刘晗:中国宪法社会权的体系解释

选择字号:   本文共阅读 5263 次 更新时间:2023-05-20 17:48

进入专题: 社会权   共同富裕   劳动权  

刘晗  

 

摘要:中国宪法中规定的社会权条款不能孤立地进行理解,也不能简单地套用传统宪法学的积极权利或社会经济权利等概念进行解释。在立足于中国宪法的体系解释视角下,社会权具有民生保障、民主政治和国家建构的三重维度。在中国宪法的整体结构和规范意图中,社会权也不只是一种社会经济权利,而且是带有社会主义性质的基本权利。具体而言,社会权不仅是个人向政府索要经济福利的请求权,也是实现完整社会身份的基本公民权。社会权不仅仅具有社会经济性质,更具有一定程度上的政治性质。社会权的规范结构,特别是社会权的功能及义务指向,也需要基于此种性质进行建构。社会权的功能更多地体现为客观价值秩序功能,其具体的保护义务不仅指向合宪性审查机关和司法机关等具体国家机构,同时也指向了整个国家治理体系,从而形成一种中国式的社会权制度保障模式。

关键词:社会权 共同富裕 社会主义宪法 劳动权 体系解释

 

引言

党的二十大明确提出“坚持走中国人权发展道路,积极参与全球人权治理,推动人权事业全面发展”。“国家尊重和保障人权”也是现行宪法确立的一项基本原则。在推动人权事业全面发展的进程中,社会权的地位重要而特殊,是最能体现社会主义宪法精神的基本权利。中国将生存权和发展权作为首要的基本人权,而社会权正是生存权与发展权的核心所在。社会权关乎人民根本利益和民生福祉,也与“共同富裕”这一中国式现代化的根本特征息息相关。“共同富裕”从新中国成立以来便是社会主义现代化的本质要求,改革开放后则确立为中国特色社会主义道路的根本目标,在新时代更是提升至“关系党的执政基础的重大政治问题”层面。正因社会权之于“共同富裕”乃至中国式现代化的意义,在加强宪法实施和监督,健全保证宪法全面实施的制度体系的大背景下,深入理解中国宪法中的社会权,构成了宪法学的时代课题之一。

从世界范围来看,社会权虽已是绝大多数国家承认的基本人权,但对其的理解则因宪法制度、政治结构与历史传统的不同而呈现各异的形态。中国《宪法》第42条到45条规定了社会权的具体内容,包括劳动权、休息权、获得物质帮助的权利和受教育权等。宪法实施以来,特别是21世纪以来,学界围绕社会权问题形成了大量研究。然而,既有研究多集中于社会权保障机制(特别是司法化路径)的探讨,基础理论研究尚不够深入。其中一大原因在于,既有研究多聚焦于具体社会权条款或单项社会权内容,甚至存在将社会权抽离出中国宪法整体结构和理论背景进行孤立解释的隐忧。特别是,既有研究易于将中国宪法中的社会权等同于域外理论中与“自由权”相对的“社会权”,或与政治权利相对的“社会经济权利”,甚或公民向国家寻求给付的“福利权”,因而难以把握中国宪法中社会权的实质内涵和中国特性。鉴于此,本文试图立足于中国宪法的基本精神、文本整体和法律实践,采用体系解释的方法,将社会权置于中国宪法的思想基础和整体结构中进行考察,寻找其理论内涵、展现其法理逻辑、重构其规范结构,从而为在社会权乃至一般人权问题上形成自主知识体系作出努力。

一、社会权的历史背景与思想基础

在探析中国宪法中的社会权条款及其规范内容之前,有必要对于社会权的历史背景和思想基础及其在中国的发展脉络进行简要的考察。社会权的思想基础问题本质上是对社会权的证成问题。社会权是每一位公民都享有的权利,但与其最为密切相关的是社会经济生活中的弱者。社会权是“课予国家义务,来照顾社会经济中的弱者……”社会权的基础理论需要回答:为何国家有法律义务照顾弱者?对这个问题的回答,不仅对于建构社会权的规范理论具有基础意义,也是探讨社会权具有何种具体内容的前提。正如有学者所言,“对建立社会权规范的理论而言,首先应当弄清楚社会权的价值诉求是什么……不清楚社会权的价值内容,就不会清楚社会权规范的对象和内容。”

(一)现代社会权的历史发展与思想脉络

虽然济弱扶贫是人类社会一直坚持的价值目标,但前现代社会只有慈善和救济,而没有权利和义务。无论是亲友之间的相互扶助和富人的慈善施舍,还是宗教组织的救济和国家的赈济,都不是民众可在法律层面主张的资格和要求。然而,即便是上述的救济方式,也受到了现代资本主义市场的冲击。奠定在宗教基础上的传统社会纽带都被“淹没在利己主义打算的冰水之中”,由此产生了著名的“社会问题”——如何安顿现代经济中的受害者。

与此同时,与现代早期资本主义相伴的自由放任主义和社会达尔文主义认为,贫困、疾病、衰老、事故都是自然现象。国家的任务是保证市场自由运行,而非干预经济生产和分配。自由放任主义和社会达尔文主义消解了国家为什么要关心弱者的问题,甚至将其变成反问:世俗权威凭什么要关心弱者?在此种理论中,个体对于其他个体的关心除了自然的同情,别无其他理由;政府对弱势群体的照顾,更是无法获得正当化。因而,社会权无从谈起。

