吴士存:美国“印太”海洋安全战略的“阵营化”趋势

选择字号:   本文共阅读 149 次 更新时间:2022-11-07 22:14:22

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吴士存  

  

   美国“印太”海洋安全战略的“阵营化”深陷“零和博弈”和“冷战思维”怪圈,既是对多边主义合作机制与共识的悖离,也给域内国家造成选边站队的困境,日益显露出美国以实力而非互信和多边共识塑造地区海洋秩序的企图。美国的这一战略及其背后逻辑不仅无助于亚太地区海洋传统和非传统领域的治理,还将使本地区海洋安全秩序的“碎片化”趋势愈演愈烈。当前,南海和东海地区面临着前所未有的治理形势。而面对地区海洋治理领域新挑战,如何压制、消解海洋博弈“阵营化”的负面影响,又是当前中国涉海外交面临的重大课题。因此,重构区域海洋治理秩序迫在眉睫。

   近些年,美国政府发布多份高级别规划文件,在新的全球和“印太”战略框架下对地区海洋安全战略进行了再设计。这些报告构成延续性,一再强调同盟和伙伴力量在美国“印太”海洋安全战略中的不可替代作用,此后的实践使得美国“印太”海洋安全战略的“阵营化”趋势逐渐清晰。

   美国在“印太”制造“阵营化”趋势的内涵和特点

   所谓“阵营化”,主要是指美国日益倾向于把联合少数“志同道合”国家作为实现其在“印太”地区海洋安全事务中的预期利益诉求及目标。美国在“印太”地区的“志同道合”伙伴包括其条约盟友以及存在利益诉求和战略契合点的其他国家。

   美国按照“小多边主义”或“双边+”的思路,精心设计了几乎覆盖整个“印太”地区的海洋安全“小集团”网络。奥巴马执政时期,美国的亚太海洋安全战略主要以和盟友、伙伴的双边合作为主,美越、美印之间的海洋安全合作提升最为明显。2017年以后,特朗普治下的美国在设计出台“印太战略”的同时,也加快推动其地区海洋安全战略从“双边”向“多边”升级。拜登上台后,在总体继承前两任思路的基础上,以提升联盟和伙伴关系为基本路径,出台新的“印太海洋安全战略”,修复美菲海洋领域合作,延续美越涉南海安全合作,推动美国—东盟海洋安全关系再升级,并提出涵盖整个“印太”的海域态势感知合作计划。

   从2017年底重启美日印澳四国安全对话机制(QUAD),并把海洋安全作为主要议题,到2021年9月建立冷战结束后全球首个条约军事同盟,也即联合英国、澳大利亚成立三方安全联盟(AUKUS),再到2022年5月QUAD峰会推出“印太海域态势感知伙伴关系计划”(IPMDA),美国拼凑的“准海洋安全联盟”网络覆盖了从东北亚、台海、东南亚延伸至印度洋及南太平洋的全部“印太”区域。

   这些“准海洋安全联盟”在成员组成上相互重叠,功能上各有侧重。其中,QUAD作为非条约多边安全机制,在地理上将印度洋、南太平洋和东北亚三个地缘政治板块串连在一起。AUKUS为美国将澳大利亚培植成其在南太平洋地区的真正“代理人”提供了抓手。“印太海域态势感知伙伴关系计划”将整个印度洋、东南亚和南太平洋地区的国家海上力量以打击非法捕捞、不受管束、不报告渔业活动(IUU)等任务整合到一起。

   美国构建的“印太”海洋安全“阵营”具有明显的排他性特点。2022年版的美国《“印太战略”报告》明确提出,美国在“印太”地区的目标是联合盟友和伙伴,共同塑造“对美国最有利的影响力平衡”。除印度外,QUAD和AUKUS的成员国都是美国的军事同盟国家。美印2015年签署新版《防务关系框架协议》之后,先后达成《后勤交流协议备忘录》《通信兼容性和安全协议》《地理空间合作基本交流与合作协定》等三个重要的军事安全协议,建立起准盟友级军事安全合作关系。美国的“印太海域态势感知伙伴关系计划”也只是以打击非法渔业活动为特定共同目标,针对符合美国对共同利益和价值界定标准国家而设计的“海洋安全俱乐部”。

