政治行动委员会独有。传统政治行动委员会、政党委员会都有独立开支的权限。传统政治行动委员会也有额度不被限制的独立开支权限，2000年它们总开支2000万美元，(40)到2008年已超过1亿美元。在2002年《两党竞选改革法》(Bipartisan Campaign Reform Act)生效前，政党委员会以软钱(Soft Money)开销为主，2000年政党的软钱开销达到5亿美元，《两党竞选改革法》实施后，软钱被全面禁止，政党委员会开始诉诸独立开支渠道，其结果是独立开支在2000年仅为500万美元，到2004年激增为2.22亿美元。尽管超级政治行动委员会以独立开支著称，但在其2010年兴起之初，独立开支的规模仅为6300万美元(41)(该年度只有议员选举，没有总统选举)。
独立开支作为选举资金介入的特殊形态，相较于传统捐赠模式(向候选人竞选委员会、政治行动委员会或政党直接捐款)，超级政治行动委员会的独立开支具有鲜明特点：独立开支通过购买政治广告(通过电视或广播，近年来逐渐发展为互联网)、选民定向邮件、自动语音呼叫(Robocall)等方式，不再通过政党和候选人团队，直接介入选举的各个环节。自此，其资金运作脱离政党机器，形成近乎平行的选举动员体系。“联合公民案”之后，超级政治行动委员会已是独立开支的主力，从历年独立开支的增长趋势来看，(42)起初在2012年超级政治行动委员会与政党的独立开支水平接近，随后逐年拉开，由2012年的2.4倍，变为2020年的5.4倍。(43)
“联合公民”是注册于1988年的501(c)(4)类非营利组织，享有社会福利组织免税地位。该组织具有保守主义的政治倾向，重申美国传统价值观(有限政府、企业自由、回归家庭、国家安全等)，在赢得诉讼后名声大噪，改变了美国的选举政治生态和权力平衡。值得一提的是，“联合公民”现任主席戴维·博西(David Bossie)曾是特朗普竞选团队的负责人之一。(44)“联合公民”主要以媒介化运作的方式影响社会，主要途径包括制作电视广告、网络广告以及纪录短片。比如，它在福克斯新闻频道(Fox News)上播放支持参议员麦凯恩(John McCain)的电视广告。
“联合公民案”的司法争议可追溯到2002年美国国会通过的《两党竞选改革法》第203条对“竞选宣传”(electioneering communications)的规制框架，该条款禁止公司和工会在联邦初选前30天或大选前60天内利用其资金资助任何“明确提及候选人且通过广播电视渠道传播的付费政治宣传”。2004年大选期间，联合公民制作了一部攻击民主党候选人约翰·克里(John Kerry)的纪录短片《被盗取的荣誉：永远无法愈合的伤口》(Stolen Honor：Wounds That Never Heal)，遭联邦选举委员会禁播，依据是“联合公民”不具备商业广告制作主体资格。(45)为突破此限制，“联合公民”在2008年大选前系统性调整运营模式——既通过架构重组满足“商业广告制作主体”的形式要件，又在2008年大选期间制作并播放了关于民主党候选人希拉里的纪录短片。(46)它还向哥伦比亚特区地区法院起诉，认为联邦选举法关于限制“竞选宣传”的条款违反了宪法第一修正案。被驳回后，“联合公民”向最高法院提起诉讼，最终最高法院大法官们于2010年以5∶4做出了有利于“联合公民”的裁决，认为条款违反了宪法的言论自由原则。(47)“联合公民案”至今仍充满争议，支持者认为这是宪法第一条修正案的胜利，反对者认为这是对商业利益的投降。(48)此后10年(2010-2020)成为美国选举史上选举开销最多的10年。“政治响应中心”的执行董事谢拉·克鲁姆霍尔兹(Sheila Krumholz)直言，“在跟踪选举捐款的35年来，以这次判决对选举捐款体系的影响为最大”。(49)
独立开支的法律定义始于1976年“巴克利诉瓦莱奥案”(Buckley v.Valeo)的宪法解释，最高法院在该案中将独立开支与“表达”(Communication)相挂钩，(50)构建了“独立开支=言论自由”的等价关系，认定在现代大众社会(mass society)，(51)政治观点的有效传播需要依托资金投入，对选举支出的限制就是对政治表达与政治诉求的限制，限制了表达的广度、深度和接受度，对于民主参与度不利。言路闭塞，信息不畅，终将使民主体制失去活力。“巴克利案”裁决的争议在于对捐款和独立开支的区分。裁决认为“捐赠”不等于“独立开支”，前者如不加限制会引起腐败，后者如加以限制则干预公民的言论自由。其中的“捐赠=腐败”与“独立开支=言论自由”两种理念被植入政治社会的思想舆论中，成为新的法律判例倾向。最高法院认为，对捐赠的限制可以防止营私舞弊，但是没有证据表明独立开支会使候选人腐化，只要独立开支没有和候选人协同，便不存在利益交换。不仅如此，在判定竞选资金问题时，最高法院拒绝以平等为指导原则(52)，即最高法院认为立法者可以从贿选(腐败)的角度立法，但不能以平等为出发点进行立法。理由是，“平等”不属于宪法第一修正案所保护的范围。立法机关基于腐败预防逻辑，在1974年联邦选举法修正案中会将捐赠与独立开支同质化处理，视独立开支为间接捐赠的规避工具，均设置1000美元年度限额(后通胀调整至3300美元)。司法系统却通过判例将独立开支等同于政治言论，独立开支成为言论自由的同义词，升华为民主参与的必需成本，形成“直接捐赠受控、独立开支自由”的监管割裂。自此，立法与司法出现认知鸿沟，权力分支对选举资金的本质出现立场分歧。
2010年，法院在“‘现在就说’诉联邦选举委员会案”(SpeechNOW.org v.FEC)的裁决中，(53)模糊了捐赠与独立开支之间的区别。美国哥伦比亚特区巡回上诉法院判决，对于候选人的“直接捐赠”仍然是不被允许的，但是对只进行独立开支的组织进行捐赠不应当受到限制。(54)该判决是首个依据“联合公民案”的思路进行判决的司法诉讼。“现在就说”认为既然自己只进行独立开支而不进行捐赠，那么在吸纳资金方面就不应该受到5000美元的限额限制。“现在就说”是非营利性组织，其职能目标是发布政治竞选广告，明确支持或反对某位候选人，且不与政党或候选人发生政治关联，以保持其独立属性。由于它只从个人处融资筹款(不从公司和工会处融资)，因此难以筹集到足够的金额以实现其政治目的。于是它向联邦选举委员会咨询建议，询问能否不将该组织注册为政治行动委员会，因为该组织只进行独立开支，而不涉及政治捐赠，如此一来就可以不受筹款限额的限制。联邦选举委员会的答复是必须注册为政治行动委员会，应受到联邦选举法规定的筹款金额限制。于是，“现在就说”将联邦选举委员会告上法庭。哥伦比亚特区巡回上诉法院(D.C.Circuit Court of Appeals)最终做出裁决，取消对政治行动委员会5000美元捐赠的金额限制。
独立开支可以从三权分立的角度予以理解，该裁决意味着司法权对行政权与立法权的压制。一方面，“联合公民”制作的希拉里·克林顿纪录短片对其落选产生直接影响，这是司法权对行政权的间接影响；另一方面，最高法院在2014年的“麦卡琴诉联合公民委员会案”(McCutcheon v.FEC)中继续对《两党竞选改革法》进行攻击，认为法案中“限制个人捐款数额”的条款违宪，该条款体现着两党共同遏制竞选资金的决心与政治意志，最高法院的判决基本上消解了该法案的影响，这是司法权对立法权的压制与修订。
(二)运营支出与独立开支
超级政治行动委员会的支出不仅仅是独立支出，运营支出(Operating Expenditure)是组织得以维系的基础，也可以被称为行政支出(Administrative Expenditure)，比如工资支付、旅行报销，以及向志愿者提供食物(Food)等。
独立支出不仅是电视广告的制作和播放，很多小事项(55)比如院子中的标牌(YardSign)、登门拜访(Doorknocking)、门上标识(Door)、公告板(Billboard)、印刷(Printing)等都属于独立支出。在媒体报道中，超级政治行动委员会总是与暗钱(DarkMoney)、黑金或是攻击性政治广告联系在一起，实则传统的媒介仍发挥着作用。这类传统方式的动员效果不容小觑，通过短信的方式群发信息，用利益引诱投票，比如用如下的话语“如果你动员身边的民主党亲友去投票，你将获得每周250美元的报偿，您是否感兴趣?”这种类似推销的竞选营销拉票在美国社会屡见不鲜。
独立支出中几个特殊的词语值得关注。其一，电话动员中心(Phone Bank)。这是选举专用词语。在候选人的选举总部中，会有一个房间布满电话，工作人员与志愿者通过电话与选民联系推销候选人，电话信息来自注册登记的选民名单。其二，自动语音拨号系统(Robo Call)。这与电话动员中心相关，指自动拨号，用电话录音对选民游说。自动拨号通常用来与座机联络，涉及关于政治竞选类自动拨号的法律限制问题。美国联邦通信委员会规定，未经被叫方事先明确同意，禁止向对方手机进行政治活动相关的自动拨号；即使未经被叫方事先明确同意，也可以向对方座机进行政治活动相关的自动拨号。(56)以上这些都属于杂项开销(Overhead Expense)，超级政治行动委员会杂项开销与独立开支的比例维持在1∶6左右。
