谭清值:全国人大兜底职权规范的生成史——以全权机关为理论线索

选择字号:   本文共阅读 121 次 更新时间:2022-11-14 23:25:02

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谭清值  

  

   摘要:  全国人民代表大会(以下简称全国人大)兜底职权规范,与作为一种权力模式的全权机关理论存在紧密关联。以全权机关为理论线索,可以发现苏维埃兜底职权呈现鲜明的全权特征。自尝试建设中国苏维埃政权以来,经过断断续续地试验培育,1954年《宪法》正式确立了全权的全国人大兜底职权规范,1975年《宪法》、1978年《宪法》延续了这一规范结构。纵然1982年《宪法》对其作出调适,但在一般理论上仍没有排除全权的知识传统。通过人民民主的理论溯源发现,全国人大兜底职权规范生成的根本原由,是人民主权中的“人民”,被错置为了具有独立意志的人民实体,而非法律上拟制的、具有超验性的人民。不过,随着民主化进程的开展,人民民主的理论预设,应当将人民视为公民在法律上的联合。

   关键词:  全国人大 兜底职权规范 全权机关 人民实在论

  

   苏维埃的力量以及它对于旧的国家形式的优越性,就在于苏维埃是能够包罗一切的、最民主最有威信的群众组织,它最容易吸收群众参加国家管理和建设。

   ——基达林科[1]

   社会确实是个契约。……它不仅是生者之间的,也是生者、死者以及未来者之间的契约。各朝各代的约定都不过是永恒社会这一伟大初始契约中的一款。

   ——伯克[2]

  

   一、引言:从苏维埃模式到人民代表大会制

   1954年《宪法》第27条规定:“全国人民代表大会行使下列职权:……(十四)全国人民代表大会认为应当由它行使的其他职权。”1975年《宪法》、1978年《宪法》中全国人大兜底职权的规范表述与1954年《宪法》完全一致。1982年《宪法》调整了之前主观性较强的表述,修改为“应当由最高国家权力机关行使的其他职权”。在中国宪法研究中,全国人大兜底职权充满神秘色彩,少有学者问津。而把握新事物的最好方式,就是溯源它的生成史。那么,全国人大兜底职权规范是如何发展至今,与此同时,又是何种理念塑造了其内在的规范结构?

   梳理既有研究,对此问题,最聚焦的探究仅是对域外宪法中未列举权力条款(含全国人大兜底职权)进行比较,并认为1954年《宪法》出现未列举权力条款正是源于革命根据地时期的历史经验。[3]但是,我们会发现域外代议机关兜底职权与全国人大兜底职权的规范结构存在显著差异;而对全国人大兜底职权制度的历史脉络,仅溯源至革命根据地时期,尚没能进入制度变迁的历史纵深中考察。

   纵览中国宪法发展史,虽然1954年《宪法》并非是对苏联宪法的照搬,其实它也借鉴、参考了西方诸国的宪法文本,但囿于当时客观的政治情势与意识形态,无论是从制定过程、宪法思想与结构以及重要的国家制度等方面,1954年《宪法》均显著地留下了苏联宪法的印记。[4]伴随国家制度的改革与变迁,人民代表大会制度在诸多方面突破了苏维埃模式,譬如,全国人大在内部组成形式上采行一院制,而没有像苏联最高苏维埃施行由民族院和联盟院构成的两院制。可是,苏维埃模式中一些基本的组织原理,特别是苏维埃全权性的权力原则,仍旧或隐或显地影响人民代表大会制度的现代化构想。

   其实不难想象,苏维埃模式的影响力,也足以延及全国人大兜底职权规范的内在结构;而全国人大兜底职权的制度设计恰也印证了这一判断。1918年《俄罗斯苏维埃联邦社会主义共和国宪法(根本法)》(以下简称1918年《苏俄宪法》)第50条规定了最高权力机关的兜底职权,即“除上列职权外,凡全俄苏维埃代表大会和全俄中央执行委员会认为应当由它们行使的一切职权,均归它们行使”。反观1954年《宪法》中全国人大兜底职权,它的规范表述与1918年《苏俄宪法》惊人相似。

