摘要：全过程人民民主何以构成中国式现代化的本质要求，以及何以转化为国家治理能力，是当前亟待深入研究的重要议题。传统民主理论主要围绕权力来源、竞争性授权和程序正当性展开，其解释重心停留于政治输入环节，难以充分回应复杂社会条件下治理运行中的反馈、修正与整合问题。中国式现代化是在超大规模人口社会、高度复杂治理环境和多重风险交织背景下推进的现代化，这决定了国家治理越发依赖持续感知社会、吸纳意见并纠正偏差的制度机制。全过程人民民主的重要价值，不仅在于确认人民当家作主这一社会主义民主政治的本质特征，还在于将这一特征转化为国家治理持续吸纳意见、协调利益、修正偏差和提升效能的制度能力。由此，民主实践的重心也相应由权力来源转向治理过程，由意志表达转向治理增能，由竞争性授权转向反馈评价。全过程人民民主展示了民主嵌入国家治理全过程并持续发挥治理校正功能的重要能力，这为理解中国式现代化背景下民主形态的治理转向提供了新的过程性解释框架。
关键词：全过程人民民主 中国式现代化 国家能力 治理 民主
问题的提出
党的二十届三中全会提出，“发展全过程人民民主是中国式现代化的本质要求”。全过程人民民主制度化、规范化、程序化水平的进一步提升，也成为“十五五”时期经济社会发展的重要目标之一。近年来，围绕全过程人民民主的研究不断深化，学界讨论主要集中于政治属性、制度优势、运行机制及发展道路等方面，并已形成较为清晰的分析脉络。全过程人民民主并不是对既有民主概念的简单补充，而是在政治实践中逐步形成的一种制度形态。全过程人民民主贯通民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督等环节，更将人民当家作主具体而现实地嵌入国家治理全过程。发展全过程人民民主不仅关系社会主义民主政治建设，更关乎中国式现代化的整体推进。这表明，全过程人民民主必须置于国家发展与国家治理的总体框架中加以把握。
应当看到，既有研究已经较为充分地阐述了全过程人民民主的政治内涵、制度特征及规范价值，但针对全过程人民民主何以被界定为中国式现代化的本质要求这一关键问题，以及其作为一种国家治理能力生成机制的讨论，迄今尚未充分展开。值得追问的是，为什么全过程人民民主不仅能够确认人民主体地位，而且能够在治理运行中发挥吸纳意见、协调利益、修正偏差、提升效能的实际作用，并由此构成中国式现代化不可或缺的制度条件。
从这一角度来看，对全过程人民民主的深入把握，不能止于确认人民当家作主的特征性，而必须进一步进入国家治理过程，分析人民如何持续、稳定且有效地在治理运行中发挥作用。全过程人民民主之所以重要，不仅在于它确认了人民在国家政治生活中的主体地位，更在于其通过制度化、规范化、程序化安排，将人民参与嵌入决策形成、政策执行、制度监督和效果反馈等环节，使民主不再只是政治生活的价值表达，更是国家治理体系持续感知社会需求、发现运行偏差、整合多元诉求并优化治理效能的重要制度条件。有待进一步阐释的命题是：全过程人民民主的制度安排如何转化为国家治理的现实能力，以及这一能力何以在中国式现代化进程中彰显不可替代的制度价值。
当然，全过程人民民主首先是一种民主政治形态，通过制度安排将人民主体地位落实到国家政治生活和社会生活的各方面。全过程人民民主具有鲜明的政治属性和价值属性，强调其治理能力的转换，就是要阐释：在中国共产党领导下，人民当家作主这一社会主义民主政治的本质特征如何依托制度化的民主实践进入国家治理进程，并持续生成治理效能。