   美国的“印太”海洋安全“阵营”设计以中国为“假想敌”。美国把中国定义为“目前世界上唯一有足够军事、经济和外交能力来削弱或挑战当前世界秩序的国家”。“印太”地区是美国与中国展开“战略竞争”的主要地带,海洋则被美国视为两国影响力竞争的主要领域,覆盖了从东海、台海到南海及南太平洋地区的整个西太平洋和印度洋地区。QUAD及AUKUS重点关注的议题之一便是中国在南海、台海及东海的政策和作为。今年5月23日,QUAD四国领导人宣布“印太海域态势感知伙伴关系计划”前夕,美国官方对外宣称“中国应对印太地区95%的非法捕鱼负责”,并表示将推出新的倡议,遏制“印太”地区的非法渔业活动。

   “阵营化”战略在南海和东海表现明显

   南海和东海因存在由来已久、错综复杂的领土海洋争端,涉及海上航道控制权,又关乎美国对中国的“第一岛链”围堵及盟友伙伴体系稳定等关键利益,是美国“印太”海洋安全战略的重点关注方向,也是其“阵营化”趋势最明显的区域。美国国会研究服务处自2018年以来不定期更新并发布《美中在南海和东海的战略竞争》报告,2022年1月12日美国国务院下属的海洋及国际环境与科学事务局发表关于中国南海权利主张的第150号“海洋界限”报告,都反映出美国南海和东海政策的显著调整,表明其以压制新兴海洋力量为主要目标的海洋政策设计日渐成形。

   美国已经完全放弃其在东亚海洋争端中的“相对中立”立场。对比分析历年《美中在南海和东海的战略竞争》报告,可以看出美国的立场发生了根本性变化。2018年的报告提出,美国在南海和东海的立场包括:敦促和平方式解决海洋争端,避免采取胁迫与恫吓等手段,关注在专属经济区内的军事活动等。今年1月发布的最新报告除了再次炒作所谓“南海仲裁案”裁决并重申特朗普政府国务卿蓬佩奥2020年7月13日发表的“南海政策声明”主要内容,还诬称中国在南海的“单边行动”对沿海其他国家构成“威胁”,“增加了冲突风险”,强调美国将与东南亚盟友伙伴一道,“维护在南海的海洋资源开发主权权利”。美国有倾向性地公开支持日本在东海和越南、马来西亚、菲律宾、印尼在南海的部分主张,表明其已经完全悖离原先对东亚海洋争端“保持中立”的立场,也预示着美国寄希望于用“选边站”来换取一些亚洲国家对其“阵营化”海洋安全战略的呼应。

   联合少数国家以国际法之名掏空中国在南海的正当合法权利主张。1970年,美国首份“海洋界限报告”发布,此后历年版本当中至少已有五份直接涉华,四份围绕南海主题展开。今年初的“海洋界限报告”较为完整地对中国在西沙群岛、南沙群岛、中沙群岛的主张进行了否定式的解读,认为中国的主张严重削弱了“海洋法治”和《联合国海洋法公约》所反映的公认国际法规定和准则。该报告与所谓“南海仲裁案”裁决遥相呼应,立场同东盟相关声索国和部分域外国家高度一致,表明了试图借国际法工具,以“国际规则捍卫者”的形象,以构建“基于规则的国际秩序”为名,吸引南海地区中国以外国家及一些域外力量加入其主导的“小集团”。

   联合军事行动是“阵营化”的主要表现形式。美国每年在南海和东海地区开展数十场军事演习,其中多数为多边联合军演。日本、澳大利亚、菲律宾、英国等是美国在两海域开展军演的经常参与者。2021年10月,美国联合日本、英国、新西兰、荷兰、加拿大等国共4艘航母、17艘军舰,在我国台湾西南方向的南海海域开展为期4天的多科目联合军演,规模空前。除联合军演外,日本、澳大利亚、印度、英国、德国等国还通过军舰不定期巡航、穿越的方式,配合美国在南海构建针对中国的威慑体系。美国虽然没有在南海和东海地区建立基于正式条约的军事同盟集团,但其透过海上联演、军舰巡航和军事安全战略协调的方式,已开始有意识的朝着建立新的海上军事阵营方向筹划。

