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摘要: 政府价值治理是立足政府治理实践而萃取的一个描述、分析性概念。政府动用公共权力、财力等资源进行价值生产、动员、整合等活动中的法治观问题，成为“价值治理”理论迈向深入发展的一个前置性议题。当前宪法法律上的核心价值观条款昭示了“民主+形式合法性”版本的形式法治观，它可以为政府价值治理供给具有较弱合法化论证能力的“薄规范”。但政府价值治理中“整合+权利”版本的实质法治观具有理论和现实层面的优越性，它能够提供正当、持久的“厚规范”支撑。为了更好夯实政府价值治理的实质法治观，可以从宪法价值环境、法律规范化建设、行动模式等方面着力推进。
关键词: 政府治理 价值治理 核心价值观 实质法治
引言
伴随改革开放的不断深入，中国的国家能力获得了长足的发展。为了有效回应中国治理绩效背后独特的深层机理，学界在国家治理层面提出“价值治理”这一富有解释力的分析理论。所谓“价值治理”，即“通过价值实现治理”，在国家治理中是指政府作为治理主体，通过价值观生产和价值动员整合机制，对包括政府自身在内的组织、市场、社会实施的一种公共治理行为。[1]但是，当前国家治理的主导面向是制度治理，它聚焦于规范层面体制机制的现代化建设。同时，以技术化、数字化赋能为旨趣的技术治理(含数字治理)成为国家治理的另一个重要面向。[2]不过立足治理实践，价值治理是国家治理的重要构成之一，这一构成却被我们在理论上严重忽视了。为了措辞简约，本文将政府治理中的价值治理简称为“政府价值治理”，同时本文的政府是“大政府”概念，包含执政党、立法者、司法者等在内。
政府价值治理是立足治理实践而萃取的一个描述、分析性概念。那么，面向价值治理现实，政府及其执行机关动用公共权力、财力等资源进行价值生产、动员及整合实践活动背后，是否以及如何契合法治理念呢？可以说，政府价值治理中的法治观问题成为了“价值治理”理论迈向深入发展的一个前置性议题，亟需在理论上获得阐明。富有意趣的是，社会主义核心价值观融入法治建设的实践，[3]成为中国乃至世界立法史上一个颇具深刻意味的法治现象。它除了旨在“培育和践行社会主义核心价值观”，另一个重要但被轻视的功能目标，是为政府价值治理实践奠定规范基础。既有研究主要是梳理分析核心价值观入法入规实践，提出应然层面的优化或改良建议，[4]尚未见同本文议题相近的反思性研究。本文主要从政府价值治理实践与立法互动的视域剖析价值治理中的法治观，以期厚植价值治理理论命题的规范厚度。为获得更富有成效的分析，本文将形式法治观和实质法治观作为法治理念最基本的二元区分。为了更好地满足实质法治观，本文提出了一套相依相存的三阶方案。
一、政府价值治理中法治观的生成情境与意义阐释
价值治理实践的事实开展和价值治理立法的规范建构，均已经取得初步成效。在价值治理进程中“事实”与“规范”的互动，是法治观得以生成的必要情境，亦是探究政府价值治理中法治观内涵及其意义的认知条件。
（一）多元类型的价值治理实践
按照治理对象不同，可以将政府价值治理区分为“内部型价值治理”和“外部型价值治理”，前者是指政府对自身的组织人员开展的以信念养成、理想教育等为重要内容的价值生产、动员及整合行为；后者则是政府对“他者”开展的价值治理行动。在实践中政府不仅将自身作为价值治理的对象，而且将政府之外的多元主体一并纳入治理对象范围，可称其为“内外兼顾型价值治理”。
“内部型价值治理”的实践普遍存在于各级政府的治理行动中，比如行政系统在内部举行公务员就职时向宪法宣誓的活动。[5]公务员所念的宪法宣誓词中包含“为建设富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国努力奋斗”等价值感召、动员的内容，它能够增进公务员的宪法认同，树立远大价值目标，因此其具有价值治理的属性。
观察实践，政府开展的“外部型价值治理”行动亦不在少数，较为典型的是面向公众开展价值宣传教育。以2018年实地调研的情况为例，贵州省幺铺镇通过新时代大讲堂把党的政策、文化方面的讲习传达到村民身边。截至2018年，讲习所开展了120多场活动，有5500人次听讲。[6]更为鲜活的实例是抗击武汉新冠疫情期间，政府在组织动员全国各地组建援鄂医疗队驰援武汉过程中所开展的有效价值治理行动。根据国家卫健委统一部署，各省卫健委发出组派医疗队援助湖北应对疫情的“号召”，众多医务工作者写出类似“若有战，召必回，战必胜”的请战书。[7]在广泛且有力的价值感召、组织动员下，来自全国29个省份、新疆生产建设兵团及军队的346支医疗队，4.2万多名医护人员驰援湖北。[8]由此足见，政府的价值治理在医疗队组建中发挥了显著的积极作用。
“内外兼顾型价值治理”的实践，可以脱贫攻坚中的价值治理为例予以展示。在脱贫攻坚过程中，形成了脱贫攻坚的共同意志、共同行动，包括政府自身在内的各国家机构、社会、市场等主体被广泛动员起来，数百万扶贫干部奉献其间。[9]贯穿于整个脱贫攻坚体系的组织动员本身是一种治理机制，其核心正是价值治理行动。比如，在价值取向上将扶贫塑造为全社会共同责任的社会伦理观，构建不同利益主体对治理目标、技术和标准的基本认同。[10]脱贫攻坚中政府的组织动员，正是“内外兼顾型价值治理”的生动体现，它将政府在内的众多治理主体纳入价值治理的范围。
（二）以核心价值观入法为主渠道的价值治理立法