最早开始反思自由放任资本主义的是君主制下带有父权色彩的保守主义思想。这种保守主义认为,整个国家是一个伦理共同体,因此必须照顾其中的弱者。历史地看,恰恰是具有深厚保守主义传统的俾斯麦政府率先推动了现代社会保障制度建设。俾斯麦建立的三个福利体系的支柱——收入保险、养老金和济贫——都奠定在德国强烈的国家主义和父权主义传统之上,反对自由放任主义模式。国家被看作大家庭,弱者(如工人阶级)被当作被监护人而受到照顾和管控。也正因此,保守主义反对激进的社会变革和抽象的社会权利。正如社会学家贝克尔所言:“俾斯麦建立社会保险制度的目的是打败国内的竞争对手(社会民主党)以及加强新联邦政府一体化的权力。”同样,日本在第二次世界大战之前虽然也采取社会救助政策,但并未对国家加诸法定义务,而毋宁是政府对弱者的恩惠。例如,日本1929年《救济法》立法宗旨在于“保持公共秩序、公共卫生、笼络贫民”,因而是基于“全体主义出发、共存共荣、相互扶助的观念”对弱者的恩赐;其虽然规定对贫弱者予以救济,然而受救济者若在申请救济时被拒绝,也无权申诉。要而言之,此种保守主义应对社会问题的种种措施,未能将社会救助予以权利化,但体现了社会福利政策的底色——社会融合和共同体本位。

在保守主义之后,现代福利国家也对自由放任资本主义进行了反思和改造,形成了现代社会权实现的基本模式。福利国家吸纳了社会主义的一定元素,因而被视为社会主义和自由放任资本主义之间的中间路线。在福利国家理念指引之下,1919年的《魏玛宪法》在现代资本主义国家之中最早规定了社会权。战后德国基本法高扬“社会福利国家原则”,将社会福利作为一项整体宪法义务加于国家,从而塑造“社会国”,否定个人私法自由相对于国家的优先性。

福利国家强调每个个体的经济社会地位平等,开始将对于弱者的恩惠变成一种弱者可以主张的权利。但与社会主义思想相比,福利国家对自由放任资本主义的批判并非对自由的否定,而是对自由的补充:不仅要实现政治权利,而且要实现社会平等。福利国家理念秉承“穷人不是自由人”的基本观点。于是,社会权不仅是个人追求基本生活条件的权利,而且是创建相对平等、赋予社会承认和支撑政治参与的权利;不仅关乎“对需要的承认”,而且关乎“对成员资格的承认”。社会权因而是公民权的核心,是工人阶级达到“绅士”生活水平的必要条件,“是进入公民身份地位的入场券,而不是获得公民身份之后的一系列权利”。

由于福利国家只是市场经济正题上的合题,其对弱者的赋权具有促进经济生产的含义。福利国家照顾弱者本质上是为市场经济提供相对健康和有工作能力的劳动力。福利国家将经济发展作为政府最重要的目标,普通公民则以劳动致富为美德。福利国家中的好公民是具有生产力的公民,失业意味着堕落为“二等公民”。究其根本,福利国家将弱者看作独立个体而非社会阶级。在从法律客体变成法律主体的过程中,弱者也从集体概念变成了个体概念。为什么要照顾弱者?福利国家理论的回答是:为了保证个体获得完整公民权,同时也为市场提供高质量的劳动力。

社会主义思想则提出了问题的根本解决之道。马克思主义认为,要为劳苦大众谋福利,必须全盘否定资本主义的法律体系,通过革命在根本上摧毁资本主义所有制基础,使得原先的被压迫阶级掌握政权,实现对经济基础的社会主义改造。如果说保守主义和福利国家都试图让弱者依赖国家,社会主义则力图让弱者不再依赖国家,而是成为国家的主人。因此,要害在于掌握生产资料,而不是仅仅分享生产成果。如马克思认为:“劳动者在经济上受劳动资料即生活源泉的垄断者的支配,是一切形式的奴役——社会贫困、精神屈辱和政治依附——的根本原因”。因此,仅仅依靠国家的福利政策无法根本解决问题,“只有社会交往手段和土地成为国家的财产,工人阶级的状况才能得到根本改善”。

在社会主义理论脉络中,社会权是维护劳动者主人翁地位和社会尊严的保障,而非仅仅是福利和补偿。社会权不仅仅是社会经济权利,更是带有社会主义性质的权利。为什么要照顾弱者,特别是无产阶级?社会主义的回答是:因为无产阶级是历史进步的动力。正如马克思所言,社会主义革命的“头脑是哲学,它的心脏是无产阶级”。无产阶级处于一个独特的社会地位中(“失去的只是锁链”),可以想象和实现真正平等自由的社会,最终推动历史进步。因此,马克思主义突出社会权的政治价值,特别是对于工人阶级政治地位的提升作用。马克思曾指出,限制工作时间“不仅对于恢复构成每个民族骨干的工人阶级的健康和体力是必需的,而且对于保证工人有机会来发展智力,进行社交活动以及社会活动和政治活动,也是必需的”。

(二)中国社会权的思想基础与历史发展

虽然没有使用“社会权”概念,古代中国一直坚持“民本”“仁政”乃至“大同”的儒家理想,关切人民苦难。“不患寡而患不均”正是对于社会公平理念的表述。与之相应,社会救济成了“维系中国古代政府统治正当性的基本制度,是历代统治者维护社会安定、争取民心,进而巩固江山社稷的重要手段”。相较于现代欧洲和美国,“自孟子的时代开始,中国人的治国之道就为政府预设了一个更前摄的地位,政府被赋予推动经济福利和安全的期望,这样的期望带来了关键的实践结果”。

