莫纪宏:“全过程民主”的民主特征与法律界限

选择字号:   本文共阅读 124 次 更新时间:2022-04-18 11:44:52

进入专题: 全过程人民民主   人民代表大会制度   公民参与   协商民主  

莫纪宏  

  

   作者按:习近平总书记在庆祝中国共产党成立100周年大会上的讲话中强调指出要 “践行以人民为中心的发展思想,发展全过程人民民主”。显而易见,习近平总书记“七一”重要讲话把发展“全过程人民民主”视为当前和今后一段时间中国特色社会主义民主政治建设的一项重要任务。“全过程人民民主”思想最早来源于“全过程民主”这一政治理念。“全过程民主”理念是习近平总书记2019年11月2日在上海市长宁区虹桥街道古北市民中心考察社区治理和服务情况时首次提出的。主要的政策要求是提倡在基层治理的不同环节都要贯彻民主的要求,要以人民为中心,通过加大基层治理过程中公民参与的力度,保证人民当家作主的民主权利。2021年10月13—14日举行的中央人大工作会议上,习近平总书记在重要讲话中又首次全面和系统地阐述了“全过程人民民主”的价值内涵、制度要求和具体工作措施。他指出:“我国全过程人民民主不仅有完整的制度程序,而且有完整的参与实践。我国全过程人民民主实现了过程民主和成果民主、程序民主和实质民主、直接民主和间接民主、人民民主和国家意志相统一,是全链条、全方位、全覆盖的民主,是最广泛、最真实、最管用的社会主义民主。我们要继续推进全过程人民民主建设,把人民当家作主具体地、现实地体现到党治国理政的政策措施上来,具体地、现实地体现到党和国家机关各个方面各个层级工作上来,具体地、现实地体现到实现人民对美好生活向往的工作上来。”《《西北大学学报(哲学社会科学版)》》专题选编论文对 “全过程人民民主”的民主特征、理论价值和实践意义进行了全面和系统的研究,特别是探讨了“全过程人民民主”的基本理论特质及其与西方资本主义民主的本质区别,通过人民代表大会制度这一制度载体实践“全过程人民民主”的具体路径和改革措施, “全过程人民民主”制度化、法律化所面临的一系列理论和实践问题等等,旨在为学界进一步深化对 “全过程人民民主”的理论研究提供学术上的研究思路。

  

   摘要:“全过程民主”是作为社会主义民主和人民民主的重要民主特征被习近平总书记首次提出,其目的是为了确立以人民为中心的治国理政方针,充分发挥人民作为民主主体在公共决策和国家权力有序运行中的重要参与、监督和保障作用。由于作为根本政治制度的人民代表大会制度是全过程人民民主价值实现的重要制度载体,因此,“全过程民主”的实现必须要通过人民代表大会制度进行。体现社会主义民主和人民民主的民主特征的“全过程民主”,不仅重视作为民主价值重要表现的“选举结果”,更重视选举后的人民的参与和监督。在我国现行政治制度下,“全过程民主”也包含了应当充分发挥“协商民主”伴随人民民主全过程发挥治理作用的功能。总结新中国成立后民主和法治建设的经验教训,要发展全过程人民民主,必须要在法治轨道上来推进各项民主制度建设,注重实现人民民主的制度、程序机制以及民主治理方式的法律界限,从而保证“全过程民主”健康、持续和有序地发挥在保障人民当家作主中的民主功能。

   关键词:全过程民主;人民代表大会制度;公民参与;协商民主;法律界限

  

   “全过程民主”理念是习近平总书记2019年11月2日在上海市长宁区虹桥街道古北市民中心考察社区治理和服务情况时首次提出的,主要的政策要求是提倡在基层治理的不同环节都要贯彻民主的要求,要以人民为中心,通过加大基层治理过程中公民参与的力度,保证人民当家作主的民主权利。“全过程民主”的中心词在“民主”,“全过程”在时空逻辑上表明的是民主存在的特定的时空状态,具体指民主存在和发展的由始及终的程序,包括起点、发展阶段及终点三个主要的“阶段”。“全过程民主”是对民主价值在国家治理和社会治理中治理功能的最长时值的“期待”,旨在追求民主治理价值的最大化。“全过程民主”的哲学基础体现了马克思主义辩证法思想,是从事物运动、发展和整体的角度来看待事物存在和发展的规律。当前和今后一段时间,法学界在认真学习和研究“全过程民主”的理论特征和实践要求时,必须要准确把握“全过程民主”中“全过程”的时空特性,为民主在国家治理和社会治理中发挥最大限度的治理功效提供切实可行的制度方案。