在支出策略上，超级政治行动委员会与政治行动委员会不同。政治行动委员会采用“接触策略”(Access Strategy)，即尽最大可能地接触到立法者，在限定额度内对候选人进行捐赠。超级政治行动委员会不能进行现金捐赠，且回避对接触候选人(潜在立法者)的直接接触，它的行为逻辑更像政党，试图改变政府中的党派势力结构。(57)不仅如此，超级政治行动委员会因其“外围组织”的属性，视野和视角与“内部组织”(如政党)不同，具有更鲜明的意识形态倾向和特殊利益诉求。因此，与政治行动委员会的“接触策略”不同，超级政治行动委员会采用“派系影响策略”(Partisan Strategy)，(58)有着明确的党派和意识形态倾向，更加“避实务虚”。此外，具有特殊利益诉求的超级政治行动委员会与传统政治行动委员会的支出策略相近。
不同类型的超级政治行动委员会的支出策略不同。根据独立支出的用途不同可将其分为五种类型，分别对应五种支出策略：(59)单候选人型、政党型、意识形态型、议题导向型、接触导向型。以委员会的主导势力为划分标准，可将其分为四类：候选人型、政党型、利益集团型、亿万富翁型。候选人型以帮助候选人赢得选举为主要目的，攻击候选人的竞争对手，或宣传候选人的执政理念。政党型以赢得政党在国会的多数势力为目的，同时支持多位同一党派的候选人。利益集团型分为经济利益和观念利益两种。经济利益倾向的支出策略是候选人接触型策略——与潜在立法者保持良好关系，有特殊利益行业的极少出现攻击性行为。观念利益倾向的支出策略是改变政党议题或意识形态倾向，偶尔不会以政党派别为支出标准，会以组织观念倾向为候选人筛选标准。亿万富翁型以扩大财阀的个人影响力为首要目标，不以党际划线，支出更灵活，但是当亿万富翁试图竞选时，便会有鲜明的党派倾向。
举例来说，“优先美国行动”是候选人型，2012年为奥巴马助选，2016年为希拉里·克林顿助选。“众议院多数党政治行动委员会”属于政党类超级政治行动委员会，其独立开支有鲜明的党际色彩，全部用于支持民主党候选人，反对共和党。“全国房地产经纪人协会国会基金”是利益集团型中的经济利益型，采用接触策略，从未进行过对候选人的负面政治广告攻击，与两党均保持良好关系。“增长行动俱乐部”是利益集团型中的观念利益类，对两党中它不认可的候选人，均会出资予以攻击。“独立美国”(Independent US)是布隆伯格的超级政治行动委员会，属于亿万富翁型，成立初期无特定党派归属，当布隆伯格决定竞选总统时，该委员会支出全部用于支持民主党、反对共和党。
(三)独立开支的一般规律
超级政治行动委员会的独立开支服从幂律分布的特点。(60)值得一提的是，在2012年度登记造册的超级政治行动委员会有857个，其中有412个没有进行独立开支。(61)一个可能的解释是，成立超级政治行动委员会的目的未必全部都是为了助选，也有一些投机者乃至生事者，他们并非政治操手，而是一些行为颇显无聊的投机者。从融资角度来看，有63％的在联邦选举委员会登记造册的超级政治行动委员会没有融资到任何款项，另有6％的超级政治行动委员会筹集到的资金少于1000美元，如此大量的、对大选毫无影响的、不作为的注册组织，其存在理由与商业中的“抢占商标”类似(也类似抢先注册网络域名)，这些投机者现就某个议题抢先注册，如此一来真正有志于助选的政治操手对某个机构名字感兴趣，则可以考虑买卖该机构名称，这就是为何会在机构名称中大量出现以下字眼(62)——“民主党俱乐部”“民主党信托基金”“民主自由”“共和党俱乐部”“共和党信托基金”“共和保守”等，以上都是投机者所为。
超级政治行动委员会的幂律分布趋势愈加明显。随着外部竞选资金的增多，每年的独立开支都呈现幂律分布的形式。出现这一情况的直接原因在于以下三点。一是超级政治行动委员会的融资也呈现类似的分布状况。融资越多自然有更充足的资金进行独立开支。二是超级政治行动委员会将资金充分利用，较少出现融资多开支少的情况。这是因为竞选是零和博弈，候选人必须在竞选时段内进行最大及最有效的资源输出方能提升胜选概率。一个值得关注的问题是，更多的竞选资金是否意味着更大的胜选概率?根据数据统计，(63)答案是肯定的。尽管“金钱”不能和“胜选”直接画等号，但是数据表明更多支出的一方胜选概率更大。三是一部分超级政治行动委员会比其他的同类组织有更强劲的吸金能力，排名在前的都具有党派性质(尤其是全国性政党的支持)或是巨富集团的扶植。
三 超级政治行动委员会的广告投放
20世纪50年代以来，电视便成为美国现当代政治竞选广告的主要平台。(64)对选举来说，电视的出现具有划时代的意义。相较于1948年杜鲁门以3万英里巡游、50万次选民握手的传统竞选模式，1952年艾森豪威尔首创电视竞选广告策略(TV Spot Strategy)，利用电视小广告助选，(65)以此塑造一个正面而温暖的形象，(66)电视广告具有“高密度-低成本-广覆盖”的传播优势，逐渐在竞选活动中流行开来。两次标志性事件奠定了电视在竞选中的地位：1960年，约翰·肯尼迪与尼克松电视辩论，首度通过影像媒介建构候选人形象对比，辩论后肯尼迪实现民调逆转赢得选举；1964年，民主党候选人林登·约翰逊团队制作电视史上首支负面攻击广告，将竞争对手巴里·戈德华特(Barry Goldwater)的形象塑造成极端主义者，(67)约翰逊以此赢得了选举。自此，电视广告在选举中的重要性得到了认可。
到20世纪90年代，已经很难想象一个没有政治广告的选举，1990年的大选中广告开销突破2亿美元。(68)电视广告已经成为两党候选人彼此角逐的擂台，标志着政治传播进入“传播战”(Air War)时代。进入21世纪，电视政治广告在数字时代持续占据霸权。在2012年总统大选期间，候选人们总共播放了110万条电视竞选广告。(69)即使进入了互联网时代，尽管数字广告支出逐年增加，但情况并未根本改变，(70)电视广告始终占据核心预算池。比如，2013年斯诺登事件的信息扩散轨迹，根据皮尤研究中心舆情追踪，58％的美国公众从电视或广播上听到了这一新闻，只有3％的公众从推特上知晓。(71)
竞选广告的发展将呈现三大趋势。其一，资金规模继续膨胀。当被问及竞选广告开销将有什么变化时，“竞选媒体分析”(Campaign Media Analysis Group)的创始人埃文·特雷西(Evan Tracey)回答称“不会有本质变化，只不过会如通货膨胀般花得更多罢了”。其二，竞选周期时间轴前移。竞选广告战会开启得更早，初选广告启动时间或将提前百日。其三，内容策略加速负面化。广告的内容和语气会变得更负面。(72)超级政治行动委员会的出现并未改变这些趋势，只会将这些趋势推向极致——在竞选广告上更早介入选举、投放更多金钱、制作更多负面广告。
(一)超级政治行动委员会政治广告的投放策略
参议员马克·汉纳(Mark Hanna)是镀金时代政商复合体的典型代表，(73)在1895年总统大选中以“美元马克”(Dollar Mark)(74)之名帮助麦金莱(William McKinley)两次当选总统，重塑了美国选举的资本逻辑。马克·汉纳是金钱运用的大师，他邀请各地的投票人乘坐火车抵达俄亥俄州马克家，麦金莱在马克家门口接待各地投票者，路费全额报销。与麦金莱“前廊竞选”形成鲜明对比的是，民主党候选人威廉·布赖恩(William Jennings Bryan)不得不横跨美国进行州际穿梭式演讲。无疑，金钱在选举中发挥着重要作用，但选举策略的运用同样至关重要。
随着时代的演进，竞选日趋专业化。现代选举需要专业的竞选管理人员，其专业性体现在对大众情绪的敏锐洞察感知、精准理解以及巧妙引导，他们是民意的解读专家。竞选的专业化发展，推动了投票技术、广告策略、战术分析(75)等领域迅速发展。这种专业性带来了竞争优势：克莱姆·惠特克(Clem Whitaker)与里昂·巴克斯特(Leone Baxter)在20世纪30年代创立了专业的政治咨询公司，在其后的20年间，他们参与了75场竞选，赢得了其中的70场。他们的策略至今仍被广泛运用：在乡村小报上发布社论性新闻、对候选人进行人身攻击(而非议题本身)、主动且重复性地攻击对手、通过分析对手策略发现其中的弱点。(76)他们认识到，通过不断的信息重复，可以有效地将信息植入到民意之中。在某种意义上竞选宣传已经变成一种“谎言生产活动”，而竞选团队就像是“谎言工厂”。(77)谎言工厂的最新成果便是电视竞选广告，尤其是负面攻击性广告投放。
区域的选择对广告的投放尤为重要，是竞选资源配置的核心策略，其有效性体现在下述案例。其一，在为麦金莱助选时，马克·汉纳尤为注重南部和东部的代表。对南部农业带代表，通过关税保护承诺换取棉花种植园主的支持；对东部工业区代表，承诺他们将坚持金本位的货币政策。对东部代表的金本位承诺，尽管会与西部银本位派代表交恶，但稳住南部与东部的代表便大体上形成了选举中的制胜联盟。其二，克拉克·克里福德(Clark Clifford)建议杜鲁门通过水利开发承诺与矿业补贴政策吸引西部农业与能源产业选民，通过拿下南方与民主党把持的西部赢得选举，事实如他所料，(78)杜鲁门赢下南部6州和西部11州(79)。其三，1984年选举，李·阿特沃特(Lee Atwater)建议里根说服南方人投票，(80)在南方《圣经》带动员福音派和经济民粹主义选民，最终里根在南方13州全胜。竞选资源在重点区域优先分配是竞选战略的核心环节。
从投放区域来看，超级政治行动委员会需要考虑两个方面。其一，硬件基础设施决定着广告投放的范围。艾森豪威尔首创电视广告助选的方式，选民家里需配备天线(Over-The-Air Antennae)才能接收电视广告信号。信号传播效果深受多方面因素影响，包括电台信号发射功率、当地地形情况、家用天线质量等。在随后的30年里，有线电视为广告传播提供了更稳定的信号质量和更广泛的覆盖范围。随着大型有线电视公司的快速发展和市场扩张，地方电视台(Local Broadcast Station)(81)的生存空间受到显著压缩。为保障地方电视台的正常运营，国会和联邦通信委员会(Federal Communication Commission)推出《有线电视消费者保护与竞争法》(Cable Television Consumer Protection and Competition Act of 1992)，要求有线电视供应商必须将地方电视台容纳在内。