中国古代也相应发展出一套社会救济制度,特别是以赈济灾荒为主要内容的“荒政”。在“荒政”制度到达巅峰的清代,中央政府构建了极为复杂的粮食供给系统,可以从各地搜集粮食价格信息和气象水文资料,预测灾荒缺粮情况,以便从各地调粮赈济灾民。备荒救灾的制度辅之以中央集权化的官僚制度,“体现了儒家的教义:‘养民’才能更好地‘教民’”。

中国古代政府保障民生也有维持统治正当性的考量。相比于现代早期欧洲国家,中国古代的“政治哲学把维持大众福利置于最优先的地位。国家权威仰赖于‘天命’(上天之授权);这种天命在统治严重失误时能被收回,而统治失误的证据则为洪水、饥荒等等。为避免这些现象,官员们应当干预生态方面与经济方面的事情。‘正统’这一基本概念,也以养育人民及调节人民生活为前提”。因此,“物质利益手段,早在其成为近代福利国家的要素之前很久,在中国就已很重要”。

近代以来,随着内忧外患不断加深,乃至灾害战乱频发,传统赈灾制度和以家族互助为基础的社会救济体系不再奏效。于是,很多有识之士开始在建构现代国家和制宪实践的过程中,在引进西方进步主义思想、反思现代工业资本主义的同时,不断诉诸历史传统,提出现代社会权思想,并推动社会立法和社会权宪法化。辛亥革命时期,孙中山“三民主义”中的“民生”思想——特别是“平均地权、节制资本”的核心要义,即是典型例证。这些思想也体现在民国时期的制宪实践之中。如1946年《中华民国宪法》基本国策一章的第三节“经济生活”将民生主义定位为经济发展的基本原则,国家有义务平均地权、节制资本,谋求国计民生的均等与富足;第四节“社会安全”则引入了欧洲福利国家的相关制度,如就业保障、社会保险、公共健康和劳工政策等。不过,由于历史的原因,民国时期的福利国家建构最终没有完成,有关社会权的宪法规定也没有能够落实。

中国共产党领导的社会主义革命和建设秉承了马克思主义的基本精神,核心目标是实现劳苦大众的福利,让人民掌握国家权力。早在土地革命战争时期,《中华苏维埃共和国宪法大纲》(1934)第5条便规定:“中华苏维埃政权以彻底改善工人阶级的生活状况为目的制定劳动法,宣布八小时工作制,规定最低限度的工资标准,创立社会保险制度与国家的失业津贴,并宣布工人有监督生产之权。”在新中国的政治法律体系中,社会权体现出极强的社会主义特征,即人民掌握国家政权、改造资本主义所有制的权利。以劳动权为核心的社会权体系是整个宪法的支撑性制度,甚至是其“先于宪法存在的逻辑前提”,即社会主义宪法的制宪权基础(“劳动人民制宪”),从而使其区别于保护“资本雇佣劳动”的资本主义宪法。

具体而言,在社会主义计划经济体制下,社会权的落实方式是单位体制下的劳动保障和福利制度。改革开放之后,中国开始引入个体经济和私营经济,形成了公私二元并存的社会主义市场经济体制。一方面,私营经济和市场经济促进了生产力的提升和经济状况、人民生活的改善。另一方面,经济发展的过程中也出现了“社会问题”:在市场经济、工业化和城市化的大潮中,个体从传统共同体中被剥离,走入陌生化、原子化的市场之中;贫富差距逐渐开始成为问题,弱势群体保护开始变得日益紧迫。近年来,随着数字经济的快速发展和平台模式的日益强大,市场失灵和社会分化再次成为社会关切的重大问题。私人主体之间的结构性不均衡因而构成了社会权保护的新主题。正如党的十九大报告所指出的,我国的主要矛盾从“人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾”变为“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”。

正因为中国社会经历了较为复杂的变迁,社会权的含义在不同时代有所不同。1954年、1978年和1982年宪法规定社会权之际,社会问题体现为整体经济发展相对欠缺和人民总体生活水平相对较低,而非贫富悬殊问题。之后,随着私营经济的不断发展,社会分化变成突出问题。2004年我国修宪时在宪法总纲中加入了“国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度”,重新将社会权的目标定位为社会经济再分配,特别是加强对于弱势群体的保障。党的十八大以来,国家大力推动社会公平事业,特别是脱贫攻坚战略,努力“满足人民日益增长的美好生活需要”,解决“不平衡不充分的发展”问题。党的二十大报告则指出:“为民造福是立党为公、执政为民的本质要求。必须坚持在发展中保障和改善民生,鼓励共同奋斗创造美好生活,不断实现人民对美好生活的向往。”在此背景下,社会权具有了新的含义。

要而言之,社会权的内涵具有共同体本位、公民身份建构乃至于人民主权的多重维度,而不仅是个人分享经济发展成果、主张社会福利的利益诉求话语。国家为什么要关心弱者?对于中国来说,首先是维护社会和谐稳定,进而塑造完整的公民权,最终实现人民当家作主。

二、中国宪法社会权的文本分析

中国社会权理论的规范表达在宪法文本中有着坚实的基础。作为社会主义原则在基本权利体系中最为鲜明的体现,宪法文本中有关社会权的规范内容不仅体现为具体的社会权条款,也体现为宪法的基本结构和总体意图,因而也为宪法总纲和宪法序言规定的基本国策和宪法原则所支撑。社会权不仅可以从基本权利角度进行理解,也可以从国体和国家性质的角度予以把握。从结构解释的视角来看,社会权的规范价值具有层层递进的三重维度:民生保障、民主政治和国家建构。从目的解释的视角来看,社会权也立基于宪法序言所体现的总体宪法精神,即“人民当家作主”。