基于此，笔者提出一项基本判断：全过程人民民主既是人民当家作主的政治形态，也是中国共产党领导下促进国家治理能力生成的制度。全过程人民民主的价值并不在于以治理功能替代民主价值，而是依托制度化、程序化、规范化实践充分彰显人民主体地位，并在意见吸纳、利益协调、偏差修正和效能提升中转化为治理优势。也就是说，讨论全过程人民民主，不能停留于规范性价值论证，也不能满足于一般性的制度优势概括，而应将其置于国家治理现代化和中国式现代化的现实进程中加以理解。由此，本文尝试回答：在中国式现代化面对超大规模社会、高度复杂治理和多重风险叠加的现实情境下，全过程人民民主如何通过制度化实践进入国家运行过程，并促进国家治理能力的生成。
从授权逻辑到治理逻辑
要理解全过程人民民主何以构成中国式现代化的本质要求，首先须回到民主理论的基本问题。如果我们对民主的认识仍主要停留在权力来源、竞争性授权和程序正当性层面，那么全过程人民民主的制度意义就容易被简化为政治原则或制度优势，而忽视其在国家治理中的能力属性。这并不意味着以治理逻辑取代民主逻辑，而是在坚持人民当家作主的前提下，进一步探寻民主如何通过制度化实践嵌入国家治理进程。
（一）竞争性授权的理论重心
近代以来，关于民主理论的主流叙述大体围绕权力的产生、授权、更替与问责展开，其核心关切集中于谁有资格统治以及这种统治如何获得正当性。熊彼特将民主界定为一种通过竞争性选举产生政治领导者的制度安排，强调民主的关键在于竞争性授权机制的建立；达尔则从公开竞争与广泛参与出发，概括现代民主的制度特征，并将民主运行的重点放在权力形成机制和政治参与渠道之上。在这一理论谱系中，民主首先被理解为处理权力来源问题的制度安排，其规范意义主要在于限制权力专断并确认公共权力的正当基础。
这一理论传统具有历史合理性。现代民主政治在形成和发展过程中，首先要解决的问题是权力如何通过制度化程序获得社会承认。也正因如此，授权逻辑长期构成民主理论的主轴。然而，当现代社会结构逐渐走向快速流动、高度分化的复杂耦合之后，单纯围绕授权时刻来理解民主的限度就逐渐显现。授权逻辑能够较好回答“权力如何产生”，但对于权力如何在持续运行中获得社会反馈、识别偏差并自我修正，则难以给出充分说明。授权逻辑擅长处理权力来源问题，却不足以覆盖治理运行问题。如果仍将民主限定在授权环节，那么其解释力就会停留在政治输入端，而难以深入国家治理实际运作的内部过程。
（二）复杂治理的过程要求
当前，国家治理面临高度流动、利益分化、风险叠加、问题交叉等治理挑战，公共权力能否有效运行，并不取决于形式上的授权，而取决于治理体系能否在政策制定、执行推进以及规则调整进程中，持续吸纳社会信息、识别政策偏差并展开动态修正。真正的难题不再只是谁获得授权，而是获得授权之后，治理如何避免陷入迟钝、封闭或失灵。由此，民主也不能只在授权环节发挥作用，更须在治理过程中发挥反馈、协调与修正功能。
在这一背景下，民主理论的发展开始突破单纯的授权逻辑，把公共讨论、协商过程和社会沟通纳入民主运行的核心视野。哈贝马斯指出，民主不能仅仅依托形式化的投票和选举程序，还必须依赖公共领域中的交往过程及其所生成的沟通理性；德赖泽克则强调民主的活力不只是体现在竞争性选择之中，更彰显于开放协商和持续话语互动之中。由此，民主的内涵由“授权—竞争”扩展到“沟通—反馈—协商”，民主也开始被理解为能够改善集体决策质量、增强治理适应性的过程机制。这说明，民主理论的重心并非一成不变，而是随着现实治理情境的变化持续调适。
但即便如此，许多讨论仍主要围绕公共讨论、协商参与和程序正当性展开，对于民主如何系统性嵌入国家治理运行，以及如何稳定转化为治理能力的回应依然不足。尤其在超大规模国家以及复杂社会治理现实条件下，民主面临的挑战已不仅是意见表达，更是治理体系如何持续感知社会需求、将分散信息转化为政策修正，以及如何把多元诉求纳入制度化整合过程。现代治理条件下的民主，不能只被理解为一般性的参与和协商，而须指向特定的治理反馈和能力转换。否则，民主理论就难以进入复杂治理时代的核心论域，也难以解释民主实践何以能够在治理层面产生持续稳定的制度效应。