其二，在区域选择上，广告投放需要区分主次。为了行之有效地规范媒体市场，联邦通信委员会将美国划分为210个“指定市场区域”(Designated Market Area，DMA)，(82)这些区域一般以大都市为中心向周边辐射。每一个指定市场区域的广告开销存在差异，观众越多的市场，其电视广告成本相应越高。地方广告电视台是候选人政治广告投放的主战场：(83)以2008年大选为例，地方电视台广告支出高达20亿美元，远超全国性有线电视、广播及数字媒体的广告投入总和。相较而言，在全国一级上的有线电视支出2亿、广播4亿、数字媒体2500万美元。(84)这一现象反映出现行政治广告在区域投放策略上的重要性，从战略上来讲，选举活动往往将大量资源投入在地方电台上。
从地域覆盖范围来看，政治广告投放可以分为三类：全国性广播电视台、地方广播电视台(通常是全国性广播电视公司的地方附属分台)、地方电视台。选举专家发现，得益于其精准的受众定位能力，地方电视台在影响选民投票行为方面表现尤为突出。地方电视台专门服务于特定区域的细分群体，比如新罕布什尔州曼彻斯特的“家和花园电视”(HGTV)、肯塔基州路易斯维尔的“娱乐体育节目电视网”(ESPN)等小众频道。在地方电视台上投放广告可以精确定位人群，这些频道针对具有共同特征的区域性受众制作和投放广告。相比于全国性的广播电视台，地方电视台广告投放成本相对较低，且更集中于特定受众，使广告内容可以有的放矢，其区域性和针对性使其在传播过程中更具亲和力和说服力，可以更好地与本地受众建立情感联结，从而在政治宣传中发挥独特作用。
从投放策略上来看，超级政治行动委员会有六种投放考量。策略一：巨额投入塑造负面形象。2012年总统大选，支持罗姆尼的超级政治行动委员会“重塑我们的未来”(Restore Our Future)最先成立，成立后便花费300万美元对罗姆尼的党内竞争者纽特·金里奇(Newt Gingrich)进行了高频次、多媒介、系统化广告攻击。(85)广告的内容包括：2008年金融危机的罪魁祸首是金里奇的金主、金里奇的金主支持堕胎、金里奇是参议院历史上唯一受到谴责的议长等。诸如此类的广告词在艾奥瓦州持续播放了数周时间，广告内容往往言语模糊或子虚乌有，通常歪曲事实甚至诬蔑造谣。其结果是，金里奇的支持率在几周内迅速跌落谷底。(86)“重塑我们的未来”的广告操作无先例可循，但效果显著。金里奇也有自己的超级政治行动委员会——“赢得我们的未来”(Winning Our Future)，但是其仅在广告上花费了26万美元，且没有明确地针对罗姆尼进行攻击，效果不佳，未起到助选效果。此外，罗姆尼双头并进，在利用“重塑我们的未来”作为打击竞争对手(87)的同时，还通过竞选委员会塑造自己正面积极的形象。
策略二：攻击对手薄弱环节，彰显自身优势。罗姆尼职业生涯的大半时间是在经济领域，因此罗姆尼团队采取“经济拯救者”定位，塑造“危机处理专家”人设。在攻击奥巴马时，广告内容均涉及经济方面(88)——经济衰退、中产阶级下滑、失业上升、政府债务膨胀等。这些广告(89)的时长都是32秒，以短视频的方式，语音深沉低落与经济下行相呼应，直陈观点不做论证，强化选民焦虑。奥巴马竞选团队组建了超级政治行动委员会“优先美国行动”，采取“资本批判者”定位，其6580万美元开支完全针对罗姆尼，将其塑造为“掠夺性资本的化身”：剥削工人、工人失业的罪魁祸首、将工作机会都转到国外(90)等。其广告的时长更长，维持在1分钟，娓娓道来，邀请受害者以第一人称控诉失业之痛。综合来看，2012年超过75％的总统竞选广告都是负面的(91)，这是自有竞选广告以来的最高负面开销比例。(92)
策略三：危机回应。对来自对手的关键性攻击要做及时回应，防御性策略失效会造成难以承受的代价。罗姆尼阵营在面对“优先美国行动”的资本伦理指控时未做出及时回应是失策之举，(93)最终导致竞选失败。在2004年大选中，小布什的竞争者克里遭遇“越南老兵寻真相”(Vietnam Veterans for Truth)的舆论攻击，质疑克里的越战英雄形象。克里团队未在关键窗口期作及时回应而最终败北，事后他认为此举为严重失误。(94)超级政治行动委员会是竞选的攻防工具，只有攻而没有防会使候选人暴露在强大的舆论攻势下。在后真相时代，候选人需要舆论方面的护城河。(95)资源分配也是策略运用的重要组成部分，对攻击及时回应需要充足的竞选资金作为储备。尽管超级政治行动委员会可募集巨额资金，但在军备竞赛式的竞选开销面前，与日益扩大的广告覆盖率和投放量相比，竞选资金的供给仍会略显不足。如果在初选中过分运用乃至透支资金护城河，则对全局不利。罗姆尼在初选阶段花费了过多资源应对桑托勒姆(Richard John Santorum)和金里奇的夹击，以至于在大选阶段的资源运用上显得有些捉襟见肘。而奥巴马一方则尽全力攻击罗姆尼，集中优势财力，成效显著。
策略四：在超级政治行动委员会之间进行分工，争取全局胜利，避免竞选资源浪费。“政党类”超级政治行动委员会数目众多，彼此间密切配合以防止因资源配置不平衡或开销重叠而造成浪费。2012年选举中，“国会领导基金”(The Congressional Leadership Fund)在其中14场竞选对决中进行独立开支，同为共和党拥趸的“青年才俊”(Young Guns)与“美国十字路口”(American Crossroads)在其中6场都没有任何投入，三家组织彼此协调避免同时出现在同一场对决中。(96)不仅如此，“国会领导基金”通常以反对民主党的形象出现，而“青年才俊”则以支持共和党的面目出现，前者是矛后者是盾。同样，当“美国十字路口”与“青年才俊”共同出现在一次选举中时，形成潜在分工：前者的开销都是针对民主党候选人进行攻击，后者则支持共和党候选人，通过制度化分工实现战略互补，规避竞选军备竞赛。
策略五：广告投放的密集性和持续性至关重要。政治广告对民众的动员效果转瞬即逝，(97)广告信息在选民心中的留存时间通常只有几天。(98)因此，需要通过不间断的广告投放来持续争夺选民的注意力，不停地与竞争对手争取选民的注意力空间。双方候选人都会在最后几周关键的选举冲刺阶段集中发力，密集投放广告，通过高频次的信息传递在选民心中留下深刻印象，以期在大选投票前赢得选民的“头脑争夺战”。该策略需要结合选民反馈和实时数据，及时调整广告投放节奏。
策略六：不再地毯式轰炸，而是微目标定位(micro-targeting)。(99)2000年以来，美国联邦通过《帮助美国投票法》(Help America Vote Act)，各州开始为选民建立电子档案，内容包括姓名、地址、出生日期、政党倾向等。与此同时，商用客户关系管理系统(Customer Relationship Management System)日渐成熟。2004年大选时，小布什团队利用电子选民档案和客户关系管理系统对选民进行交叉匹配，构建选民行为预测模型，优化广告投放策略。2008年选举中，希拉里·克林顿选择目标定位专家马克·佩恩(Mark Penn)作为竞选团队的首席战略家，通过细分选民群体，针对不同人群设计精准信息。自此，利用数据对选民心理特征画像逐渐普及。在2012年大选中，尽管奥巴马在竞选资金上处于劣势，但其竞选团队利用数据技术对电视观众进行分析，获得相对竞争优势。自此以后，传统地毯式广告轰炸逐渐被精准靶向定位取代，这一转变建立在对目标人群的精确刻画和数据分析的基础上，标志着选举策略进入了一个全新的数字化时代。
从广告内容上来看，超级政治行动委员会带动了负面广告的增加。超级政治行动委员会的出现伴随着三重趋势：竞选开销日益增多、竞选开销中的电视广告开销日益增多、电视广告开销中的负面广告开销日益增多。其中，总统选举是负面政治广告的主要投放地。(100)以2012年大选为例，奥巴马将85％的广告预算(4亿美元)投入在负面广告上，罗姆尼阵营更以4.9亿负面广告支出予以回击。
尽管当下的负面广告大多由超级政治行动委员会制造，但其策略原型甚至可追溯到美国建国之初。从历史上来看，在竞选中进行负面攻击其源有自，甚至是美国深厚的政治传统之一。1801年选举发生在亚当斯与杰斐逊之间，尽管竞选广告尚未出现，但是攻击性的言论却屡见不鲜，当时的竞选宣传媒介是报纸。普利策奖得主爱德华·拉尔森(Edward Larson)提到美国建国一代，他们“像天使一样写作，但却像魔鬼一样行动”(101)，相互间的诋毁、人身攻击、造谣煽动充斥着美国历史上的总统选举。(102)
1952年至今，美国竞选广告中负面内容的比例呈现显著的增长趋势。据统计，1952年的广告有25％的内容是负面的，1964年为50％，(103)至1988年达到了83％(104)(这一组数字或有争议，笔者看到的另一组数据是：(105)1960年10％、1992年40％、21世纪初超过50％。但负面广告增长是一个大趋势)。在2012年总统大选中，70％的竞选广告以贬损某位候选人为题材，尽管候选人自己的委员会也参与了这类广告的制作，但主要参与者还是超级政治行动委员会。(106)2012年的总统大选是负面广告的顶峰。“优先美国行动”的一则广告引发了舆论争议，连奥巴马本人都出面澄清。