   有鉴于此,笔者将以苏维埃模式为代表的“全权机关”作为理论线索,力图沿着这一线索整理、揭示全国人大兜底职权规范生成的历史脉络;而后,以理论追溯的叙述方式,从历史实践、人民民主言说背后的深层理念,反思全国人大兜底职权规范生成的理论逻辑。不过,在此之前,笔者将首先证立“全权机关”作为理论线索的正当性,并从宪法的成文性、议会制政体的角度,分析全权机关所具备的特征。

   二、全权机关的理论内涵与辨识

   综观世界各国代议机关(议会),基于不同的标准可以对之作出不同的分类。譬如,基于代议机关与行政机关的关系不同,可以区分为议会制议会(如英国)和总统制议会(如美国)。考虑到1954年《宪法》以来,全国人大兜底职权规范的内在结构呈现出显著的全权特性,我将以代议机关是否具有全权性作为区分标准。

   (一)全权机关的提出及其理论内涵

   宪法上的代议机关兜底职权条款,是观察某国代议机关是否具有全权性的一个较直观的窗口。恰如前面已有提及的1918年《苏俄宪法》,该法第50条规定:“除上列职权外,凡全俄苏维埃代表大会和全俄中央执行委员会认为应当由它们行使的一切职权,均归它们行使。”值得注意的是,不是全权机关均有这样的授权规定。当宪法授权代议机关完全不受限制的立法权时,就很难说这样的代议机关不具有全权性。比如,1918年之后,苏联的3部宪法就没有前述相一致的最高苏维埃兜底职权规定,但不能就此否认苏维埃的全权性。

   所谓全权机关,是指部分国家的代议机关具有“自主赋权”的能力,它能够自主决定自身权限范围,而不受其他意志的安排。代议机关的全权性具体体现为:在一切权力属于人民的语境中,代议机关是人民的全权代表;在全权代表的逻辑上,代议机关享有所有的国家权力,其他国家机关的权力均来自代议机关或由它制定(修改)宪法的赋予。全权的代议机关自然拥有具有主权性质的制宪权,且该种制宪权具有常在性,并非是一次性或临时性的。

   与全权性相对照的是有限的代议机关。此种代议机关不是代表人民的全权,只是代表其一部分;代议机关之外,尚有总统及其政府、法院等国家机关代表本来属于人民权限的一部分。[5]代议机关的权力,如同其他国家机关一样,也是来源于宪法的授权,受到宪法的制约,即代议机关所享有的权力是一种宪法之下的权力,而非一种最高的主权性权力。

   全权机关不仅作为一种理论形态,而且在现实的代议机关建制中也存在对应物,正如一再提及的苏维埃模式就是其中的典型。全权机关的视野也不只局限于苏维埃,其他诸国的代议机关也可以是其所评价的对象。只不过,全权机关集中出现在一些社会主义国家宪法中。以苏维埃为代表,由于对人民民主这一脉价值的格外强调,社会主义国家宪法普遍凸显代议机关在国家权力结构中的至上地位,并一般将代议机关的性质界定为国家权力机关。

   这当然不是说,在非社会主义国家和地区宪法中,就不可能存在全权机关。例如,在1776年美国革命时期,宾夕法尼亚[6]和佐治亚[7]的宪法,体现为一种激进的民众主义类型,而该类型下的代议机关就类似于全权机关。因为整个政府都建立在直接依附于选民的代表制的基础上,政府权力集中在民选的一院制议会手中,而且行政权完全成为立法权的陪衬或傀儡,民选代表行使全部的立法权。再如,始于1945年的法国第四共和国时期,宪法规定过于偏重议会权力,造成国民议会独大,1958年法国《宪法》才作出了转变。[8]然则,这些议会史中零星的全权机关,没有形成如以苏联苏维埃为代表的强大传统。