（三）全过程人民民主的理论推进
全过程人民民主的提出，正在于推动民主理解由“以授权为中心”向“治理过程导向”转换。与传统民主理论不同，全过程人民民主并非将民主限定于某个特定时点的政治选择，更强调人民参与贯穿国家治理的各领域、各环节以及全过程。由此，民主不再只是权力来源的合法化机制，更是治理体系中的信息输入机制、过程反馈机制和偏差修正机制。全过程人民民主所回答的不是人民是否授权，而是人民如何能在治理进程中充分参与并持续发挥作用。这一转换的关键，在于将授权从民主实践的终点重新置于治理过程的起点。
这一推进集中体现在三个方面。其一，把人民从单纯的权利主体和参与主体，进一步转化为治理信息的重要来源，使民众诉求、基层经验和社会判断更稳定地导入国家治理体系，并对治理过程发挥实际影响。其二，将民主实践由阶段性的政治活动，推进为贯穿决策形成、政策执行、制度监督和结果反馈的持续安排，使治理运行不再是单向的甚或封闭的，而成为不断自我校正和自我优化的过程。其三，将民主的制度功能由意志表达拓展至利益整合和治理增能，使不同社会群体的利益诉求能够在制度框架内得到充分吸纳，实现多元利益有序协调。由此，民主进入国家治理的方式及其在治理体系中的功能定位发生了变化，民主不再局限于政治生活的前端环节，而是嵌入治理运行全过程。
全过程人民民主的理论推进，并非对传统民主概念进行表层意义上的修辞拓展，而是重新界定民主在现代国家中的制度功能。它提示我们，理解民主，不能仅立足于权力来源，还应当着眼于治理运行；评价民主，不能单纯依据竞争性授权，更要考察其能否持续吸纳民意、整合利益、修正偏差和改进治理。正是在这一意义上，全过程人民民主既是一种政治形态，也是与中国式现代化相适应的治理能力结构。它所推进的不只是民主形式的拓展，更是在中国式现代化进程中重新界定民主与治理的关系。
中国式现代化进程中的治理复杂性
从授权逻辑走向治理逻辑，并不只是民主理论内部解释重心的变化，更具有深刻的现实意蕴。发展全过程人民民主之所以是中国式现代化的本质要求之一，根本在于中国式现代化是在超大规模人口社会、高度复杂治理环境与多重风险交织背景下推进的现代化。
（一）超大规模国家的治理压力
党的二十大报告指出，“中国式现代化是人口规模巨大的现代化”，这意味着与许多先发国家在相对有限人口规模和相对均质社会结构中推进现代化不同，中国式现代化实现将面临人口体量巨大、区域差异显著、发展梯度明显以及社会流动频繁的现实挑战。因此，中国式现代化从起步阶段起，不仅面临经济增长和社会转型带来的挑战，更要应对组织和治理难题；国家治理所要推进的，也不是局部性、单点式的调适任务，而是一项广覆盖、多层级、强联动的系统工程。
超大规模国家治理面临的首要压力，在于治理对象、空间和任务的同时扩张。在人口持续集聚、区域非均衡发展、城乡深度联动以及跨区域要素加速流动的治理背景下，国家治理越发难以依靠单一中心、静态规则和传统方式维系有效运转。国家治理体系和治理能力现代化本质上是一项超大规模的系统性工程，这意味着治理问题本身就具有系统性、联动性和整体性特征。超大规模不仅意味着治理对象增多，更意味着治理链条被拉长、组织整合难度上升以及政策衰减风险加大。
更重要的是，超大规模绝非数量层级的扩张，更意味着组织整合难度的上升。人口规模越大，社会分工越细，利益主体越多，治理过程就越容易出现信息失真、政策衰减和执行断裂等问题。尤其在现代化持续推进过程中，国家治理必须同时回应人民在发展、民生、安全、公平、秩序等维度的多重诉求。治理不再是简单的命令传导，而须不断协调目标、平衡关系和调适节奏。因此，超大规模国家本身构成了全过程人民民主之所以必要的重要治理前提。只有当人民意见能够持续、广泛且稳定地纳入治理体系，国家才可能在超大规模条件下形成灵敏的感知能力和有效的组织能力。