在超级政治行动委员会出现前就存在“泼脏水”的竞选行为。在1984年选举中，一位犹太裔商人迈克尔·格兰德(Michael Goland)花费110万美元攻击伊利诺伊州的参议员查尔斯·珀西(Charles Percy)。(107)查尔斯·珀西推动一个向沙特阿拉伯出售预警雷达飞机的议案，因而成为以色列游说组织的靶子。迈克尔·格兰德用“独立开支”的方式进行负面广告(包括电台、电视、报纸以及邮寄广告)攻击，在广告中将他刻画为一个善变且见风使舵的小人(hameleon)。其结果是，查尔斯·珀西的议员生涯在1985年结束了。迈克尔·格兰德的攻击行为有杀鸡儆猴之效，自此，当面对对阿拉伯的军售议案时，参议员们均保持审慎。该事件也因此被称为“珀西因子”(the Percy Factor)，因珀西议员并非参议院的小角色，而是时任参议院外交关系委员会主席，其经历在议员中起到了警示作用。(108)
负面广告在内容上也需要策略定位。在2016年选举中，希拉里阵营针对特朗普的负面广告均瞄准在特朗普的个人品质(characteristic)和性格(personality)上，九成广告都在描述特朗普人格的低劣，而仅有一成广告攻击特朗普政策的不合理性。基于同样的逻辑，支持希拉里的广告中，六成都在营造希拉里的良好人格品性，特朗普一方七成都在论述政策的有效性。与之相反，在特朗普阵营攻击希拉里的负面广告中，七成涉及希拉里的政策取向。尽管印象管理(或形象管理)在政治广告中较为重要，但是议题设定权亦不应偏废。或许是受到印象管理的深刻影响，希拉里的团队选择了“以人为导向”的营销策略。其结果是，希拉里在广告数量和资金投入上对特朗普形成全方位压制，却没能换来胜选。事实证明，广告数量固然是优势，但是合理的信息传递才是政治广告的关键，“以政策为导向”的政治广告才是负面广告应当着力的重点。超级政治行动委员会“美国十字路口”的总裁斯蒂芬·劳(Steven Law)有言：在日益纷杂的竞选环境中，我们持续不断地在搭建故事，而不是简单地挥舞拳头，这才是与选民构建联系的关键所在。(109)
(二)超级政治行动委员会与负面广告
尽管政治广告的初衷是为了赢得选举，但是政治广告对社会具有外部性，甚至偶尔会起到公民教育的作用。一个较为明显的观察是，经常关注电视上政治广告的民众，对候选人政策的理解更深刻。(110)尽管政治广告提供的信息通常形式大于内容，但却能引导公民的政治热情。托克维尔便观察到，相比于法国报刊上布满关于政治问题的讨论，美国报刊上充斥着商业广告，只有很小部分在探讨政治。(111)民主是一整套完备而复杂的运转体制，体制得以良好运行的关键是公民的基本政治素养，在这样的文化背景下，政治广告的正外部性体现在它无形中起着“公民学习”(Citizen Learning)的推动作用。为了起到最大的宣传效果，电视广告在内容制作上通常观点明确、立场清晰，可以让观众在最短的时间内获得关于政治议题的精炼信息。(112)
部分政治广告具有负外部性，尤其是攻击性负面政治广告。当负面广告被利益集团操纵用于引导选民，广告便成为“宣传”工具。(113)不仅如此，负面政治广告会唤醒民众内心的怀疑感，对政治运作失去信任，继而导致投票率下降。(114)相较而言，正面广告比负面广告带来更高的投票率。(115)政治广告的初衷是动员选民，但攻击性政治广告的负面效果却将选民“退出”(demobilize)选举进程。(116)尽管有研究(117)针锋相对地认为，负面广告不仅不会降低投票率，反而会提高投票率，但事实是美国20世纪90年代投票率下降了25％，公共参与的全方位下降是不争的事实。(118)
事实上，还存在第三类负面广告：误导性广告。在后真相时代的选举中，选举双方投放大量误导性广告，其负面效果已不仅仅是投票率的降低，而是侵蚀民主制度的根本。(119)误导性广告的直接外部后果就是，民众对政治体制的信任度下降。据“多种族政治合作研究”(Collaborative Multi-Racial Political Study)的一份报告显示，(120)57％的民众认为2020年大选存在选举舞弊。其中26％的民众更为极端，认为2020年的选举是彻头彻尾的舞弊。华盛顿邮报的一份报告显示，只有20％的民众认为美国的选举制度是良善的；(121)美国有线电视新闻网(CNN)的一份报告认为，56％的民众对美国的选举体制完全没有信心。(122)皮尤中心的报告称，民众对政府的信任与民众彼此间的信任都在衰退。(123)
立法者试图重塑民众的信任。2002年，国会通过了两党选举改革法案，其中有一条“出现在广告旁”条款(Stand By Your Ad)，要求在政治广告的后面附上一段话——“我是某某候选人(或某某赞助商)，我同意这条广告的观点”(“I approve this message”)，该条款意在营造一种政治信任感。该条款的精妙之处在于，如果候选人进行“攻击性广告”的政治营销，那么攻击性广告尾端会附上该候选人自己的背书，这将对该候选人的政治形象造成不利影响，由此可以有效遏制攻击性负面广告的存在。负面广告如果过分使用，会遭到选民的报复。(124)因此，“出现在广告旁”条款推出后的一个直接后果是：候选人开始较少使用负面广告，负面广告大多由政党或外围组织使用。
超级政治行动委员会主要受到政治逻辑的支配。尽管超级政治行动委员会的行为逻辑夹杂着政治逻辑与媒体逻辑，但是从其实践来看政治逻辑经常高于媒体逻辑：它不寻求真相，而是通过制造假象而进行政治宣传。超级政治行动委员会最重要的目标是助选，因此主要受到政治逻辑的支配，也正因如此它必将扭曲媒体的新闻伦理，使媒体逻辑受到政治逻辑的裹挟。
媒体的两极化是这一趋势的结果。(125)当下的美国，共和党支持者和民主党支持者的新闻渠道较少重叠，各自生活在彼此隔离的新闻地带。(126)这是政治两极化引发的媒体两极化，是政治逻辑掩盖媒体逻辑、政治伦理遮蔽新闻伦理的结果。选民在过去十年间，自觉形成了彼此隔离的新闻孤岛，因选民对媒体的信任度下降，使选民的信息来源变得日益狭窄。共和党选民中出现了“福克斯现象”(Fox Phenomenon)，2/3的共和党选民信任福克斯的报道，而对其他哪怕是共和党倾向的媒体报道也持怀疑态度。(127)类似的情况也出现在民主党，67％的民主党选民信任美国有线电视新闻网(CNN)。媒体是选民的耳目。超级政治行动委员会以“误导性信息”(misinformation)的方式(128)，扩大了媒体两极化的裂痕。
超级政治行动委员会从两极化的对立中获利。尽管候选人之间的竞选是经典的零和博弈——你得即我失，但是超级政治行动委员会之间的竞争是正和博弈——通过竞争扩大了彼此的生存空间。超级政治行动委员会同时增大了候选人的融资与开支，却没能增加候选人的实际胜率。由此，超级政治行动委员会的出现对候选人而言是一种“选举绑架”——将候选人绑上了负面广告的竞赛。随着选举陷入负面广告的恶性竞争，候选人不得不被动接受超级政治行动委员会的存在。因此，超级政治行动委员会的正和博弈建立在候选人的零和博弈之上。
结语
从历史渊源来看，超级政治行动委员会是美国献金政治的最新进展，符合美国竞选资金发展的历史逻辑。美国早期的竞选资金实践，经历了从个人到政党的变化，竞选日趋组织化；媒体和利益集团的加入，使竞选越发激烈，19世纪末的镀金时代与当今有着类似的历史情景。进步时代开启了竞选资金的改革，随后出现了具有里程碑意义的《提尔曼法》《联邦选举法》及其修正案和《两党竞选改革法》，三者奠定了20世纪的政治竞选资金监管格局。政治行动委员会是超级政治行动委员会的前身，但两者颇有不同。政治行动委员会是政党竞选活动的辅助机构，以外围机构的方式参与选举，与政党相辅相成。超级政治行动委员会更具意识形态倾向，与政党的关系若即若离，有较强的自主性，这体现在它频繁而高密度的负面广告投放上。
从实际运作来看，超级政治行动委员会的运行由融资与开支两方面构成，在融资端联结捐赠者，在开支端联结候选人。随着选举变得日益激烈，超级政治行动委员会在吸纳资金时需要考虑融资渠道与融资策略。超级政治行动委员会的独立开支最具争议，最高法院的判决将公司人格化，独立开支被视为政治言论，受到宪法第一修正案的保护。超级政治行动委员会的开支主要用于广告投放，以负面广告居多，对选举产生深远影响。
超级政治行动委员会对美国政治的深远影响主要表现在两方面。一方面，在政党政治方面，美国选举逐渐从“以政党为中心”向“以候选人为中心”的场景转变，在此趋势下，超级政治行动委员会或许将对政党的选举职能形成挑战。不仅如此，超级政治行动委员会的负面广告投入与意识形态倾向，都在强化美国的政治极化程度。另一方面，在代议制方面，超级政治行动委员会倾向于富人阶层的利益诉求，造成了代表性不平等。将选举引入大钱时代，使普通民众的政治诉求被遮盖，富人与普通民众的利益一升一降，自由理念逐渐盖过了平等理念。
感谢《美国研究》匿名审稿专家与编辑老师提出的审稿意见和修改意见，文中疏漏由笔者自负。
注释：
①Center for Responsive Politics,"2024 Outside Spending,by Super PAC," March 19,2025,available at:http://gffggc7810bac3b8d4176skqnwwukxp55q6k59.fgzb.hbpu.wttczd-86544418598.com/outside-spending/super_pacs,2025.3.24.
