刘晋:后脱欧时代英国的“印太倾斜”

选择字号:   本文共阅读 1094 次 更新时间:2022-03-06 20:15

进入专题: 脱欧   英国   印太战略   中英关系  

刘晋  


摘  要:英国的印太活动在后脱欧时代进入了新阶段。约翰逊政府在2021年3月出台的《综合评估》中首次提出了英国的印太政策框架。这个框架以及英国的活动表明,英国既致力于强化与印太行为体的经贸科技联系,也有意逐步增加在该地区的海上军事活动与常态化存在。应对脱欧经济挑战的需要以及对其繁荣与印太安全不可分割性的看法是推动英国强化印太活动的关键因素。对中国认知的负面转变则是英国强化与区域内其它行为体及出台印太政策框架的重要背景因素。在确保对其更为重要的欧洲—大西洋区域的安全、脱欧后强化对北约欧洲盟友安全承诺以及有限资源的限制下,英国在防务层面的印太“倾斜”存在明显限度,经贸议题将占据更为优先的地位。

关键词:印太  脱欧  中英关系  综合评估


从英国脱欧公投开始,如何应对脱欧挑战就成为英国政府除脱欧进程本身外最为关注的议题。几乎从一开始,英国主要领导者就明确拒绝让英国变得更内向、孤立和保守,提出了“全球英国”理念,致力于让英国更加外向和开放,更积极主动发展与欧洲之外地区的关系。作为重要性不断增长、被普遍视为未来全球地缘政治与经济重心的地区,印太地区自然成为英国希望重点加强接触的地区。在后脱欧时代,英国的印太活动进入了新阶段。在各界要求政府阐明其印太政策的长期呼吁下,约翰逊政府终于在今年3月出台的综合性战略评估《竞争时代的全球英国:安全、防务、发展与对外政策》(以下简称《综合评估》报告)中提出了“向印太倾斜”的政策框架,将该框架作为后脱欧时代英国接触印太地区的指导方针。英国加强接触印太的表现有哪些?具有哪些特点?主要原因有哪些?英国对中国认知的变化怎样影响其印太政策?本文试图结合上述战略文件及对过去一年相关事态的观察回答上述问题。

一、向印太倾斜

向印太倾斜,强化与该地区的政治、经济及军事联系被英国领导者视为落实“全球英国”理念、应对脱欧挑战的关键解决方案之一。自2016年脱欧公投以来,英国在各领域积极拓展与东南亚国家的关系,深化与日本、印度、澳大利亚的经贸、安全与防务合作,提升海上军事存在感。这其中较为引人注目的是英国军舰2018年的印太巡航及其在南海对中国领海主张的挑战。

进入后脱欧时代,英国的印太活动进入了新阶段。所谓“新”阶段,主要体现在三个方面。第一,很大程度出于上述战略评估的直接需要,英国政府内部加快了制定印太活动指导方针的步伐,并终于在2021年3月出台的《综合评估》报告中提出了明确的政策框架,决心“深度介入印太,成为该地区拥有最广泛、最综合性存在的欧洲伙伴”。该综合评估启动于2020年2月份,尽管后来因为疫情及英欧谈判一度中断,但并不影响英国各界积极向政府建言献策。事实上,从2018年开始,英国国内呼吁政府出台印太政策文件的呼声就从未中断。其中最引人注目的是英国智库政策交流(Policy Exchange)在2020年11月发布的一份报告。该报告由汇聚了英美及印太多国政、军、学界人士的印太委员会撰写,并由日本前首相安倍晋三作序,建议英国政府采取“双轨接触”的方式强化其印太存在。