   美国“阵营化”海洋安全战略的本质

   美国“印太”海洋安全战略的底层逻辑是以“权力至上”和“利益至上”为导向,处理多边海洋事务和构建海洋秩序。

   所谓“航行自由行动”是维持美国海上霸权和军事安全战略的一部分。美国从20世纪70年代末开始实施所谓“航行自由计划”,即要求美军能够不受限制地进入全球各水域。2015年以来美国累计在南海针对中国开展39次“航行自由行动”,平均每年5次,每2个多月1次,行动范围覆盖我国西沙群岛、南沙群岛和中沙群岛的黄岩岛。美国以挑战“过度海洋主张”为由,频繁进入中国西沙群岛领海基线和南沙群岛岛礁附近12海里,甚至闯入我国西沙群岛内水,时常在行动中伴有军事演训等其他动作,充分表明其“航行自由行动”实质上是以“航行自由”“海洋自由”为幌子,对中国实施军事监视和情报探取,用军事手段推进其单方面主张。

   “尼加拉瓜案”构成美国对国际法“合则用不合则弃”的先例。1983年底至1984年初,美国在尼加拉瓜的科林托、桑提诺等海港附近布放水雷,造成多起海上船舶安全事故。1984年4月9日,尼加拉瓜政府向国际法院起诉美国政府在其港口布雷、出动飞机袭击尼加拉瓜石油设施和港口以及进行其他军事和准军事活动,请求国际法院宣布美国的行为构成非法使用武力和以武力相威胁、干涉其内政和侵犯其主权,请求国际法院责令美国立即停止有关行为并予以赔偿和指示临时保全措施。本案是国际法院第一次对一个大国进行缺席审判。法院最后判决要求美国停止侵害尼加拉瓜主权,并向尼赔偿10亿美元。美国在提出管辖权抗辩未果后不再参与实体问题的庭审,拒绝履行判决,并退出国际法院。尼加拉瓜政府连续五年向联合国安理会申请强制执行国际法院判决,但均遭美国否决。

   菲律宾“南海仲裁案”是美国利用国际争端解决机制打压中国海上力量崛起的真实写照。2012年11月中国提出“海洋强国”战略,2013年1月美国与菲律宾阿基诺三世政府串通一气,上演了“南海仲裁案”的闹剧。在美国的授意下,仲裁庭在管辖权和实体问题的裁决上做出了“全盘否定中国的南海权利和主张、对菲律宾的片面主张和诉求照单全收”的“一边倒裁决”。从国际政治的视角看,“南海仲裁案”实质上就是以“双重标准”和霸权逻辑,把国际法规则作为自身谋取权力优势和通过增加成本牵制中国的工具。

   迟迟不批准《联合国海洋法公约》是美国奉行“霸权和国家利益优先”的生动注脚。《公约》自1982年通过并开放签署以来,已有167个国家及欧盟批准加入。被视为“海洋宪章”的《公约》是目前国际海洋规则秩序最重要的法律文件。但美国作为全球第一大经济体和第一海洋强国,至今都未批准加入《公约》。同时,美国选择性地要求享受《公约》带来的“制度红利”,通过刻意曲解的方式把《公约》作为维持海洋霸权的抓手,体现了“强权即公理”的霸权逻辑。

   重构海洋治理秩序迫在眉睫

   美国“印太”海洋安全战略的“阵营化”深陷“零和博弈”和“冷战思维”怪圈,既是对多边主义合作机制与共识的悖离,也给域内国家造成选边站队的困境,日益显露出美国以实力而非互信和多边共识塑造地区海洋秩序的企图。美国的这一战略及其背后逻辑不仅无助于亚太地区海洋传统和非传统领域的治理,还将使本地区海洋安全秩序的“碎片化”趋势愈演愈烈。

   当前,南海和东海地区面临着前所未有的治理形势。生物多样性退化、渔业资源衰竭、海洋微塑料垃圾污染,以及区域海上人道搜救机制供应不足等区域性挑战日益掣肘周边国家的海洋可持续发展,也呼唤基于多边主义的地区海洋治理体系。以小多边、排他性为特点的美主导的海洋安全“阵营化”态势严重冲击地区国家间政治互信和多边合作共识,以及携手治理海洋生态等问题的信念和努力。

   面对地区海洋治理领域新挑战,如何压制、消解海洋博弈“阵营化”的负面影响,是当前中国涉海外交面临的重大课题。在南海地区,中国一方面推动“南海行为准则”磋商,构建域内国家主导的海洋规则,倡导建立多边主义合作平台,努力对冲海洋安全“阵营化”的消极影响;另一方面坚定推进《南海各方行为宣言》框架下的海上务实合作,避免跌入“集团化、阵营对立导致全盘皆输”的陷阱,走的是正道、阳关道,代表着地区和国际海洋秩序构建的正确方向。

  

   吴士存:中国南海研究院创始院长、中国—东南亚南海研究中心理事会主席

  

  

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