②该机构是一个非营利、无党派的研究组织，总部位于华盛顿特区，专注于追踪金钱和游说活动对美国选举及公共政策的影响，并通过其网站OpenSecrets.org公开相关数据。
③Paul S.Herrnson,Jennifer A.Heerwig and Douglas M.Spencer,"The Impact of Organizational Characteristics on Super PAC Financing," in John C.Green,Daniel J.Coffeyand,David B.Cohen,eds.,The State of the Parties 2018:The Changing Role of Contemporary American Political Parties(Lanham:Rowman & Littlefield Publishers,Inc.2018),p.248.
④[美]唐纳德·A.里奇：《美国国会》(孙晨旭译)，南京·译林出版社，2018年版，第29页。
⑤Arthur T.Denzau and Michael C.Munger,"Legislators and Interest Groups:How Unorganized Interests Get Represented," American Political Science Review,Vol.80,No.1(1986),pp.8～106; Thomas Romer and James M.Snyder,Jr.,"An Empirical Investigation of the Dynamics of PAC Contributions," American Journal of Political Science,Vol.38,No.3(1994),pp.745～769.
⑥根据独立开支的目标可将超级政治行动委员会分为四类：候选人类(candidate-specific)、政党类(partisan)、意识形态类(ideological)、接触沟通类(access-oriented)。参见Diana Dwyre and Evelyn Braz,"Super PAC Spending Strategies and Goals," The Forum,Vol.13,No.2(2015),pp.245～267。
⑦该组织属于“候选人类”超级政治行动委员会，成立于2012年，资金几乎全部来自布隆伯格，为布隆伯格2020年总统大选助选，在议题方面支持严格的枪械管控。参见Eugene Kiely,"Independence USA," Fact-Check.org,February 7,2014,available at:http://gffgg3c8ca9163bd74088skqnwwukxp55q6k59.fgzb.hbpu.wttczd-86544418598.com/2014/02/independence-usa/.2025.3.31。
⑧2014年美国出版著作论述“大钱”(Big Money)现象，参见Kenneth P.Vogel,Big Money:2.5 Billion Dollars,One Suspicious Vehicle,and a Pimp on the Trail of the Ultra-Rich Hijacking American Politics(New York,NY:Public Affairs,2014)。
⑨以2021年为例，前1％的个人大额捐款者捐款总额占总捐款的51.4％。参见"Super PACs:How Many Donors Give," March 22,2021,Center for Responsive Politics,available at:http://gffggc7810bac3b8d4176skqnwwukxp55q6k59.fgzb.hbpu.wttczd-86544418598.com/outside-spending/donor-stats/2020?type=O,2025.3.24。
⑩徐彤武：《“外围团体”对2012年美国大选的影响》，载《美国研究》，2012年第3期，第37页。
(11)"In Hyperpartisan Political Environment,Major Corporations Stay away from Super PACs," Center for Responsive Politics,April 12,2019,available at:http://gffggc7810bac3b8d4176skqnwwukxp55q6k59.fgzb.hbpu.wttczd-86544418598.com/news/2019/04/major-corporations-stay-away-from-controversial-pacs20/,2025.3.24.
(12)2020年选举就被称为史上最贵的选举，参见Karl Evers-Hillstrom,"Most Expensive Ever:2020 Election Cost $14.4 Billion," Center for Responsive Politics,February 11,2021,available at:http://gffggc7810bac3b8d4176skqnwwukxp55q6k59.fgzb.hbpu.wttczd-86544418598.com/news/2021/02/2020-cycle-cost-14p4-billion-doubling-16/,2025.3.24。
(13)早在2018年便有一样的说法，称2018年为史上最贵的中期选举，参见Andrew Mayersohn,"Most Expensive Midterms in History Set Several Spending Records," Center for Responsive Politics,November 8,2018,available at:http://gffggc7810bac3b8d4176skqnwwukxp55q6k59.fgzb.hbpu.wttczd-86544418598.com/news/2018/11/2018-midterm-records-shatter/,2025.3.24。另外，2014年也同样被称为史上最贵的选举，参见Russ Choma,"Final Tally:2014's Midterm Was Most Expensive,With Fewer Donors," Center for Responsive Politics,February 18,2015,available at:http://gffggc7810bac3b8d4176skqnwwukxp55q6k59.fgzb.hbpu.wttczd-86544418598.com/news/2015/02/final-tally-2014s-midterm-was-most-expensive-with-fewer-donors/,2025.3.24。
(14)对数增长的特点是，前期增长趋势快，后期逐渐平稳，逐步稳定在一个峰值。
(15)指数增长是无止境的增长。
(16)2010年(8917.9293万美元)、2012年(2.65008831亿美元)、2014年(***0712988亿美元)、2016年(10.42645603亿美元)、2018年(13.60430237亿美元)、2020年(21.34780778亿美元)、2022年(16.88519839亿美元)、2024年(26.88997939亿美元)。数据来源："2024 Outside Spending,by Super PAC," Center for Responsive Politics,March 19,2025,available at:http://gffggc7810bac3b8d4176skqnwwukxp55q6k59.fgzb.hbpu.wttczd-86544418598.com/outside-spending/super_pacs/2024?chart=V&disp=O&type=S,2025.3.24。
(17)Brittany Gibson,"RFK Jr.'s PAC Raises $5.8 Million at Birthday Gala in West Hollywood," Politico,January 23,2024,available at:http://gffggdfca497fd3cd4bf0skqnwwukxp55q6k59.fgzb.hbpu.wttczd-86544418598.com/news/2024/01/23/rfk-jr-birthday-gala-fundraiser-00137386,2025.3.24.
(18)"Working Together for an Independent Expenditure," Harvard Law Review,Vol.128,No.5(2015),pp.1478～1499,available at:http://gffgg46a63be7efa6409eskqnwwukxp55q6k59.fgzb.hbpu.wttczd-86544418598.com/print/vol-128/working-together-for-an-independent-expenditure/,2025.3.31.
(19)Peter H.Stone,"Democrats and Republicans Alike Are Exploiting New Fundraising Loophole," The Center for Public Integrity,July 27,2011,available at:http://gffgg3839f88a3abb4e89skqnwwukxp55q6k59.fgzb.hbpu.wttczd-86544418598.com/politics/democrats-and-republicans-alike-are-exploiting-new-fundraising-loophole,2025.3.24.
(20)Jenna Johnson,"Larry Hogan Accuses Brown's Campaign of Illegally Coordinating with a Super PAC," The Washington Post,September 8,2014,available at:http://gffggd01a3beff73c412eskqnwwukxp55q6k59.fgzb.hbpu.wttczd-86544418598.com/local/md-politics/larry-hogan-accuses-browns-campaign-of-illegally-coordinating-with-a-super-pac/2014/09/08/0640395e-3787-11e4-9c9f-ebb47272e40e_story.html,2024.3.11.
(21)Kyle Langvardt,"The Sorry Case for Citizens United:Remarks at the 2012 Charleston Law Review and Riley Institute of Law and Society Symposium," Charleston Law Review,Vol.6(2011),p.569.
(22)吕芳：《“巴克利诉瓦莱奥案”与竞选开支限制：以2008年美国总统大选为例》，载《环球法律评论》，2010年第3期。
(23)Bradley A.Smith,"Super PACs and the Role of Coordination in Campaign Finance Law," Willamette Law Review,Vol.49,No.4(2013),p.603.
(24)吕芳：《美国企业法人的言论自由权与竞选资金规则》，载《环球法律评论》，2011年第4期。
(25)Brent Ferguson,"Beyond Coordination:Defining Indirect Campaign Contributions for the Super PAC Era," Hastings Constitutional Law Quarterly,Vol.42,No.3(2015),p.471.