   本文旨在通过全面和系统地分析“全过程民主”的民主特征和法律界限,从而为以“全过程民主”作为基本价值特征的人民民主发挥自身的最大限度的治理功能提供一种法理思考进路,为中国特色社会主义民主政治的制度化、法律化提供具体可操作的理论和实践抓手。

   一、民主的本质特征决定了民主治理方式必须具有“全过程”存在和发展的时空特性

   “民主”两字在古汉语中意指“民的主宰”。如《左传·襄公三十一年》: “赵孟将死矣, 其语偷, 不似民主。”日本明治维新期间在介绍古希腊的“demokratia”时,赋予了汉字“民主”以“多数人统治”“人民的统治”等意义。后梁启超等人将日文中的“民主”含义介绍到中国, 现代语义上的“民主”概念遂以形成。

   “过程”是指事物发展变化的历史。其中,时间是计量“过程”的基本尺度。“过程”往往是事物本质特性的体现。恩格斯在《反杜林论》中就一针见血地指出:“把自然界的事物和过程孤立起来,撇开广泛的总的联系去进行考察,因此就不是把它们看做运动的东西,而是看做静止的东西。”由此可见,从“过程”来考察事物存在和发展的本质是马克思主义的一个最重要的辩证法原理。民主作为“多数人统治”,其存在的方式也以“过程”作为自身的运动形式。“全过程”与“过程”的区别点就在于,“全过程”更关注一个事物或者一种社会现象从产生、存在、发展到消失的形式完整的运动过程,故从辩证法的角度来看,“全过程”对事物或社会现象的考察角度更加全面、具体和完整。

   民主作为一种国家治理和社会治理的重要理念,强调的是在公共决策程序中要按照“多数人意愿”来作出有拘束力的决定。民主这种治理理念和治理机制也具有完整的产生、存在、发展到消失的运动形式,因此,对民主实现状况的判定不能仅仅凭借“多数人决策”的“结果”,还要结合多数人决策机制赖以存在的社会背景、制度条件以及保持“多数人决策”的“结果”所具有的稳定性、延续性来作出综合性价值判断。习近平总书记在中央人大工作会议上强调指出:“一个国家民主不民主,关键在于是不是真正做到了人民当家作主,要看人民有没有投票权,更要看人民有没有广泛参与权;要看人民在选举过程中得到了什么口头许诺,更要看选举后这些承诺实现了多少;要看制度和法律规定了什么样的政治程序和政治规则,更要看这些制度和法律是不是真正得到了执行;要看权力运行规则和程序是否民主,更要看权力是否真正受到人民监督和制约。”习近平总书记的上述重要讲话中非常清晰地指出了民主作为一种治理机制不能只盯着选举的“结果”,更关键的是要看选举后的国家权力运行是否仍然受到民主价值的“控制”。

   对于资本主义民主制度下民主作为一种治理机制存在的非“全过程”的弊端,法国埃库斯·马赛第三大学路易·法布奥罗(Louis Favoreu)教授在《从民主主义到法治国家》一文中分析得特别透彻。法布奥罗教授指出:过去人们习惯把对选举中获胜的胜利者的控制视为反民主的,而现在人们则希望对选举出的统治者要加以控制,防止他们违背选民委托。可见,从“全过程”的视角来认识“民主”存在和运动的特征,已经成为国内外政治理论关注的重点。民主在国家治理和社会治理中的角色和功能必须要从事物发展的一般规律、从宏观和整体上来全面和系统地加以考察,不能只盯着民主在治理过程中个别环节和个别节点的“闪光点”,应当对民主制度的好坏优劣作出全方位的判断。