(一)结构解释:基本权利与宪法原则

第一,社会权具有民生保障维度。社会权最为基本的功能在于提供人民最低限度的生存发展条件。无论是历史的中国,还是现代的中国,民生都是基础性的国家追求所在。就民生意义而言,中国宪法社会权的核心权利是劳动权。宪法劳动权条款规定,公民劳动的主要功能在于“劳动报酬和福利待遇”(第42条第2句),也即维持基本生计。其他诸项社会权皆围绕劳动权展开。例如,休息权的主体是“劳动者”(第43条),前提是从事劳动。获得物质帮助的权利以及由此衍生的社会保险、医疗保险和社会救济层面的权利和制度,则建立在公民因为“年老”“疾病”“残疾”等“丧失劳动能力”的条件之上(第45条);退休制度的宪法逻辑也是如此(第44条)。受教育权则是为了使得公民具有现代经济社会体系下的劳动能力,如“品德、智力、体质”(第46条),同时也配合劳动权条款中的国家义务——“对就业前的公民进行必要的劳动就业训练”(第42条)。

与社会权条款相配套的是宪法总纲确立的基本国策,如建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度(第14条)、发展教育事业(第19条)、发展卫生和体育事业(第21条)和发展文化事业(第22条)。公民权利条款和基本政策条款实际上是民生保障的一体两面。此外,在国家机构的组织和职权条款中,宪法也设置了社会权的配套制度,如国务院领导和管理民政工作(第89条),县级以上地方政府依法管理经济、教育、科学、文化、卫生、体育、城乡建设和计划生育等涉及社会权的工作(第107条)等。

第二,社会权具有民主政治维度。获得劳动报酬和社会保障是追求更高层次的自我实现的基础条件,但宪法的目标不止于此。社会权具有民主层面的意义和价值,隐含着经济民主权利。由于社会主义体制秉承经济基础决定上层建筑的理念,中国宪法体系之下的民主,不仅意味着人民在政治领域当家作主,更要在经济、文化和社会领域当家作主,特别是在经济领域。宪法在规定了“一切权力属于人民”(第2条第1句)之后,规定了两种人民行使权力的法定形式:一是通过全国和地方各级人民代表大会行使国家权力(第2条第2句),此为政治民主;二是“依照法律规定、通过各种途径和形式,管理国家事务,管理经济和文化事业,管理社会事务”(第2条第3句),此为经济、文化和社会民主。

在社会主义民主之中,经济民主处于重要地位。如果没有经济民主,劳动者在经济组织中从事劳动,便只是为了获取报酬、养家糊口,就与在历史上“人剥削人的制度”(《宪法》序言第6段)下的处境无本质差别。在那种处境下,劳动者只是劳动力,而非主人翁。中华人民共和国的成立和社会主义制度的确立,使得劳动者能够参与到经济组织的管理和分配过程之中。一方面,在国有企业中,劳动者“通过职工代表大会和其他形式”参与企业管理(第16条);在集体经济组织中,劳动者“依照法律规定选举和罢免管理人员,决定经营管理的重大问题”(第17条)。另一方面,宪法规定社会主义公有制实行“各尽所能、按劳分配的原则”(第6条),而不是按照资本分配或听凭管理者决定。此外,按劳分配的原则还有鼓励劳动者参与社会建构的意图:“实行按劳分配,应当从思想上要求劳动者并且从物质上鼓励劳动者尽其所能地为社会劳动。”

第三,社会权还包含更高的国家建构维度。“每一种新的基本权利的建立都无不受到一种论证的强力推动。这种论证隐含着政治共同体成熟合格的成员的要求。”在中国宪法之中,社会权不仅意味着劳动者有一份工作能够养家糊口、维持生计,不只是生病能够看得起病、有地方看病,也不只意味着因为事故或老病而获得救助,它更意味着公民能够从维持生计当中解脱出来,参与共同体生活。《宪法》第1条开宗明义:“中华人民共和国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家。”这是从宪法规范层面确认劳动者的宪法主体地位,并从阶级属性来定义国家的主人——人民。宪法规定的国家象征也具有这种意涵:除了五星红旗之外(第141条),国歌《义勇军进行曲》(第142条)号召“起来,不愿做奴隶的人们”,国徽中则包含了“谷穗和齿轮”(第143条)的形象。

社会权因此也具有光荣价值,是个体自我实现、获得政治承认的重要途径。作为社会权的核心,劳动权是劳动者作为“主人翁”的义务和光荣责任(第42条)。国家提倡的公德中也包含“爱劳动”(第24条)。在中国的社会主义宪法中,劳动摆脱了经济剥削关系中维持生计的单纯属性,使得劳动者通过其为他人、社会和国家作出贡献而获得荣耀感。

受教育权也是如此。受教育权不仅仅是通过接受知识文化训练提高个人收入和社会地位的手段,更是提升公民参与政治、经济、社会和文化事务管理素质的必要条件,尤其是从国籍意义上的公民(第33条第1句)转变成政治意义上的公民的必由之路。因此,受教育不但是一项基本权利,也是一项公民义务(第46条)。

总的来说,社会权通过劳动权和社会保障权来为公民免除后顾之忧,促进其参与公共生活,并配合自由权和政治权利,构成了人民当家作主的宪法资格。社会权不仅是个人获得基本生活水准的法律条件,更是成为社会主义共和国公民的先决条件。社会权的保障是为了个体成为掌握政治经济权力的“积极公民”,而非仅仅等待慈善、救济和福利的“消极公民”。社会权在个体私权利意义上,是维持生活的必要条件;在个体公权利意义上,是公民权的基本实现条件和重要组成部分;在集体意义上,是人民当家作主的基本保障和终极目标。