(26)联邦选举委员会对“协同”的定义，参见联邦选举委员会网站"Coordinated Communications," Federal Election Commission,available at:http://gffgg9306fea291c94cc3skqnwwukxp55q6k59.fgzb.hbpu.wttczd-86544418598.com/help-candidates-and-committees/candidate-taking-receipts/coordinated-communications/,2025.3.24。
(27)关于“协同表达”，参见联邦选举委员会网站"Coordinated communications," Federal Election Commission,available at:http://gffgg9306fea291c94cc3skqnwwukxp55q6k59.fgzb.hbpu.wttczd-86544418598.com/help-candidates-and-committees/candidate-taking-receipts/coordinated-communications/,2025.3.24。
(28)截至2024年，个人实物捐赠限额每个选举周期为3300美元，参见联邦选举委员会网站"FEC Announces 2023-2024 Campaign Cycle Contribution Limits," Federal Election Commission,February 2,2023,available at:http://gffgg9306fea291c94cc3skqnwwukxp55q6k59.fgzb.hbpu.wttczd-86544418598.com/updates/fec-announces-2023-2024-campaign-cycle-contribution-limits/,2025.3.24。
(29)Richard Briffault,"Coordination Reconsidered," Columbia Law Review Sidebar,Vol.113(2013),p.88.
(30)FEC v.Christian Coalition,965 F.Supp.66(D.D.C.1997); 52 F.Supp.2d 45(D.D.C.1999),available at:http://gffgg9306fea291c94cc3skqnwwukxp55q6k59.fgzb.hbpu.wttczd-86544418598.com/legal-resources/court-cases/fec-v-christian-coalition/,2025.3.24.
(31)Yasmin Dawood,"Classifying Corruption," Duke Journal of Constitutional Law & Public Policy,Vol.9,No.2(2014),pp.103～133.
(32)原文是:"federal government which ought to be dependent on the people alone"。
(33)Michael S.Kang,"The Year of the Super PAC," George Washington Law Review,Vol.81,No.6(2013),p.1902.
(34)Dino p.Christenson and Corwin D.Smidt,"Following the Money:Super PACs and the 2012 Presidential Nomination," Presidential Studies Quarterly,Vol.44,No.3(2014),pp.410～430.
(35)"The 10 Things They Won't Tell You about Money-in-Politics," Center for Responsive Politics,July 12,2023,available at:http://gffggc7810bac3b8d4176skqnwwukxp55q6k59.fgzb.hbpu.wttczd-86544418598.com/resources/10things/10.php/,2025.3.31.
(36)Ann M.Ravel,"Dysfunction and Deadlock:The Enforcement Crisis at the Federal Election Commission Reveals the Unlikelihood of Draining the Swamp," Federal Election Commission,February 2017,available at:http://gffgg9306fea291c94cc3skqnwwukxp55q6k59.fgzb.hbpu.wttczd-86544418598.com/about/leadership-and-structure/,2024.10.11; Keith Newell,"FEC Debates Deadlocks and Dismissals," Investigative Reporting Workshop,September 29,2021,available at:http://gffgg9af3c0f38c6e408fskqnwwukxp55q6k59.fgzb.hbpu.wttczd-86544418598.com/news/fec-debates-deadlocks-and-dismissals/,2025.3.31.
(37)参见联邦选举委员会网站"Leadership and Structure," Federal Election Commission,available at:http://gffgg9306fea291c94cc3skqnwwukxp55q6k59.fgzb.hbpu.wttczd-86544418598.com/about/leadership-and-structure/.2025.3.24。
(38)尽管一个候选人竞选委员会的核心成员人数在10～20人，然而，若将整个竞选团队(包括志愿者、顾问、筹款工作人员、地方分支机构等广义的参与者)计算在内，规模可达到几百人，尤其是在总统大选或重要国会选举中。2020年，拜登竞选团队有875名以上的员工，民主党全国委员会协调的竞选活动额外增加了3000名工作人员，参见http://gffgg381c9a2a7b8e42c2skqnwwukxp55q6k59.fgzb.hbpu.wttczd-86544418598.com/2020/biden/bidenorg2.html/,2025.3.31。
(39)参见联邦选举委员会网站"Understanding Independent Expenditures," Federal Election Commission,available at:http://gffgg9306fea291c94cc3skqnwwukxp55q6k59.fgzb.hbpu.wttczd-86544418598.com/help-candidates-and-committees/candidate-taking-receipts/understanding-independent-expenditures/,2025.3.24。
(40)Stephen Ansolabehere,John M.de Figueiredo and James M.Snyder,"Are Campaign Contributions Investment in the Political Marketplace or Individual Consumption? Or 'Why Is There So Little Money in Politics?'",MIT Sloan School of Management,Working Paper 4272-02,October 2002,Social Science Research Network,available at:http://gffgg0f1822f7930b404chkqnwwukxp55q6k59.fgzb.hbpu.wttczd-86544418598.com/bitstream/handle/1721.1/3511/4272-02.pdf?sequence=2,2025.3.24.
(41)Congressional Research Service,"Super PACs in Federal Elections:Overview and Issues for Congress," Report No.R42042,September 12,2012,available at:http://gffgg292fc29bf8f64f68skqnwwukxp55q6k59.fgzb.hbpu.wttczd-86544418598.com/ark:/67531/metadc227731/m1/1/high_res_d/R42042_2012Sep12.pdf,2025.3.24.
(42)数据来源：Center for Responsive Politics，参见http://gffggc7810bac3b8d4176skqnwwukxp55q6k59.fgzb.hbpu.wttczd-86544418598.com/outside-spending/summary?cycle=2020,2025.3.24。
(43)数据来源：Center for Responsive Politics，参见http://gffggc7810bac3b8d4176skqnwwukxp55q6k59.fgzb.hbpu.wttczd-86544418598.com/outside-spending/summary?cycle=2020,2025.3.24。
(44)数据来源：Citizens United，参见http://gffgg7b1ceba04e054ee9skqnwwukxp55q6k59.fgzb.hbpu.wttczd-86544418598.com/who-we-are/,2025.3.31。
(45)联邦选举法禁止公司和工会资助干预选举的政治广告，但如果是专业的广告公司自发地制作该类广告，则无问题，联邦选举委员会质疑联合公民的组织身份。
(46)该短片名为"Hillary:The Movie," available at:http://gffgge3c78b85fa394df5skqnwwukxp55q6k59.fgzb.hbpu.wttczd-86544418598.com/programs/hillary-the-movie,2025.3.31。
(47)Richard L.Hasen,"'Citizens United' and the Illusion of Coherence," Michigan Law Review,Vol.109,No.4(2011),pp.581～623.
(48)Matthew A.Melone,"Citizens United and Corporate Political Speech:Did the Supreme Court Enhance Political Discourse or Invite Corruption," Depaul Law Review,Vol.60,No.3(2010),p.29.
(49)Karl Evers-Hillstrom,"More Money,Less Transparency:A Decade under Citizens United," Center for Responsive Politics,January 14,2020,available at:http://gffggc7810bac3b8d4176skqnwwukxp55q6k59.fgzb.hbpu.wttczd-86544418598.com/news/reports/a-decade-under-citizens-united,2025.3.24.
(50)“巴克利诉瓦莱奥案”裁决书，见http://gffgg9306fea291c94cc3skqnwwukxp55q6k59.fgzb.hbpu.wttczd-86544418598.com/resources/legal-resources/litigation/Buckley.pdf,2025.3.24。
(51)依据笔者理解，最高法院对于大众社会的理解来源于社会学家赖特·米尔斯的界定，米尔斯区分了大众社会(masssociety)和公众社会(publicsociety)，公众社会民众间有充分的沟通交流，故能彼此相互理解，而大众社会的特点是少数人宣讲而大多数人听命，民众只能依靠大众媒体接收信息，没有充分的交流。依据这种看法，最高法院认为在大众社会里，不能对“表达”(communication)加以限制，其对公众彼此交流不利。
(52)Richard Hasen,The Supreme Court and Election Law:Judging Equality from Baker v.Carr to Bush v.Gore(New York:New York University Press,2003),p.106.
(53)SpeechNOW.org v.FEC,(March 26,2010),available at:http://gffgg9306fea291c94cc3skqnwwukxp55q6k59.fgzb.hbpu.wttczd-86544418598.com/legal-resources/court-cases/speechnoworg-v-fec/,2025.3.24.
(54)SpeechNOW.org v.FEC,(March 26,2010),available at:http://gffgg9306fea291c94cc3skqnwwukxp55q6k59.fgzb.hbpu.wttczd-86544418598.com/legal-resources/court-cases/speechnoworg-v-fec/,2025.3.24.
(55)数据来源参见联邦选举委员会网站"Independent Expenditures," Federal Election Commission,available at:http://gffgg9306fea291c94cc3skqnwwukxp55q6k59.fgzb.hbpu.wttczd-86544418598.com/data/independent-expenditures/?data_type=efiling&is_notice=false&most_recent=true,2025.3.24。
(56)Federal Communication Commission,available at:http://gffgge41686d3681a4546skqnwwukxp55q6k59.fgzb.hbpu.wttczd-86544418598.com/rules-political-campaign-calls-and-texts,2025.3.24.
(57)Evelyn Braz and Diana Dwyre,"How Do Super PACs Distribute Their Money?" Working Paper,April 17,2014,available at:http://gffgg5709f4ba52cd4de8skqnwwukxp55q6k59.fgzb.hbpu.wttczd-86544418598.com/papers/docs/Braz％20and％20Dwyre％20WPSA％204-13-14％20Final2.pdf,2025.3.31.
(58)Diana Dwyre and Evelyn Braz,"Super PAC Spending Strategies and Goals," De Gruyter,Vol.13,No.2(2015)pp.245～267.