（二）高度复杂社会的治理风险
如果说超大规模国家突出的是治理的组织压力，那么高复杂性社会所凸显的，则是治理运行中的风险累积与不确定性的快速上升。随着中国式现代化深入推进，社会结构快速分化、利益关系持续调整、技术条件深刻变革、风险类型不断叠加等带来的现实压力，使得社会公共问题愈发凸显出复杂性、关联性与外溢性特征。
超大规模国家治理面临的系统性压力，在超大城市治理中得到了集中体现。随着人口结构异质化、常住人口外来化和社会高流动性的加剧，超大城市社区治理面临由利益关系调整、社会结构转型与治理技术更新交织叠加所形成的整体性难题。人口和资源向少数特大超大城市集聚，显著增加了应急治理压力。现代治理在引入新技术、提高效率的同时，也同步带来了信息安全、算法偏差、数字鸿沟和系统脆弱等新型风险。由此，高度复杂社会的风险体现为各种问题关联性显著增强，局部偏差沿着制度链条、社会链条和技术链条扩散、放大。
高复杂性社会的治理风险，主要体现在社会需求异质性增强、治理失误成本上升和政策试错空间狭窄等方面。不同群体在利益结构、风险感知和政策期待等方面具有显著差异，单一尺度的制度安排存在覆盖不足或适配失灵问题。看似局部和微观的政策偏差，也可能经由行政、社会和技术路径扩散为跨部门、跨区域的复合性问题。在风险社会背景下，诸多政策难以一次性设计完善，治理进程必须为反馈、调整和再校正预留制度空间。因此，中国式现代化面临的治理挑战，已经不是任务数量的简单增加，而是治理逻辑的整体转型。现代治理不能只依靠自上而下的单向传导，也不能仅依赖既定规则的静态执行，必须形成持续吸纳社会反馈、及时识别偏差并动态修正的机制。
（三）现代化进程的持续纠偏要求
中国式现代化的实现，不仅需要强大的组织动员能力和资源配置能力，更需要在复杂情境中持续纠偏并不断优化治理的能力。现代化并非依照既定蓝图线性推进的单向路径，而是在发展与稳定、效率与公平、创新与秩序之间追求平衡与不断调适的过程。在此过程中，政策失误无法完全避免，制度运行同样无法一次性抵达最优状态，关键在于偏差能否得到及时感知、有效识别与动态修正。换言之，现代化越向纵深推进，国家治理越须形成内嵌于运行过程的持续校正能力。
从国家治理现代化的角度来看，持续纠偏能力本身就是治理能力的重要组成部分。大国治理的关键在于通过过程优化和功能调适提升治理效能。重大突发公共事件的治理实践表明，预警、纠偏、反馈和修复构成治理体系有效运转的重要环节。治理质量越发取决于反馈渠道通畅、纠偏机制健全以及政策调整及时。如果缺乏这些能力，即便制度设计十分完备，在实际运行中也可能逐步失效。反馈与纠偏机制的稳定运转，有助于治理体系在复杂治理情境下保持灵敏性和适应性。
对于中国式现代化而言，全过程人民民主的重要性应当在治理过程中加以把握。发展全过程人民民主之所以作为中国式现代化的本质要求之一，在于其价值上坚持人民主体地位，更在于其在制度运行中将人民参与、人民监督、人民评价和人民反馈等环节要素稳定嵌入国家治理全过程，使人民不只是现代化成果的共享者，更是现代化治理过程中的信息提供者、偏差发现者以及治理校正参与者。在这里，民主不再止步于选举环节，而是内嵌于国家治理的运行逻辑之中。
因此，持续纠偏要求构成了全过程人民民主转换为国家治理能力的关键因素。一方面，现代化进程中的高复杂性决定了国家治理须持续吸纳来自社会的真实反馈；另一方面，只有当这些反馈被制度化地引入决策、执行、监督和评估过程，治理体系才可能具备持续优化和自我调适的能力。因此，随着中国式现代化不断向纵深推进，健全全过程人民民主日益成为现实且迫切的治理命题。
全过程人民民主的治理能力结构