第二,以贸易谈判为抓手和着眼点,进一步强化与印太行为体的经济、政治甚至安全关系。首先,加大了与印太主要经济体的贸易与投资谈判力度,将与日本、澳大利亚、新西兰等达成自贸协定,加入《全面与进步的跨太平洋伙伴关系协定》(CPTPP)列为优先事项。其中,英国与日本的贸易谈判极为迅速,2020年6月正式启动后仅3个月就达成了自贸协定。到2021年9月,英国也已经与韩国、新加坡、越南、澳大利亚达成了自贸协定,并于2021年6月22日正式启动了加入CPTPP的谈判。其次,提升了与印度的合作关系。印度在英国的印太考量中占据重要地位。2021年5月,英国成为印度首个欧洲“全面战略伙伴”,两国达成了将在未来十年指导两国关系,强化经贸、防务安全与健康卫生等领域合作的所谓“2030路线图”,启动了“贸易伙伴关系增强计划”,表达了达成全面自贸协定的意愿。再次,强化与东盟及其成员国的关系。时任外交大臣拉布即便在疫情期间也多次访问东南亚,致力于强化与东盟成员国的经贸关系及它们对英国加入CPTPP的支持。作为2021年G7会议主席国,英国专门邀请澳大利亚、韩国、印度及东盟代表出席外长会议。这是东盟代表首次应邀出席G7会议。

第三,充分运用海上军事活动显示英国的印太存在。2021年5月,以英国“伊丽莎白号”航母为核心,包括美国和荷兰舰艇在内的航母打击群正式开始了以印太为重要环节的巡航,这既是该航母服役后的首次远航,也是时隔20年再有英国航母打击群部署到印太地区,象征性意味浓厚。在七个半月的巡航中,英国航母打击群访问超过40个国家,执行70多次各类行动或演习。此外,英国政府还有意在未来十年内逐步增加在印太地区的常态化海上军事存在。

二、英国繁荣与印太安全

作为曾经的欧洲乃至世界性海洋强国与殖民大国,英国对印太这个地区乃至以“印太”命名的战略并不陌生,脱欧后的英国会印太地区“重新”产生浓厚兴趣也不特别令人奇怪。重要的问题是,推动脱欧后的英国向印太地区倾斜的原因主要有哪些,和脱欧之前有哪些区别。了解这些才能掌握英国所谓“印太倾斜”的侧重点。

笼统来说,可以从经济与安全两个层面来理解推动英国介入印太的原因。首先,英国领导者视印太地区为未来全球地缘经济重心。约翰逊政府希望运用“印太倾斜”来应对的最为紧迫和直接的挑战集中于经贸与科技领域(即所谓“繁荣议程”)。“经济机遇”是约翰逊政府深度介入印太地区的首要原因。《综合评估》报告写道:“印太是世界的增长引擎……已经占据英国全球贸易的17.5%以及对英外国直接投资的10%”,英国将进一步扩大这种联系。在约翰逊政府将要重点关注的九大领域中,“繁荣议程”同样占据优先地位,包括达成新的双边贸易协定、加入CPTPP、强化供应链韧性,而深化科技合作将成为“我们与印太总体伙伴关系的中心,是我们未来在所有这些领域(即这九大领域)取得成功的基础”。

其次,英国亦视印太为未来的全球地缘政治重心。在英国与国际环境的关系方面,冷战后的英国一贯持有一种不可分割的观点,即一个开放和外向的英国的经济繁荣离不开世界范围内的自由贸易、和平与稳定。英国最为看重欧洲大陆及其周边、美国及印太地区。就印太地区而言,在英国与该地区的贸易主要仰仗海上航线,英国认为印太已经成为网络安全这类不受地理边界限制的新安全挑战“前沿”时,英国繁荣与印太安全的紧密关系就愈加突出。例如,《综合评估》报告认为在印太地区“维护航行自由对英国利益至关重要”。然而,该报告亦认为印太当前处于不断加剧的地缘政治竞争中心,在领土争端、核扩散与误判、气候变化及非国家威胁等领域的不安定状态不容忽视。因此,英国将“向印太持续投入武装力量、非军事性安全力量及发展援助,促进印太的开放,支持有助于该地区自由贸易、安全与稳定的国际规则与规范”。