(59)Evelyn Braz and Diana Dwyre,"How Do Super PACs Distribute Their Money?" Working Paper,April 17,2014,available at:http://gffgg5709f4ba52cd4de8skqnwwukxp55q6k59.fgzb.hbpu.wttczd-86544418598.com/papers/docs/Braz％20and％20Dwyre％20WPSA％204-13-14％20Final2.pdf,2025.3.31.
(60)幂律分布的特点是：数据波动大，少数个别点的数据值高，大多数点的数据值低，最大值与最小值之间横跨多个数量级。意大利经济学家帕累托最初命名了幂律分布，试图以此阐释少数富人赚走了大多数的钱，其又名“二八法则”，即20％的人掌握了80％的资源。排名前十的独立开支总和占到总开支的64％。排名前10％的独立开支总和占到总开支的95％，已远高于“二八法则”的不均匀程度。排名前五的委员会独立开支占到总和的52％，超过了一半。这种幂律分布在头部超级政治行动委员会的独立开支分布中亦较为明显，当笔者对排在前20的独立开支进行拟合时，拟合程度为0.92(数字越接近1，拟合程度越高。笔者对数据进行了“双对数坐标轴”检验，结果呈现直线，说明数据确实呈现对数分布)。完全呈现的幂律分布的无标度特征(无标度，是幂律分布的数学特征，意为在任何观察尺度下，都呈现出同样的分布特征)。
(61)数据来源于联邦选举委员会："Political Action and Party Committees," Federal Election Commission,available at:http://gffgg9306fea291c94cc3skqnwwukxp55q6k59.fgzb.hbpu.wttczd-86544418598.com/data/committees/pac-party/?cycle=2012&committee_type=O,2025.3.24。
(62)Paul S.Herrnson,"The Impact of Organizational Characteristics on Super PAC Financing and Independent Expenditures," Meeting of the Campaign Finance Task Force at the Bipartisan Policy Center,Washington D.C.2017,available at:http://gffgge8867751f07e4c96skqnwwukxp55q6k59.fgzb.hbpu.wttczd-86544418598.com/download/?file=/wp-content/uploads/2019/05/The-Impact-of-Organizational-Characteristics-on-Super-PAC-Financing-and-Independent-Expenditures.pdf,2025.3.31.
(63)数据参见"Did Money Win?" Center for Responsive Politics,April 5,2025,available at:http://gffggc7810bac3b8d4176skqnwwukxp55q6k59.fgzb.hbpu.wttczd-86544418598.com/elections-overview/winning-vs-spending,2025.4.6。
(64)Lynda Lee Kaid,"Political Advertising," in Lynda Lee Kaid ed.,Handbook of Political Communication Research(New York:Routledge,2004),pp.173～220.
(65)Angus Campbell,Gerald Gurin and Warren E.Miller,"Television and the Election," Scientific American,Vol.188,No.5(1953),pp.46～52.
(66)Lynda Lee Kaid and Anne Johnston,Videostyle in Presidential Campaigns:Style and Content of Televised Political Advertising(Westport,CT:Greenwood Publishing Group,2001),p.138.
(67)该广告被称为“雏菊广告”(daisyad)，内容是一位小女孩将花瓣一片片从花朵上摘下，最终小女孩和雏菊都被核武器爆发出的蘑菇云泯灭。约翰逊以此说服民众其竞争对手将把美国引向核战争。
(68)Darrell M.West,"Television Advertising in Election Campaigns," Political Science Quarterly,Vol.109,No.5(1994),pp.789～809.
(69)"Mad Money:TV Ads in the 2012 Presidential Campaign," Washington Post,available at:http://gffgg814b02c7a2094f67hkqnwwukxp55q6k59.fgzb.hbpu.wttczd-86544418598.com/wp-srv/special/politics/track-presidential-campaign-ads-2012,2025.10.11.
(70)Dotty Lynch,"How the Media Covered the 2012 Election:The Role of Earned Media," in Candice J.Nelson,James A.Thurber,eds.,Campaigns and Elections American Style(New York:Routledge,2018),pp.145～173.
(71)《社交媒体新闻遭遇“沉默的螺旋”》，2015年1月1日，参见http://gffggd06d89b2900c4ef4skqnwwukxp55q6k59.fgzb.hbpu.wttczd-86544418598.com/2015-01/01/c_1113850529.htm,2025.3.31。
(72)Evan Tracey,"Political Advertising:When More Meant Less," in Dennis W.Johnson,ed.,Campaigning for President 2012(New York:Routledge,2013),pp.106～120.
(73)"Mark Hanna and the 1896 Election," available at:http://gffgg0a34cd874bc94529skqnwwukxp55q6k59.fgzb.hbpu.wttczd-86544418598.com/artandhistory/history/minute/Hanna_1896Election.htm,2025.3.24.
(74)马克·汉纳生平，参见http://gffgg9b160c7d9465439askqnwwukxp55q6k59.fgzb.hbpu.wttczd-86544418598.com/great-american-biographies/mark-hanna/,2025.3.24。
(75)John J.Pitney,The Art of Political Warfare(Norman:University of Oklahoma Press,2001).
(76)[英]劳伦斯·弗里德曼：《战略：一部历史》(王坚、马娟娟译)，北京·社会科学文献出版社，2016年版，第582页。
(77)Jill Lepore,"The Lie Factory:How Politics Became A Business," New Yorker,September 24,2012,available at:http://gffggea997b2c03ef4a07skqnwwukxp55q6k59.fgzb.hbpu.wttczd-86544418598.com/magazine/2012/09/24/the-lie-factory,2025.3.24.
(78)John Acacia,Clark Clifford:The Wise Man of Washington(Lexington:University Press of Kentucky,2009),p.119.
(79)Gerald R.Ford Presidential Library and Museum,"The Campaign and Election of 1948,"杰拉尔德·R.福特总统图书馆的多萝西·唐顿档案中的“总统竞选-竞选策略方案(3)”扫描文档，available at:http://gffgg1cb259853bca4dc4skqnwwukxp55q6k59.fgzb.hbpu.wttczd-86544418598.com/library/exhibits/campaign/014600004-005.pdf,2025.3.24。
(80)John Brady,Bad boy:The Life and Politics of Lee Atwater(Cambridge:Da Capo Press,1996),p.117.
(81)这里的local指的是“县”(county)一级。
(82)这种区域划分由尼尔森公司(Nielsen)制定，参见http://gffgg058ba6a08b29494dskqnwwukxp55q6k59.fgzb.hbpu.wttczd-86544418598.com/us/en/contact-us/intl-campaigns/dma-maps/,2025.3.24。
(83)Jorg L.Spenkuch and David Toniatti,"Political Advertising and Election Results," The Quarterly Journal of Economics,Vol.133,No.4(2018),pp.1981～2036.
(84)Katharine Q.Seelye,"About $2.6 Billion Spent on Political Ads in 2008," New York Times,December 2,2008,available at:http://gffgge253fa95eb2746adhkqnwwukxp55q6k59.fgzb.hbpu.wttczd-86544418598.com/1yYC1kb,2024.10.11.
(85)"Romney versus Gingrich:a Super PAC's over-the-top Ad," Washington Post,December 21,2011,available at:http://gffggd01a3beff73c412eskqnwwukxp55q6k59.fgzb.hbpu.wttczd-86544418598.com/blogs/fact-checker/post/romney-versus-gingrich-a-super-pacs-over-the-top-ad/2011/12/20/gIQAeJQn7O_blog.html,2024.10.11.
(86)"Group's Ads Rip at Gingrich as Romney Stands Clear," New York Times,Dec.30,2011,available at:http://gffgg55bf80143b324dffskqnwwukxp55q6k59.fgzb.hbpu.wttczd-86544418598.com/2011/12/31/us/politics/restore-our-future-attack-ads-harm-gingrich-in-iowa.html,2024.10.11.
(87)“重塑我们的未来”偶尔也会做正面宣传，比如罗姆尼对退役老兵的关怀，参见https://www.youtube.com/watch?v=twDwAzRfJu0,2024.10.11。
(88)广告内容，参见https://www.youtube.com/watch?v=KlhckGAsIh8&t=22s，以及https://www.youtube.com/watch?v=qnYvm10bvOU，2024.10.11。
(89)广告参见http://gffgg55bf80143b324dffskqnwwukxp55q6k59.fgzb.hbpu.wttczd-86544418598.com/elections/2012/campaign-finance/pac/restore-our-future.html,2024.10.11。
(90)广告参见http://gffgg75088e0365e544b1skqnwwukxp55q6k59.fgzb.hbpu.wttczd-86544418598.com/video/priorities-usa-action-ad-romney-gold/0091567C-4CD4-4515-88A0-10D5E616A006.html,2024.10.11。
(91)数据参见候选人客厅网站"2012 Obama vs.Romney," The Living Room Candidate,available at:http://gffggbdc09a4a30e04196skqnwwukxp55q6k59.fgzb.hbpu.wttczd-86544418598.com/commercials/2012,2025.4.6。候选人客厅(Living Room Candidate)是一个专注于美国政治选举的网站，由美国非营利组织美国电影博物馆(American Museum of the Moving Image)创建并维护。该网站的核心功能是归档和分析美国总统候选人在竞选期间发布的电视广告，尤其关注广告内容、策略演变及其对公众舆论的影响。该网站刊登了从1952年至今每届总统竞选的竞选广告，它还提供精选广告的完整文本、精选广告的总统竞选摘要以及选举结果。
(92)Darrell M.West,Air Wars:Television Advertising and Social Media in Election Campaigns,1952～2012(Thousand Oaks:Sage,2013),p.70.