(二)目的解释:宪法序言与宪法精神

社会权也需要在宪法精神和宪法意图的角度加以理解。宪法序言是阐明立宪者意图和宪法原旨的实定法意义上的权威渊源。作为“具有最高效力”的“根本法”,中国宪法“以法律的形式确认了中国各族人民奋斗的成果”,“规定了国家的根本制度和根本任务”(序言第13段)。无论是“继往”还是“开来”,“人民当家作主”都是中国宪法的核心精神。“人民当家作主”不仅是中国历史的概括,而且是中国宪法面向未来的目标,也是社会权的根本依归之所在。

首先,宪法序言概括了人民获得国家主人地位的历史经历,其中蕴含了民生因素和保障社会权的基础思想。序言第1段写道:“中国是世界上历史最悠久的国家之一。中国各族人民共同创造了光辉灿烂的文化,具有光荣的革命传统。”正如上文所述,在中国历史文化共同体中,关注民生乃是核心的价值之一,也是宪法社会权的历史文化背景。“中国各族人民共同创造了光辉灿烂的文化”则体现了人民史观,在历史哲学层面表达了人民主权理念:人民创造历史,任何政权都必须为人民服务,都必须为人民谋幸福,不断改善和保障人民的生活条件。而“光荣的革命传统”意味着,中国历史上发生过很多次革命。每次革命都是起因于民生无以为继,因此隐含了对于民生的关注。这也得到了后文印证:新民主主义革命成功之后,人民“成为国家的主人”(序言第6段),其核心标志即在于宪法对于社会权的确认。正如前文所述,在中国宪法之中,社会权既是保障人民当家作主的基础条件,也是人民参与国家建构和经济管理的重要保障。

其次,中国现代的革命历史也旨在实现社会权。1840年以来,中国人民丧失了主人地位,陷入“半殖民地、半封建”(《宪法》序言第2段)的状况,人民的基本生活无以为继,深陷被剥削被压迫的境地。中国人民也开始了争取主人地位的斗争,最终成功于中华人民共和国的建立。新民主主义革命区别于以往革命的地方在于“翻天覆地”,“不仅否定之前的统治结构,而且彻底改造其经济基础,乃至社会结构、文化观念和个人生活”(《宪法》序言第6段)。所有制的改造、人民民主专政的巩固、国防建设的增强、经济建设的巨大成就、教科文事业的发展和思想教育的成效,都落脚于“广大人民的生活有了较大改善”(《宪法》序言第6段)。人民生活的改善既是社会权逐步实现的标志,也是宪法保障社会权的初衷,其具体内容包括公民从事劳动提高收入、接受教育提高素质、接受物质帮助保障基本生活等。

再次,实现社会权是社会主义国家的根本任务。宪法序言指明了社会主义国家的根本任务:在“消灭人剥削人的制度”(序言第6段)的基础上,“推动物质文明、政治文明、精神文明、社会文明、生态文明协调发展,把我国建设成为富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国”(序言第7段)。社会权贯穿于国家建设目标之中:只有实现了社会权,才能够让人民变富、国家变强;只有实现了社会权,才能够让人民无后顾之忧地参与民主政治和经济管理;只有实现了社会权(特别是受教育权),国家才能够变得更加文明;只有实现了社会权,才能够保证社会和谐稳定;只有实现了社会权,才能够在保证经济建设的基础上推进生态文明建设。

最后,社会权的实现与中国共产党领导的历史正当性息息相关。宪法序言中记述的革命和建设离不开党的领导(序言第7段)。而党领导人民进行革命与建设,根本上是为了改变人民之前遭受压迫和奴役的苦难状态。“人民的苦难是问题的来源,人民生活的改善是社会主义的目标。共产党人通过对此历史使命的完成掌握了领导权,亦要通过宪法来宣示自身的政治理念,为此后的国家建设与权利保障提供宪法性指导。”因此,中国共产党人始终以为人民谋幸福作为其根本的任务,也将生存权和发展权作为首要人权予以保障,将人民幸福生活作为最大的人权进行坚持。实现社会权乃是中国共产党的历史使命,也是保证党的领导的根本条件。

总而言之,对于中国宪法文本的分析显示,社会权在中国宪法体系之中处于一种独特的地位。社会权不仅是基本权利的一个类别,更是嵌入国家基本制度之中,融入了宪法的基本精神和总体目标之中。社会权因此不仅具有社会经济性质,更具有某种政治性质。这种独特地位也决定了,我们必须在法学的内部视角中,在微观层面重新理解社会权的性质和结构,从而构建中国式的宪法社会权规范理论。

三、中国宪法社会权的规范结构

从中国宪法的整体结构和规范意图出发,社会权的政治性面貌逐渐彰显。在加入政治性这一因素后,中国宪法社会权的基本性质和规范结构都凸显了其“中国性”。

(一)中国宪法社会权性质的重新界定

如果套用域外宪法学说的积极权利和消极权利二分法,毫无疑问,社会权属于积极权利,自由权属于消极权利。在此种经典的自由权和社会权二分法中,自由权是更为重要的基本权利,社会权甚至构不成一种真正的基本权利。例如,美国宪法至今仍未明确规定社会权,美国也至今未加入《经济、社会和文化权利国际公约》。然而,中国宪法本身并不坚持或者刻意区分积极权利和消极权利。中国强调生存权和发展权,意味着这是一切基本权利的前提和核心。作为生存权和发展权在宪法权利体系中的体现,社会权在这种意义上并非积极权利和消极权利分类中的一类,而毋宁说是超越此种二分法的基础权利。