尽管印太地区在经贸上对英国所具有的重要程度仍有争论,很少有人质疑英国脱欧后在该地区寻求自贸协定、强化经贸联系的努力。但是,不少人对英国强化印太军事存在,尤其是脱欧后要投入“持续性武装力量”的计划和行动感到不解。该动向也与脱欧之前英国在印太地区的活动方式存在着较为明显的区别。本文认为,可以从以下两个方面来理解这一点。第一,这与英国对当前国际环境愈益悲观的认知密切相关。纵观冷战后英国的五份战略评估,可以明显感受到英国对国际环境的认识日趋悲观。这些评估形容国际环境的用词从“不断变化”“相互依赖”“不确定”一直演变到2021年的“竞争性时代”。具体而言,《综合评估》认为“今天的国际秩序更加破碎,国家之间在利益、规范和价值观上的竞争更加激烈”。有鉴于此,英国政府决定对其冷战后参与国际活动的传统路径做出重大调整,不再仅仅着眼于维持所谓“基于规则的国际体系”,而是要去“适应更具竞争性和流动性的国际环境,采取行动强化受到威胁的部分国际架构,联合具有类似观念的力量塑造未来的国际秩序”,并将这种“开放和民主的国际秩序延伸到网络空间和太空”。在印太地区持续部署海上力量以“保卫航行自由”即被视为这种调整的具体表现。

第二,作为老牌海洋强国,英国深谙海军部署所具有的外交与经济价值。向印太地区部署海军力量有利于满足美、日、澳等国协同需求,强化双边政治与经贸关系。无论是相对轻视欧洲的特朗普政府,还是强烈主张协同盟友的拜登政府,都鼓励欧洲盟友向印太地区部署海军力量。日本政府则一贯呼吁欧洲国家强化在印太(尤其是东亚)的海上军事存在,以期在特定议题上对中国和朝鲜形成压力。在2021年2月中国《海警法》颁布实施后,多有不满和忧虑的菅义伟政府多次向包括英国在内的多个国家表达意见,希望取得国际支持。希望在加入CPTPP过程中取得日本关键支持的英国自然无法忽视对方的关切。此外,近年与中国多有矛盾的澳大利亚亦以经贸合作与防务订单欢迎英国加强印太军事活动。最后,英国当前的海军力量无法支撑在印太地区的常态化部署。为了实现这个目标,就有必要扩大防务投资并新建海军舰艇,而这本身亦被视为有益于英国经济与就业的举动。事实上,为了更新武装力量,支撑将要强化、增多的军事活动,约翰逊政府已于2020年11月大幅增加了防务投入,而海军正是这“冷战以来最大防务投资”的主要受益者之一。

三、“成熟且平衡的关系”

近十年印太概念的兴起与中国国际影响力的增强密不可分。尽管“印太”这个概念本身包括地缘经济、政治与战略等多方面的内容,但在其主要推动者日、澳、美、印(尤其是日、美)的政策中,针对中国、稀释中国国际影响的内容却具有相当重的分量。因此“印太”对中国来说从来都不是中立性概念。对中国决策者来说,所谓“印太战略”更几乎是遏华联盟的代名词,因而充满疑虑,非常反感和抵触。国务委员兼外长王毅便将“印太战略”斥为“推行集团对抗,是要打造地缘争夺的‘小圈子’,是冷战思维的复辟,是历史的倒退,应该被扫进垃圾堆”。

英国政府当然对中国的疑虑心知肚明。作为拥有明确地缘政治含义的用语,“印太”概念在2016年以前并不是英国常用的政治或外交用语。然而,中英关系近年不断走低,英国舆论批评政府迟迟不出台明确的“中国政策”或地区政策,而且法、德、荷也已经出台了专门的印太政策文件。在这种背景下,英国政府开始密集使用“印太”一词来指代其地区政策,并在《综合评估》中明确提出了印太政策框架。作为对英国过去十年在区域政策中“以中国为中心”做法的纠正,“框架”本身突出的自然是中国之外的国家和实体,但如何认识中国影响力的增长,如何处理与中国的关系却是英国印太政策的关键内容和重要背景。