(93)Dan Balz and James Silberman,eds.,Collision 2012:Obama vs.Romney and the Future of Elections in America(New York:Viking,2013),p.339.
(94)James Rainey,"Kerry Takes on $1 Million 'Swift Boat' Challenge," Los Angeles Times,November 17,2007,available at:http://gffgg10f174557e1a4f34hkqnwwukxp55q6k59.fgzb.hbpu.wttczd-86544418598.com/2007/nov/17/nation/na-kerry17,2024.10.11.
(95)Robert G.Boatright,Getting Primaried:The Changing Politics of Congressional Primary Challenges(Ann Arbor:University of Michigan Press,2013),p.184.
(96)David B.Magleby,"Classification of Super PACs Into Three Types:Candidate,Party and Interest Group," Paper prepared for delivery at "The State of the Parties 2012 & Beyond" conference,University of Akron,Akron,Ohio,November 8,2013,pp.7～8,available at:http://gffggf39b5aaff47f48d9skqnwwukxp55q6k59.fgzb.hbpu.wttczd-86544418598.com/https:/brightspotcdn.byu.edu/7f/f7/f4821bd04bad99ddc6aa83d43ce1/a-classification-of-super-pacs.pdf,2025.3.31.
(97)Alan S.Gerber,et al.,"How Large and Long-lasting Are the Persuasive Effects of Televised Campaign Ads? Results from a Randomized Field Experiment," American Political Science Review,Vol.105,No.1(2011),pp.135～150.
(98)也有研究称总统竞选中的广告效果可以持续6周，参见Seth J.Hill,et al.,"How Quickly We Forget:The Duration of Persuasion Effects from Mass Communication," Political Communication,Vol.30,No.4(2013),pp.521～547。
(99)Gian M.Fulgoni,Andrew Lipsman and Carol Davidsen,"The Power of Political Advertising:Lessons for Practitioners:How Data Analytics,Social Media,and Creative Strategies Shape US Presidential Election Campaigns," Journal of Advertising Research,Vol.56,No.3(2016),pp.239～244.
(100)John G.Geer,In Defense of Negativity:Attack Ads in Presidential Campaigns(Chicago:University of Chicago Press,2008).
(101)Edward J.Larson,Magnificent Catastrophe:The Tumultuous Election of 1800,America's First Presidential Campaign(New York:Simon and Schuster,2007).
(102)Charles O.Lerche,Jr.,"Jefferson and the Election of 1800:A Case Study in the Political Smear," The William and Mary Quarterly,Vol.5(1948),pp.467～491.
(103)1964年约翰逊选举的时候就将对手塑造为“对世界和平的威胁”。
(104)Darrell M.West,Air Wars:Television Advertising and Social Media in Election Campaigns,1952～2012(Thousand Oaks:Sage,2013),p.69.
(105)Erika Franklin Fowler,Michael Franz and Travis Ridout,Political Advertising in the United States(New York:Routledge,2021).
(106)"In the Future,Everyone Will Have a Super-PAC," January 28,2013,available at:http://gffggef1407bd58e24139skqnwwukxp55q6k59.fgzb.hbpu.wttczd-86544418598.com/politics/2013/01/super-pac-explosion-congress-president-elections/,2024.10.11.
(107)[美]约翰·J.米尔斯海默、[美]斯蒂芬·M.沃尔特：《以色列游说集团与美国对外政策》(王传兴译)，上海·上海人民出版社，2019年版，第228页。
(108)北卡罗来纳州共和党参议员杰西·赫尔姆斯(Jesse Helms)反对给予以色列援助，在大选中受到来自以色列游说集团的压力，于是他前往以色列拍摄亲吻哭墙的照片，此后直到2002年退休前他都是以色列集团的坚定支持者。更著名的例子是希拉里·克林顿，在参议院期间她是巴勒斯坦的支持者，而在竞选总统时成为坚定的以色列捍卫者。更多例子参见[美]约翰·J.米尔斯海默、[美]斯蒂芬·M.沃尔特《以色列游说集团与美国对外政策》的第五章“操纵政策过程”。
(109)Patrick O'Connor,"American Crossroads Gears Up for 2016 Elections,Aims to Stay Top GOP Super PAC," Wall Street Journal,July 26,2015,available at:http://gffgg75088e0365e544b1skqnwwukxp55q6k59.fgzb.hbpu.wttczd-86544418598.com/articles/american-crossroads-gears-up-for-2016-elections-aims-to-stay-top-gop-super-pac-1437904800,2024.10.11.
(110)Thomas E.Patterson and Robert D.McClure,The Unseeing Eye:The Myth of Television Power in National Politics(New York:Putnam,1976),p.47; Craig Leonard Brians & Martin P.Wattenberg,"Campaign Issue Knowledge and Salience:Comparing Reception from TV Commercials,TV News and Newspapers," American Journal of Political Science,Vol.40,No.1(1996),pp.172～193.
(111)[美]托克维尔：《论美国的民主》(董果良译)，北京·商务印书馆，2018年版，第229页。
(112)Marion Just,Ann Crigler and Lori Wallach,"Thirty Seconds or Thirty Minutes:What Viewers Learn from Spot Advertisements and Candidate Debates," Journal of Communication,Vol.40,No.3(1990),pp.120～133.
(113)Walter Lippmann,Public Opinion(New York:Harcourt,Brace,1922).
(114)Stephen Ansolabehere,et al.,"Does Attack Advertising Demobilize the Electorate?" American Political Science Review,Vol.88,No.4(1994),pp.829～838.
(115)Stephen Ansolabehere,et al.,"Does Attack Advertising Demobilize the Electorate?" American Political Science Review,Vol.88,No.4(1994),pp.829～838.
(116)也有研究得出相反的结论，比如Martin p.Wattenberg & Craig Leonard Brians,"Negative Campaign Advertising:Demobilizer or Mobilizer?" American Political Science Review,Vol.93,No.4(1999),pp.891～899便认为负面广告不会降低投票率。
(117)Paul Freedman & Ken Goldstein,"Measuring Media Exposure and the Effects of Negative Campaign Ads," American Journal of Political Science,Vol.43,No.4(1999),pp.1189～1208.
(118)[美]罗伯特·帕特南：《独自打保龄——美国社区的衰落与复兴》(刘波等译)，北京·北京大学出版社，2011年版。
(119)Gabriel R.Sanchez,Keesha Middlemass and Aila Rodriguez,"Misinformation Is Eroding the Public's Confidence in Democracy," July 26,2022,available at:http://gffgg8a8a2002ea884ffdskqnwwukxp55q6k59.fgzb.hbpu.wttczd-86544418598.com/blog/fixgov/2022/07/26/misinformation-is-eroding-the-publics-confidence-in-democracy/,2024.10.11.
(120)多种族政治合作研究报告，参见Collaborative Multi-racial Post-election Survey(CMPS),June 11,2024,available at:http://gffggb3e55945ad9f44fcskqnwwukxp55q6k59.fgzb.hbpu.wttczd-86544418598.com/2020-survey/,2024.10.11。
(121)Brittany Shepherd,"Americans' Faith in Election Integrity Drops:POLL," ABC News,January 6,2022,available at:http://gffgg8f8f8d136d734be2skqnwwukxp55q6k59.fgzb.hbpu.wttczd-86544418598.com/Politics/americans-faith-election-integrity-drops-poll/story?id=82069876,2025.3.31.
(122)"CNN Poll:A Growing Number of People Lack Confidence in American Election," CNN,February 11,2022,available at:http://gffgg663ad67b0e464606skqnwwukxp55q6k59.fgzb.hbpu.wttczd-86544418598.com/2022/02/10/politics/cnn-poll-democracy/index.html,2024.10.11.
(123)Lee Rainie,Scott Keeter and Andrew Perrin,"Trust and Distrust in America," Pew Research Center,July 22,2019,available at:http://gffggc2e0ac6783d84943skqnwwukxp55q6k59.fgzb.hbpu.wttczd-86544418598.com/politics/2019/07/22/trust-and-distrust-in-america/,2024.10.11.
(124)Amy E.Jasperson and David P.Fan,"An Aggregate Examination of the Backlash Effect in Political Advertising:The Case of the 1996 US Senate Race in Minnesota," Journal of Advertising,Vol.31,No.1(2002),pp.1～12.
(125)Markus Prior,"Media and Political Polarization," Annual Review of Political Science,Vol.16(2013),pp.101～127.
(126)Amy Mitchell,Jeffrey Gottfried,Jocelyn Kiley,and Katerina Eva Matsa,"Political Polarization & Media Habits," Pew Research Center,October 21,2014,available at:http://gffggc2e0ac6783d84943skqnwwukxp55q6k59.fgzb.hbpu.wttczd-86544418598.com/journalism/2014/10/21/political-polarization-media-habits/,2024.10.11.
(127)Mark Jurkowitz,Amy Mitchell,Elisa Shearer and Mason Walker,"U.S.Media Polarization and the 2020 Election:A Nation Divided," Pew Research Center,January 24,2020,available at:http://gffggc2e0ac6783d84943skqnwwukxp55q6k59.fgzb.hbpu.wttczd-86544418598.com/journalism/2020/01/24/u-s-media-polarization-and-the-2020-election-a-nation-divided/,2024.10.11.
(128)Joshua Tucker,et al.,"Social Media,Political Polarization,and Political Disinformation:A Review of the Scientific Literature," March 19,2018,available at:http://gffggfa9a37f4d30c48c8skqnwwukxp55q6k59.fgzb.hbpu.wttczd-86544418598.com/87402/1/Social-Media-Political-Polarization-and-Political-Disinformation-Literature-Review.pdf/,2025.3.31.