面对中国式现代化的复杂治理要求，全过程人民民主的关键优势在于：它能够在中国共产党领导下，通过制度化、程序化和规范化实践，将民主由价值表达转换为治理运行中的制度安排，并由此将制度优势转化为治理效能。这种能够在治理过程中持续生效的纠偏能力，源自民主以制度化方式嵌入国家治理各环节，重塑治理主体感知社会需求、回应社会期待并实现自我修正的运行方式。
（一）意见吸纳
现代国家治理面临的挑战不仅源于资源不足或制度欠缺，更源自治理体系未能及时感知真实的社会需求与潜在矛盾。在超大人口体量、高度复杂社会条件下，许多公共问题在日常社会运行中以分散、隐蔽和渐进的方式不断积累。民主的重要功能正在于使社会意见持续、稳定地进入公共决策与治理运行过程，进而提升国家治理的感知能力和识别能力。
全过程人民民主之所以具有这一功能，在于其将意见表达、协商互动、日常反馈和社会监督贯穿国家治理全过程。民众不再只是政策的接受者，也成为问题线索的提供者、治理情境的说明者和政策效果的评价者。全过程人民民主中的“全过程”意味着公共意志的生成机制被嵌入决策形成、执行推进和效果评价等多个环节，国家能够通过多元渠道持续吸纳社会信息并提高政策回应性。当社会诉求通过稳定渠道进入治理体系，并转化为议题设置、政策优化和执行调整的依据时，意见吸纳机制真正彰显出治理能力的内在价值。由此，民主开始成为国家治理的感知机制。
（二）过程反馈
如果说意见吸纳解决的是治理前端的信息输入问题，那么过程反馈所对应的，则是治理运行中的偏差识别与动态修正。政策方案一旦进入现实运行，就会受到地方情境、执行条件、利益互动和外部环境变化的影响，从而产生不同程度的偏差、变形乃至政策效力的衰减。复杂社会有效治理的关键，正在于实现对偏差的及时识别、矫正和修复。
全过程人民民主的制度功能，恰恰在于其嵌入政策实施过程，构成治理体系持续接受社会检验、促进制度修正的重要基础。协商、监督、评估、质询、建议和反馈等环节，构成了全过程人民民主的制度安排。治理过程不再是自上而下、封闭运行的单向链条，而成为能够不断吸收外部信息并及时修正内部偏差的开放系统。全过程人民民主的重要优势之一，就在于它打通了民主决策、民主管理和民主监督之间的内在联系，使治理过程能够在运行中不断进行自我调整和自我优化。
从能力结构来看，过程反馈包含偏差发现能力和纠偏转化能力。前者能够较早识别政策落地中的执行梗阻、制度适配失灵和民众感受偏差，后者能够将发现的问题及时转化为规则修订、执行调整和政策再优化。全过程人民民主依托民众的持续参与和监督，推动社会反馈进入制度运行进程，并转化为促进治理动态矫正的现实力量。
（三）利益整合
现代社会的基本特征之一，在于利益结构多元化、身份结构复合化和诉求结构差异化。随着现代化进程深入推进，不同群体在资源占有、风险感知、政策期待和价值偏好上的差异持续扩大。如果缺乏制度化的表达、协商和协调机制，这些差异便可能不断累积并演化为治理张力，甚至演变为矛盾甚或冲突。因此，民主在现代国家中不仅承担表达意志的功能，也承担整合利益、协调关系和稳定秩序的功能。
全过程人民民主的突出优势在于，它通过制度化渠道将多元利益引入可协商、可协调、可整合的公共进程中，使不同社会群体的表达在制度框架内形成有序互动。民主的制度化进步，不只表现为参与形式的拓展，更体现为协商程序和公共讨论机制对于社会分歧的吸纳与转化能力。全过程人民民主实践形态的真正价值，并不在于“更多人参与”这一数量的扩张，更在于其能够将分散的利益表达转化为制度化的公共协商，并依托这一机制增强国家治理的整合能力。民主的意义不仅在于让多元差异得以显现，更在于推动各类分歧在制度秩序中得到调和。
利益整合能力并不是要消除差异，而是在承认差异的前提下，将差异纳入制度秩序加以协调。全过程人民民主所提供的，正是多元诉求转化为有序协商、潜在分歧转化为制度协调、局部冲突转化为可治理问题的机制框架。在这一框架中，民主不再只是权利主张的表达场域，更是不同主体之间达成有限共识、形成行动协同并维持治理稳定的支撑机制。