究其根本,积极权利和消极权利的二分法,建立在先于国家产生的“自然权利”或“天赋人权”的观念基础上,用以和国家产生之后由法律所赋予或依赖于国家而成立的种种权利(如政治权利和社会权)相区分。中国宪法及其背后的政治哲学并不承认先于国家和后于国家的区分,并不承认抽象的、脱离历史条件的人权概念,而是强调政治共同体的历史性(如《宪法》序言第1段第1句),强调权利是人民在历史中斗争而得来的“人赋人权”,强调“人权是历史的、具体的、现实的”。因此,在中国宪法中,社会权既不是消极权利,也不是消极自由。社会权与其说是积极权利,不如说是一种积极自由,即一种在具体历史条件下个人定义自我的共同体成员身份、并在此基础上积极参与共同体建构的政治性权利。

基于德国宪法学知识体系,中文学界就宪法社会权是兼具主观权利和客观法(或客观价值秩序)的双重性质抑或只属于后者的问题进行了争论。在德国宪法学知识体系中,基本权利具有双重性质,既可以理解为一种主观权利,也可以理解为一种客观法或客观价值秩序。前者是公民可以直接向国家主张的请求权,后者则是国家行为需要遵循的基本价值体系和宪法目标。如果严格适用德国标准进行宪法教义学分析,最有可能得出的结论是:中国宪法中的社会权属于客观法,而非主观权利;社会权甚至并非一项严格意义上的基本权利,而只是一种国家任务。

然而,仅仅使用上述宪法学概念仍然无法准确把握中国宪法中社会权的基本性质。如前所述,中国宪法中的社会权不仅是一种经济性权利,也是一种政治性权利。这种政治性权利当然意味着国家基于客观价值体系的义务,但也超越了主观权利范畴下公民向国家寻求给付的请求权维度,构成了在政治经济学意义上的经济民主权利,即参与经济建设和经济组织管理的重要权利。其根本的政治社会背景乃是社会主义对资本主义所有制体系和国家机器的根本改造,而非在资本主义所有制的基础上,在法律保护经济自由和财产权的前提下,国家对弱者进行最低限度的经济补偿。

要而言之,对于中国宪法中社会权的性质界定,必须基于中国特色社会主义国家的基本性质界定,而非退回到资本主义福利国家语境中的宪法学话语进行描述。中国宪法社会权的政治性质,不但挑战了传统的自由权和社会权的区分,甚至也挑战了社会经济权利和政治权利的区分,进而超越了主观权利和客观法的区分。这使得社会权在中国语境中呈现出一种整全的、带有社会主义性质的权利。

(二)中国语境下的社会权功能与义务指向

在传统宪法学理论中,基本权利的功能一般分为主观权利性质下的功能和客观价值秩序下的功能。前者包括防御权功能、受益权功能、分享权功能和参与权功能;后者包括制度性保障功能、组织和程序保障功能、国家保护义务功能(狭义的国家保护义务功能)。更进一步,传统理论一般强调作为客观价值秩序的社会权所包含的种种国家义务,而将作为主观权利的社会权限定在受益权功能(对应国家给付义务),至多是经由平等权而实现分享权功能。

然而,基于中国宪法中的社会权性质,我们需要对传统学说进行必要的创造性转化。由于中国宪法淡化社会权的主观权利性质,其受益权功能只是在一种较弱的意义上的存在,对应的也是一种较弱的国家给付义务。此种给付义务仅仅意味着一种针对最低生活保障条件的请求权,不是某种“国务请求权”(包括请愿权、接受审判权和国家赔偿请求权),甚至不是要求国家建立相关保障制度的请求权(该请求权只能诉诸公民的政治权利,即针对国家机关的批评和建议的权利)。例如,《宪法》第42条第2款规定:“国家通过各种途径创造劳动就业条件,加强劳动保护,改善劳动条件,并在发展生产的基础上,提高劳动报酬和福利待遇。”这并非对国家物质给付义务的规定,而是宪法基于客观价值秩序对国家设置的保护义务。换言之,该条款并未赋予公民要求国家提高劳动报酬和福利待遇的请求权,而只是要求国家制定法律和政策建立劳动制度的权利。

正是由于其独特性质,中国宪法中的社会权具有西方宪法学说中社会权所不具有的建构性功能。这种功能类似于基本权利的参与权功能,即参与公共事务和国家行为的功能。只不过,在中国语境下,社会权所蕴含的参与权功能并非传统宪法理论中的政治参与权,而是体现为公民参与共同体建设和经济组织管理的权利。中国宪法社会权的独特性表现在三个方面:义务主体的双重性、制度性保障义务和狭义保护义务。

第一,义务主体的双重性。在中国宪法的制度结构中,社会权的义务不仅指向国家机关。基于其社会主义性质,中国宪法实施包括政治化实施(执政党政治动员模式)与法律化实施(国家机关实施机制)两种方式,形成了一种宪法实施的党政模式。这一点也在2018年宪法修改之后得到了宪法文本的确认:“社会主义制度是中华人民共和国的根本制度。中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征。”(第1条第2款)因此,执政党也是社会权保护义务的主体。执政党与国家机关一起构成了社会权义务主体的双重结构。

就国家机关而言,无论是在宪法总纲,还是在公民权利与义务部分,宪法都明确规定了国家主动作为实施社会权的任务:“国家建立健全(或实行)……制度”(第14、43条)或“国家发展……事业(或设施)”(第19、20、21、22、45条)。尤其是,在第42条至第46条规定各项社会权的条款中,每一条都同时规定了国家的相关作为义务。正如彭真在“八二宪法”草案的说明中所言:“我国公民有劳动和休息的权利,受教育的权利,在丧失劳动能力的情况下获得物质帮助的权利,享受社会保险、社会救济、公费医疗等福利。为了保证这些权利的实现,草案规定了国家相应的基本政策和根本措施。”