   二、“以人民为中心”必须保证人民民主的主体——“人民”始终掌握着民主治理方式的主导权

   习近平总书记在中央人大工作会议上明确指出:“如果人民只有在投票时被唤醒、投票后就进入休眠期,只有竞选时聆听天花乱坠的口号、竞选后就毫无发言权,只有拉票时受宠、选举后就被冷落,这样的民主不是真正的民主。”习近平总书记上述讲话着重强调了民主治理机制的一个重要价值特征,即民主治理机制必须突出民主的“主体性”,也就是说,民主必须“以人民为中心”。所谓“全过程民主”中的“全过程”强调的是作为民主的主体——人民必须在民主治理机制存在、发展的运动各个环节和各个阶段自始至终地“存在”。人民的“在场”是“全过程民主”的核心要义。

   与西方资本主义民主体制不同的是,我国的根本政治制度是人民代表大会制度。各级人民代表大会是各级国家权力机关,人民通过各级国家权力机关来依法有序地行使当家作主的民主政治权利。人民政府、监察委员会、人民法院和检察院都由各级人大依法产生,并对人大负责,接受人大的监督。习近平总书记在中央人大工作会议上强调指出:“人民代表大会制度是实现我国全过程人民民主的重要制度载体。”因此,从人民代表大会制度的设计来看,不仅各级人大的活动要自始至终接受人民的监督,一切国家机关也必须接受人民的监督。人民的监督必须始终伴随着所有国家机关行使国家权力活动的“全过程”,要始终不渝地将国家权力掌握在人民手上。这一点与西方国家采取的三权分立政治体制是根本不同的。在三权分立的政治体制下,选民对政治的参与主要集中在选举阶段,一旦选举完毕直至下次选举开始,普通选民是无法再有效地参与国家权力的行使活动的。对此,美国著名政治学者乔·萨托利(Sartori,G)在《民主新论》一书中讲得很透彻,认为:“选举只从含糊的意义上说明了如何统治,它主要是确定谁将统治。”在选举后的公共权力运行秩序中,在所谓的 “法治行政”“司法独立”等理念支配下,在选举中曾经享有选举权的选民很难再参与行政机关的公共决策活动,司法审判活动更是难以体现“民主性”的价值要求。

   因此,对民主提出“全过程”的运动形式的要求,其核心的价值就是要追求民主的主体——人民在民主治理机制中的主导权和支配地位,没有“以人民为中心”的政治理念,根本不可能形成“全过程民主”的治理机制。党的十八届四中全会审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》所确立的全面依法治国“五项原则”中最重要的就是“坚持人民主体地位”,并强调指出:“人民是依法治国的主体和力量源泉……必须保证人民在党的领导下,依照法律规定,通过各种途径和形式管理国家事务,管理经济文化事业,管理社会事务。”习近平总书记在中央全面依法治国工作会议上提出当前和今后全面依法治国工作必须坚守的“十一个坚持”,其中就有“坚持以人民为中心”的要求。所谓“坚持以人民为中心”,就是要把人民利益、人民愿望、人民权益以及人民福祉“落实到全面依法治国各领域全过程”。由此可见,“全过程民主”是民主治理机制人民性的基本价值要求。“以人民为中心”必然就会从民主治理机制上强调人民的始终“在场”,人民应当对国家权力运行具有自始至终的决定权、参与权、监督权。习近平总书记在中央人大工作会议上对如何将“全过程人民民主”的价值要求贯穿到人民代表大会制度运行机制的“全过程”提出了全面和系统的要求,也就是说,要“不断扩大人民有序政治参与”,“保证人民依法享有广泛权利和自由”,“要保证人民依法行使选举权利,民主选举产生人大代表,保证人民的知情权、参与权、表达权、监督权落实到人大工作各方面各环节全过程,确保党和国家在决策、执行、监督落实各个环节都能听到来自人民的声音”。

总之,只要坚持“以人民为中心”这一治国理政的基本原则,“全过程民主”就是必须高度关注的民主治理机制运行的基本价值要求和制度特征。在我国现行的政治体制下,“以人民为中心”的原则是通过作为根本政治制度的人民代表大会制度来实现的。故“全过程民主”的价值要求必须要在人民代表大会制度的各项具体制度中体现出来。(点击此处阅读下一页)

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