（四）制度嵌入
民主要真正转化为国家治理能力，不能依靠突发动员、临时参与或者象征性表达，而须依托制度化、规范化、程序化安排，稳定嵌入国家治理全过程。这一点恰恰是全过程人民民主的优势，核心在于将民主贯彻于决策形成、政策执行、监督评估、结果反馈和制度调整构成的完整治理链条之中。全过程人民民主与西方民主治理“重节点、轻过程”的运行逻辑不同，它强调的是人民主体地位在国家制度体系中的持续嵌入。社会主义民主政治的发展关键，不仅在于原则坚持，更在于通过制度安排将民主优势稳定转化为治理效能。制度嵌入并不是对既有治理过程的外围修饰，而是对治理结构本身的重新组织。
制度嵌入能力之所以重要，是因为只有制度化，民主才不会随着治理情境变化而被边缘化。只有程序化，民主实践才不会成为非制度化的政治动员。同样，只有规范化，民主才不会成为仅停留于象征层面的政治修辞。全过程人民民主依托制度嵌入形成的成效，并不只是固化民众参与形式，而是实现治理结构的重塑。人民参与也不再只是治理完成后的评价性环节，而是贯通治理事前、事中、事后各个阶段，成为国家治理持续感知诉求、修正偏差、整合利益和提升效能的制度性力量。
综合来看，全过程人民民主的治理能力结构，摆脱了将彼此分立的要素进行简单拼接的模式，形成了相互支撑、相互贯通的有机整体。意见吸纳有利于精准感知社会诉求，过程反馈使治理能够在运行中得到矫正，利益整合能统筹多方诉求，制度嵌入能保障各项治理效能持续稳定发挥。四者共同构成由信息进入、偏差显现、利益协调到制度稳定化的机制链条。也正因如此，全过程人民民主的内在价值，不只是拓展社会主义民主政治的实践形态，更为中国式现代化提供一整套能够持续感知社会、动态修正并不断提升效能的治理运行结构。
中国式现代化进程中民主的治理转向
长期以来，民主理论主要围绕权力正当性生成、授权程序竞争性安排以及政治参与制度形式等议题展开讨论，分析重心大体落在权力如何获得合法性来源上。这一理解在现代民主政治发展史上具有重要意义，但还不足以解释复杂社会条件下民主何以嵌入治理运行、提升治理效能并成为国家治理能力的重要来源。全过程人民民主的提出，意味着民主形态本身正在发生根本性转型。全过程人民民主所推动的，并不是以治理逻辑取代民主逻辑，而是在坚持人民当家作主的前提下，使民主的制度价值进一步向治理进程延伸。它不再止步于授权阶段，而是拓展到治理进程；也不再局限于民众意志表达，而是进一步延伸至治理增能层面。同时，不再以竞争性程序为唯一核心，而拓展至反馈性评价。正是在这一意义上，民主不仅是权力合法性的证明机制，也成为国家治理体系中的运行机制，更塑造了重要的纠偏能力结构。
（一）从权力来源转向治理过程
经典民主理论首先关注的是权力归谁所有以及权力如何获得正当性。无论是程序主义还是多元主义，其制度设计的核心都在于通过选举、竞争和授权机制来限定权力、确认权力并实现权力更替。因此，民主在相当长时期内，主要是围绕权力来源展开的制度安排，关注点更多落在政治实践的输入端，而较少深入治理运行端。这一理解能够较好解释权力如何形成，却难以充分说明权力形成之后如何在复杂社会治理中持续有效运转。
在中国式现代化所面临的超大规模和高度复杂的社会背景下，治理的真正难题在于，权力在运行中能否持续吸纳社会反馈、识别制度偏差并展开动态调适。治理质量越发取决于治理过程的开放程度、反馈效度以及政策执行偏差能否得到及时修正，而不只是确立权力来源的程序性与合法性。全过程人民民主正是在这一维度上推进了民主形态的理论转型，更加强调人民参与应当贯通决策、执行、监督、反馈和调整全过程，使民主由权力来源机制进一步转化为治理过程机制。其关键变化在于，授权不再被视为民主实践的终点，而只是民主嵌入治理进程的起点。