价值治理立法以核心价值观融入法律为最重要的制度化渠道。下面力图以核心价值观入法的重点领域、表达方式、分工机制等为窗，一览价值治理立法的规范图景。
在不同法律领域，核心价值观本身体现的强弱程度均存在差异。核心价值观入法的重点领域可分三点展开：其一，民主政治领域在整个价值治理法律体系中具有政治上的“引领”“保障”作用；其二，文化教育、城乡建设管理、道德建设等领域成为核心价值观入法的重要领域；其三，最能发挥价值治理立法实际效能的领域，首推市场经济、民生发展、生态文明等法律领域。
核心价值观在规范体系中具有多元的表达方式，因为核心价值观是复杂地“融入”法律规范，而不是简单地“写入，，法律条文。以法律内容为标准，核心价值观的表达方式至少包括：一是将核心价值观纳入“立法目的”条款；[11]二是将核心价值观用于界定相关“法律概念”；[12]三是将核心价值观当作某种“法定要求或义务”；[13]四是将核心价值观具体化为某类行为。[14]其实，可以将前述方式区分为形式表达和实质表达。所谓“形式表达”，就是法律规范文本中载明“社会主义核心价值观”的表述，前三种可归入此类；而“实质表达”则是通过更为具体的行为规范、程序机制贯彻实施核心价值观，第四种是典型。
立足于现存立法体制的基本骨架，核心价值观入法存在央地立法之间的分工机制。我国在人大制度下形成了颇具特色的立法体制，即中央统一领导和一定程度分权以及多级并存、多类结合的立法权限划分体制。[15]针对中央立法进行细致梳理，形式上载明“社会主义核心价值观”的法律为23件，而行政法规只有7件。[16]相较而言，当前核心价值观载入法律、行政法规的实例并不多。梳理当前核心价值观的地方立法实况，具有以下典型特征：其一，将核心价值观作为规范义务或要求，规定在关于地方立法的法规之中。如《哈密市制定地方性法规条例》第4条明确“将社会主义核心价值观融入地方立法”作为立法要求。其二，在地方立法中将核心价值观以更为广泛的形式载入具有立法需求的各个领域。
（三）由法治实践所生法治观的内涵与价值
纵观规范图景，当前法律体系主要为“外部型价值治理”提供规范依据，而针对“内部型价值治理”的法律规范则较少。纵然如此，政府价值治理实践与立法彼此呼应，已然尝试共同谱奏政府价值治理的“法治实践”序曲。不过，该序曲奏响的是何种样态、内容的法治观，进而价值治理的法治实践如何行动方才契合理想的法治观，需要深思。政府价值治理中的法治观是关于政府价值治理立法体系和执法体系的理念、学说、观点等综合内容，其内核观念是“通过法治实现价值治理
在理论价值上，价值治理“法治实践”这一新议题成为传统法治理论发展的新契机，亦提供了价值治理理论在地化的条件。伴随实质化的核心价值目标被纳入法律体系之中，对于法治的期待和价值整合能力都提出了更高的要求，由此价值治理的法治实践既对法治理论提出了新挑战，也提供了激活理论的新情境。
在实践价值上，价值治理法治观的反思能够防范价值治理实践行为的无序化运作，同时亦可以抵御价值治理规范基础建构的口号化、标签化风险。像核心价值观这样的实体性价值理念、精神、原则越来越多地被写入宪法和法律，但如果无法契合法治理论的准则与要求，这些实体性价值就容易变成法律的口号或标语，同时这套制度体系也无法有效指引价值治理实践。
二、政府价值治理中的形式法治观及其评判
核心价值观条款是价值治理法律体系的内核规范，具有纲领性、总括性的特质。伴随核心价值观入法不断深入，价值治理法律体系愈发状大，它成为了反思政府价值治理中法治观的主要窗口。
（一）核心价值观条款与“法律与道德”论题
“法律与道德”的关系论题是中西法学的经典论题，借助该论题，有益于理解核心价值观条款的规范属性。有见解认为这是一种与西方经典的“法律与道德分离命题”相反的统合方式，把核心价值观融入法治建设就是法律与道德的有机结合论。[17]相关政策似乎有力支撑前述的结合论。2016年《关于进一步把社会主义核心价值观融入法治建设的指导意见》明确指出：“把社会主义核心价值观融入法治建设，是坚持依法治国和以德治国相结合的必然要求。”但细致考察会发现，只有“爱国”“敬业”“诚信”“友善”这类公民个人价值准则与公民的道德相近，国家和社会层次的价值内容却同道德相距甚远。何况，法律实证主义所主张的“法律与道德分离命题”，实际上是“这样的法”和“应该是这样的法”的分离。[18]分离说中的“道德”是理想、应然意义上的法律，包括了所有关于“法律应该是什么”的具有规范性质的观念。
而主张法律与道德结合论的新自然法学代表人物富勒认为，那些用以约束立法者的规范构成了法律所应具有的内在道德，如法律的一般性、法律的公布、适用于将来而非溯及既往、法律的明确性等。[19]因此，富勒所主张的法律内在道德，旨在通过法律形式上的正当性去实现法律实体上的正当性，而非直接的道德实体内容。由此，核心价值观入法，同法律与道德的分离/结合论具有一定的区别，前者更多表现为一种道德价值观实体性地融入法律规范，具有法律道德化的侧面。法律道德化的实质，是通过法律规范吸纳道德规范，并将道德的柔性调控内容纳入法律的强制执行性之中。
核心价值观条款的理论格局已经完全超越西方“法律与道德”的分合命题，在价值治理的大背景下它定格了自身的理论基调与意义。核心价值观条款为众多治理主体培育和践行核心价值观设定立法依据，成为了核心价值观融入行政、司法等多重领域的法律基础�(点击此处阅读下一页)