执政党在推进社会权保障方面具有重要的领导作用,也具有宪法义务和政治使命。具体而言,执政党的先锋队性质和组织动员能力,既可以通过密切联系群众、将人民意志转化为政党意志,进而转化为国家意志,又可以通过具体行动和社会意识的塑造,加速社会权的全方位执行。因此,执政党不但通过政治宣示来不断加强对于社会权的保护,也在实践中不断通过行动担负起社会权的保护义务。

一方面,《中国共产党章程》明确提出:“中国共产党自成立以来,始终把为中国人民谋幸福、为中华民族谋复兴作为自己的初心使命……”这不仅意味着执政党将社会权的实现作为自身的义务,更是将社会权的实现与共同体的建构蓝图融合到了一起。具体而言,执政党的任务是“逐步实现全体人民共同富裕,在生产发展和社会财富增长的基础上不断满足人民日益增长的美好生活需要,促进人的全面发展”。此外,《中国共产党章程》还提出:“以保障和改善民生为重点,解决好人民最关心、最直接、最现实的利益问题,使发展成果更多更公平惠及全体人民,不断增强人民群众获得感”。

另一方面,正是在党政结合的模式之下,中国已经总体性地推进了社会权的逐步落实。时至今日,中国已经“建成世界上规模最大的教育体系、社会保障体系、医疗卫生体系,教育普及水平实现历史性跨越,基本养老保险覆盖十亿四千万人,基本医疗保险参保率稳定在百分之九十五”。近年来的“脱贫攻坚战”更是党政结合推进社会权落实的重大举措。2015年,中共中央政治局审议通过《关于打赢脱贫攻坚战的决定》。2019年,国家脱贫攻坚普查领导小组成立,小组副组长和成员集合了发改委、教育部、工信部、民政部、财政部、人力资源和社会保障部、自然资源部等部委负责人。经过数年奋战和1800余人的牺牲,2021年2月脱贫攻坚战宣告全面胜利。值得注意的是,“脱贫攻坚战”绝非仅仅向贫困人口发放救济,而是需要党政部门精准地帮助贫困人口真正实现自立自足。这恰是中国宪法社会权的核心意涵所在:培养具有内生发展动力的社会公民,促进其成为国家的主人,而非等待救济的贫困人口。

执政党也通过社会意识的塑造功能来落实社会权的保护义务。如,2020年3月,中共中央和国务院出台了《关于全面加强新时代大中小学劳动教育的意见》即是落实宪法劳动权相关精神的举措:“近年来一些青少年中出现了不珍惜劳动成果、不想劳动、不会劳动的现象,劳动的独特育人价值在一定程度上被忽视,劳动教育正被淡化、弱化。对此,全党全社会必须高度重视,采取有效措施切实加强劳动教育。”这种价值引领回归了中国宪法塑造“爱劳动”的价值观的规定(第20条第2款),让青少年重新认识“劳动是一切有劳动能力的公民的光荣职责”(第42条第3款)。

第二,国家的制度性保障义务。此种义务包括合宪性审查保护、立法保护、行政保护和司法保护四个方面。对此,学界已经有较为详尽的论述。在此,本文仅就中国宪法实践中已经形成的相关制度和近期实践,对国家的制度性保障义务进行深入论述。

首先是合宪性审查制度下的社会权保障义务。近年来,以备案审查为具体机制的合宪性审查已经有了实质性进展,逐步走出了一条以立法机关作为主体的合宪性审查的中国模式。立法机关有义务在合宪性审查过程中起到保护社会权的作用。事实上,相关实践已经开启。2021年1月,十三届全国人大常委会第二十五次会议上宣读的2020年备案审查工作报告中,首次公布的“不合宪”案例便涉及社会权:有的地方性法规将出租车司机从业资格限定为本地户口,被全国人大法工委认为侵犯了“城乡劳动者的平等就业权利”,而被要求作出修改。在某种意义上,这正是社会权蕴含的分享权功能的一种体现。

在相关实践已经开启的基础上,未来可以通过立法机关的合宪性审查机制,将社会权贯彻在各位阶的法律法规之中。2019年全国人大常委会通过的《法规、司法解释备案审查工作办法》第36条规定:“对法规、司法解释进行审查研究,发现法规、司法解释存在违背宪法规定、宪法原则或宪法精神问题的,应当提出意见。”因此,社会权既可以作为宪法条款中的具体规定而出现,构成合宪性审查的“宪法规定”依据,也可以与宪法序言和宪法总纲中的相关规定一起,通过总结其理论基础和价值内涵,构成合宪性审查的“宪法原则和宪法精神”依据。在实质功能的意义上,立法机关主导的合宪性审查可以构成域外方兴未艾的社会权司法化模式的制度替代。这既可以渐进地在法律体系中落实社会权,也可以通过立法机关的时势权衡,来解决其他国家存在的社会权保障与政府资源约束之间的两难困局。

其次是司法裁判过程中有关社会权的宪法判断。“在我国,解释宪法、监督宪法实施的合宪性审查权由全国人大及其常委会行使,但这并不妨碍人民法院在司法过程中作出必要的宪法判断。”2016年最高人民法院发布《人民法院民事裁判文书制作规范》规定:“裁判文书不得引用宪法……作为裁判依据,但其体现的原则和精神可以在说理部分予以阐述。”该规定为在司法裁判(特别是私法裁判)中援引宪法条款留出了空间。在具体的裁判过程中,法院负有将相关民法规范对照社会权条款进行合宪性解释的义务,保障社会权不受侵害。法院有义务将社会权及其蕴含的宪法原则和宪法精神在纠纷裁判中作为说理依据予以援引。