这一转向重新界定了民主与治理之间的关系。传统授权逻辑下，民主主要在治理之前发挥作用，依托程序安排确立权力归属。而在全过程人民民主框架下，民主不仅作用于治理之前，也持续作用于治理之中和治理之后。由此，人民不只是授权主体，更是治理过程的参与、监督和矫正主体，民主成为国家治理持续优化的内在机制。这也表明，一项制度安排是否民主，不只看其是否履行完整的授权程序，还要看其是否能够在治理过程中持续体现人民主体地位、吸纳民意并进一步优化治理。
（二）从意志表达转向治理增能
民主理论的另一重要传统，是将民主理解为人民意志表达和公共意愿形成的制度形式。民主的首要价值在于保障社会成员表达偏好、提出诉求、参与讨论，并通过一定程序将分散的意志与诉求转化为公共决策依据。这触及了民主的核心内涵，但如果仅停留在意志表达层面，仍不足以彰显民主在复杂治理情境下所具有的制度优势。现代治理所面临的难题不在于是否表达，而是表达能否进入治理体系、影响治理过程并促进治理优化与效能提升。没有进入治理过程的诉求表达，只能是外在于制度运行的声音，难以转化为有效的治理需求和治理资源。
全过程人民民主的核心旨归，在于将民主的功能由表达意志进一步拓展至增进治理能力。人民参与的价值，是汇集来自社会各界的知识、经验、判断，并将其导入治理体系，提升治理体系的感知、协调和修正能力。全过程人民民主的制度优势，不仅使得参与覆盖面更广，而且能够把分散的社会意见转化为国家治理体系中的有效信息资源和制度优化资源。这意味着，民主实践一旦嵌入治理进程，就不再只是价值性表达机制，同时具备了鲜明的功能性增能属性。
中国式现代化是在风险叠加、利益分化、社会流动和技术变迁等多重因素交织作用下推进的现代化进程。治理体系若无法及时吸纳社会意见、把握基层经验、回应现实感受，极易陷入信息迟钝、执行偏差甚至政策失灵等困境。全过程人民民主通过制度化参与、程序化协商和常态化监督，将人民的实践经验和社会判断持续导入治理过程，使国家能够更准确地把握问题、更及时地修正偏差、更有效地整合资源。由此，民主的功能已不再局限于意愿表达，而进一步拓展至对治理体系的持续增能。民主的价值也可以得到更加深入的理解和诠释，它并不只是合法性的规范资源，还是现实的治理资源。民主的强弱和优劣不应仅仅以表达机会多少为衡量标准，更应从其是否提升了治理回应能力、整合能力和优化能力等维度评判。
（三）从竞争性授权转向反馈评价
现代民主理论对竞争机制的高度重视，使竞争性授权长期成为民主评价的重要标准。竞争被视为限制权力、实现问责和保障选择的关键制度安排，由此形成了以选举竞争、权力更替和程序合法性为核心的民主评价框架。这一框架强调民主的开放性和可选择性，具有鲜明的制度识别功能，但并不一定能够充分评价治理过程的质量及其实际效果。
全过程人民民主实现了民主评价标准由竞争性授权向反馈评价的延展。反馈评价强调民主能否持续吸纳民意、将诉求输入治理过程、在制度运行中不断修正偏差，进而改进政策并提升效能。民主不仅要看权力是如何被授予的，更要看治理是如何获得矫正的。形式上的选择机制固然重要，但实质上是否形成反馈机制和回应机制更值得关注。在复杂治理条件下，如果缺少反馈、回应和修正环节，民主便难以真正嵌入国家治理的实际运行过程。
这一转向意味着，民主评价的重心不再停留在某一特定时点，而是转向治理全过程。如果某制度能够在治理过程中持续吸纳意见、回应关切、调整规则并提升治理质量，那么其不仅具有政治表达意义，也具有了治理评价价值。全过程人民民主所强调的全过程参与、全过程监督和全过程反馈，为这种评价标准的转换奠定了现实基础。民主的生命力更多体现为持续运转的反馈结构，而非一次性落实的程序安排。