   (二)成文宪法中的全权机关

   一个具有“成文”宪法的国家,其代议机关可能具有全权性吗?也即,代议机关的全权性与其实际存在的成文宪法可以相容吗?笔者将从理论和现实政制两个层面展开论说。

   首先,在理论上,拥有成文宪法的国度,仍然可能存在全权机关。与成文宪法关联,这就顾涉制宪权问题。西耶斯区分了制宪权与宪定权(constituted power),他的目的在于打破恶性循环,即“凡涉及宪法的争端,也不应由这个依据宪法建立的机构来裁决。这样做便是逻辑颠倒、恶性循环气[9]暂且不论西耶斯是否成功打破了这一恶性循环,这样的区分就具有立宪主义的意味,将通过制宪权赋予所创宪法以正当性(或至上性)。

   但是,除了立宪主义意义上的制宪权,还有事实论的制宪权,它将制宪视为事实行为,而非创制一部具有划定权力边界的宪法。全权机关所拥有的,就是事实论的制宪权,而该种制宪权具有常在性,根据国家的情势,可以经过代议机关的政治决定而随时发动。因此,在事实论制宪权的意义脉络上,全权机关与成文宪法不存在必然冲突。

   其次,在现实政制中,苏联通过成文宪法,就将最高苏维埃锻造成了全权机关,恰如列宁喊出的“一切权力归苏维埃”这一著名口号。俄文中的苏维埃应译作“全权代表大会”或“工农兵全权代表大会”,由此也可见一斑。苏维埃的全权性是其首要特征,并可以将其归结为两个方面:“它是革命而不是宪法的产物;它通过革命而掌握了全部的国家权力。”[10]1918年年末,列宁指出:“苏维埃是在没有任何宪法的情况下产生的,它成立了一年多(1917年春至1918年夏)也还没有任何宪法。资产阶级仇视被压迫者的这种独立的和万能的(因为是包括所有人的)组织……”[11]这构成了苏联最高苏维埃“革命、立宪”的历时性叙事,而“以宪政主义的理论眼光来审察‘革命、立宪’的叙事,就会洞察到其间存在一个不可弥补的沟壑,因为‘立宪’在这类叙事中仅仅是一系列的行为事实,而不是一个创生性的原则,宪法也不能终结革命,反而是革命的武器”。[12]

   至于最高苏维埃所掌握的“全部的国家权力”,蕴含了制宪权。不过,苏联的制宪史表明,最高苏维埃所拥有的是事实论的制宪权,它在1918年、1924年、1936年以及1977年分别“制定”的4部宪法,均在文本确认了最高苏维埃的全权性,同时,苏联1918年之后的3次宪法变动,名为“修宪”,但实质上已然是“制宪”。更何况,修宪权是制宪权不可分割的内容,当一个机构被赋予了全部的修改宪法的权力时(没有修宪的实质界限),也就意味着该机关拥有了“制宪权”的全部。[13]可见,苏联最高苏维埃是一个常在的制宪机关,[14]一部苏联宪法史,就是一部波澜壮阔的宪法制定史。

   (三)英国议会主权与全权机关的误会

   英国或许是现代欧洲国家中最富宪法精神的国家,虽然它没有将其宪法诉诸于正式的法典。之所以如此,不是因为像法国人所说的,英国没有宪法;而是因为,对专断统治的限制已经根深蒂固于盎格鲁一撒克逊民族的传统中,以至于英国议会不存在对国民幸福严重的威胁,从而也没有必要生硬地颁布一部可有可无的成文宪法典。[15]总之,英国宪法的非成文性,无法当然否认它作为一个立宪民主国家的事实。而“立宪主义”就是专指一种对政治权力加以限制的政治制度,不能将它与“民主”这一概念相混淆,后者是指参与政治过程的机会向全体公民开放而不加限制的一种政体。正是基于这样的区分,对多数公民行使国家的强制性权力不加以任何限制,甚至是直接民主制,也不能称为立宪秩序。[16]

作为立宪民主的英国,其议会的立法权并非是不受限制的。在诸多限制中,首当其冲的便是英国的普通法。由于英国具有深厚的普通法传统,法院自行制定的普通法在整个国家法律体系中具有举足轻重的地位。特别是在侵权法、合同法等私法领域,普通法具有支配性地位;即使是在宪法和制定法的领域,普通法也有自己的一席之地。[17]令18世纪其他欧洲国家羡慕不已的英国人所享有的那种自由,其实是来自这样一个事实,即“支配法院审判的法律乃是普通法,(点击此处阅读下一页)

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