近年来,司法机关不仅在宏观层面重视民生相关的民事案件的审理,也在相关案件的处理中开启了在裁判说理依据中引入宪法社会权条款的路径。未来,需要在司法裁判中对于宪法社会权条款的援引条件、使用模式和合宪性解释进行统一化和标准化,更好地促进司法机关履行社会权保护义务。值得注意的是,由于目前援引社会权条款作为说理依据的司法判决多存在于民事案件中,需要避免法院在具体裁判中将社会权转化为纯粹的私权,避免将社会权解释为个人要求物质利益或福利待遇的请求权。于此,需要强调社会权帮助个体积极融入社会、参与共同体建设的意义。例如,如果将劳动权中的“劳动”理解为“谋生手段”或“劳动契约的标的”,就“剥离了劳动的政治和社会意涵,违背了现行宪法的规定”。法院和法官需要反其道而行之,将社会权所蕴含的宪法精神融入民事裁判过程中。

在这方面,司法实践中已经出现了相关探索。在劳动法中,2017年的李相国案是一个典型的例子。在该案中,闪送员并未与平台签订劳动合同,在派送中发生交通事故而受伤,向平台主张工伤保险待遇。平台认为,闪送员与平台之间并无劳动关系,不具备劳动关系认定中的“从属性”条件。因此,案件的争议焦点在于双方是平等关系还是从属关系。法院最终判定存在从属关系,因而劳动关系成立。其理由是,一方面平台对于闪送员具有管理性,另一方面平台掌握闪送员的生产资料(信息数据)。因此,法院认为:“不能因为相关配套制度尚不完善而拒绝向劳动者提供基本权利之救济……”在某种程度上,该分析即是从实质的社会权精神——社会平等——来理解劳动关系。该案为社会权的司法适用提供了一种崭新的思路。司法者可以以此为基础,不拘泥于法律形式主义,将社会权的基本精神和基本原则落实到具体案件的裁判中,从而切实履行社会权的司法保护义务。

第三,狭义保护义务。社会权的保护具有第三人效力,即免受国家之外的第三方侵害;国家有义务通过法律和相关制度来予以实现。此种保护义务超越了传统基本权利理论预设的公私二元结构。于此,需要对事实上的“私权力”(privatepower)对于社会权的侵害保持警觉:“在私人领域内,只要某人拥有相对于他人更优位的处置权力时,就有必要适用直接有效的基本权保障”。

在某种意义上,中国宪法也包含第三人效力。“我国宪法从来就没有成为单纯约束国家权力的基本法。通过宪法文本可以看出,制宪者没有将国家侵犯与私人侵犯区别开来……”在文本层面,我国宪法序言最后一段规定:“全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织,都必须以宪法为根本的活动准则,并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责”。这从而也要求“将基本权利的义务主体模糊化,使基本权利不限于对抗国家,而只是抽象化地把基本权利看作权利人对他人的要求,国家和国家以外的主体都对基本权利的实现承担着责任”。

就现实而言,随着当代社会经济模式的变化发展,以网络平台为代表的私权力已经开始逐渐崛起,获得了相对于普通公民的较大优势地位。宪法学理论因此需要超越经典的公私二元对立模式,重视“公权力—私权力—基本权利”的三元结构,通过具体的法律制度约束私权力,从而对于公民社会权——特别是其参与权功能——进行必要保障。例如,在劳动法领域,数字经济背景下的平台用工问题及其相关法律解决方案,都必须将宪法社会权(特别是劳动权)的保护纳入视野之中。

余论

社会权不但是中国宪法中的一种基本权利,而且深深嵌入中国式现代化的宪法规范目标之中,即要“逐步实现全体人民共同富裕”。这一目标贯穿在中国式现代化和宪法发展的各个阶段。在1982年宪法通过之后的改革和发展历程中,为了改变整体发展相对落后的局面,“共同富裕”理念侧重于“富裕”,即解放和发展生产力。近年来,随着生产力的提高和国民总财富的增长,“共同富裕”中的“共同”面向得到了更多的强调。这集中体现在2018年修宪将“贯彻新发展理念”写入宪法序言,而“新发展理念”的要义之一便是“共享发展”。在某种意义上,在现行宪法实施的四十年中,“共同”和“富裕”形成了一种合题。在此背景下,体系解释所建构出的中国宪法社会权规范,既是社会主义原则在基本权利体系中的体现,也可以为“共同富裕”的中国式现代化提供法理支撑。

对于中国宪法社会权的体系解释和规范建构,也有助于我们重新思考社会权的法律保障机制。多年以来,中国宪法学在很大程度上受到域外较为热门的司法化路径影响,倾向于将社会权理解为域外所理解的可司法适用的“社会经济权利”,也即个体寻求国家给予基本生存条件的权利。这在某种程度上忽视了社会权的根本性质及其在中国宪法中的独特含义。只有回到被司法化路径遮蔽的社会政治维度,社会权方能得到更为恰切的理解和更为切实的保障。在这个意义上,社会权也可以作为一个典型例证,用以在中国语境中反思和超越域外盛行的司法中心主义的人权保障理论和模式。在某种意义上,这种反思和超越所蕴含的建构力量,也能够越出中国语境而获得普遍意义,构成世界人权事业贡献中国方案的一种努力。

 

刘晗,清华大学法学院副教授。

来源:《中国社会科学》2023年第3期。

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