从竞争性授权转向反馈评价，不是对现代民主理论的简单否定，而是在复杂社会和现代化治理情境下对民主评价维度的必要拓展。竞争性授权仍然是理解某些民主形态的重要维度，但已不足以成为民主评价的唯一理论核心。全过程人民民主提示我们，在现代国家中，民主的生命力越发体现为稳定的反馈结构和持续的治理矫正能力。民主不再只是“让谁上台”的程序安排，更是推进治理不断优化的制度机制。
民主形态的治理转向，实质上意味着民主理论解释框架的重心转移：从权力来源转向治理过程，从意志表达转向治理增能，从竞争性授权转向反馈评价。全过程人民民主所呈现的，正是这种转向在中国式现代化情境下的实践展开。在中国式现代化进程中，民主成为嵌入国家治理全过程、持续吸纳社会反馈并不断提升治理效能的制度能力。重新审视民主与国家治理关系可以发现，民主并非游离于治理进程之外的价值规范，而是现代国家实现有效治理的重要根基。
结论与讨论
全过程人民民主之所以构成中国式现代化的本质要求，不仅在于其重申人民当家作主这一社会主义民主政治的本质特征，也在于它能够在中国共产党领导下，依托制度化实践促进国家治理能力生成。仅从政治原则、制度优势或价值正当性层面理解全过程人民民主，难以深刻把握其在中国式现代化进程中的制度功能。只有将其置于国家治理运行过程，考察其如何作用于意见输入、过程反馈、利益协调和制度运转，才能更准确地把握全过程人民民主的政治属性、价值属性与治理功能。
从理论脉络来看，全过程人民民主并不是对既有民主概念的简单扩容，而是重新界定民主的重心。传统民主理论主要围绕权力来源、竞争性授权和程序正当性展开，其核心问题是权力如何产生以及权力如何获得合法性。这一理论传统当然具有重要价值，但面对超大规模、高复杂性和高风险叠加的现代治理条件，仅围绕授权阶段展开民主讨论，已经难以充分回应治理过程中的反馈、修正与整合问题。全过程人民民主所呈现的，正是民主不仅仅作为权力来源机制，还是治理过程中的反馈机制、矫正机制和能力生成机制。
从现实条件来看，中国式现代化是在人口规模巨大、社会流动加快、利益结构分化、风险类型叠加的背景下推进的现代化。这样的现代化进程，决定了国家治理不能依靠单向命令、静态执行或事后修补，而必须形成持续感知社会、吸纳意见、纠正偏差和优化运行的制度机制。全过程人民民主的重要价值正在于此，它使得人民不再只是现代化成果的享有者，更是现代化治理过程中的信息提供者、偏差识别者、公共监督者和治理参与者。因此，人民不再仅仅拥有价值宣示意义上的主体地位，更依托制度化安排转化为国家治理体系中发挥作用的现实力量。
从能力生成机制来看，全过程人民民主促进了国家治理能力的强化，主要体现为意见吸纳、过程反馈、利益整合和制度嵌入四个相互关联的维度。意见吸纳使国家能够更灵敏地感知社会诉求，过程反馈使治理体系能够及时识别并修正偏差，利益整合使多元诉求在制度框架内得到协调，制度嵌入则为上述功能创造稳定持续的运行条件。四者共同构成全过程人民民主从政治原则嵌入治理过程、由价值表达转化为制度效能的基本机制。
需要强调的是，对中国式现代化而言，全过程人民民主既体现人民当家作主的价值旨归，也在中国共产党领导下依托制度化实践发挥治理矫正、利益整合和社会回应的功能。这并不是要削弱民主的规范价值，更不是以治理功能替代民主的政治属性，而是在坚持其政治属性和价值属性的前提下，进一步彰显民主在现代国家治理中的制度功能和实践意义。全过程人民民主真正回答的，不只是人民是否当家作主，还包括人民如何在国家治理进程中持续、有效并制度化地发挥作用。由此来看，全过程人民民主不仅是社会主义民主政治的重要发展形态，也为理解中国式现代化背景下民主政治形态与国家治理能力之间的内在关系提供了新的解释视角。
袁方成，深圳大学政府管理学院教授、博士生导师
本文原载《江海学刊》2026年第4期，参考文献及注释参见本刊原文。