《综合评估》清楚表明,英国对中国的认知出现了消极的转变。在2015年的《国家安全战略评估》中,时任卡梅伦政府视中国的发展为巨大经济机遇,不断强调深化英中经贸关系的重要性,并有意成为中国“在西方的主要伙伴”。那一年两国领袖用“黄金时代”来形容双边关系的蓬勃发展。不幸的是,到2021年,《综合评估》已经将中国界定为“系统性竞争者”(systemic competitor),是英国经济安全“最大的国家威胁”。从“黄金时代”到“最大威胁”,英国在短短五年多时间里对中国认知的这种转变不可谓不重大。

与这种认知相对应,英国政府亦要在处理对华及印太地区关系时采取与以往不同的方式。这种不同将主要表现在两个方面。第一,英国不会像过去那样特别侧重于中国的经济机遇,而是会根据不同的议题领域分别将中国界定为合作伙伴、竞争对手或威胁,并据此采取不同的行动。正如英国财政大臣苏纳克(Rishi Sunak)所言,在对华关系方面,英国将追求一种“成熟且平衡的关系”。具体而言,在应对气候变化、生物多样损失等跨国性挑战时,英国视“与中国的合作至关重要”。在经贸领域,英国将继续追求“积极的贸易与投资关系,对中国的贸易和投资开放”,与此同时要“确保英国的国家安全与价值观念不受冲击”。在应对中国不断增强的国际影响力方面,英国既要积极“适应,强化对中国及其人民的理解”,也要“提升应对中国对英国及其盟友和伙伴安全、繁荣与价值观带来的系统性挑战的能力”。在人权和香港问题上,英国则“无法与中国达成一致或妥协”。从2020年6月至2021年上半年,英国政府因《香港国安法》及涉疆问题采取的一系列动作即这方面的具体表现。

第二,强化与印太地区除中国之外行为体的经贸与安全关系。英国舆论对政府以往印太地区政策的批评集中在两个方面,一是过于关注中国而忽视了区域其它行为体;二是过于关注经济议题,忽视了可能具有长远影响的安全议题。作为对第一种批评的回应以及对过去倾向的纠正,英国政府自脱欧公投以来显著加强了与区域内其它行为体的互动,其中占据突出位置的是日本、印度、澳大利亚与东盟。在经济议题与安全议题的平衡方面,作为传统海洋强国的英国尤其注意安全合作所具有的经济价值,其中最突出的是海洋安全方面的合作。

中英两国具有不同历史文化和政治体制,对人权、民主、国家安全等许多问题具有不同看法或解释,会产生争论甚至冲突。王毅说,中英之间“存在分歧是客观事实”。但在双方对彼此存在合作需求的情况下,尽可能不让这些冲突扩散到能够合作的领域对两国来说都是最佳选择。即便在双边关系受到“逆风”困扰的情况下,中国政府也有意“推动中英经贸关系向前发展”。中英关系的“黄金时代”很大程度上正是建立在这种“求同存异”的默契之上的。从这个意义上来说,英国政府追求“成熟且平衡的关系”实际上是务实主义之举。

然而,《综合评估》反复强调“英国的利益与价值观紧密相连”,“经济与国家安全之间的区别越来越多余”,又突出强调两国价值观的差异会带来“严峻挑战”, 要使用“综合性手段”回应“系统性挑战”。这种认知实际上在一定程度上与其追求“成熟且平衡关系”的做法形成了矛盾。

四、“倾斜”的限度

在形容其印太政策时,约翰逊政府官员和《综合评估》统一使用的是“倾斜”(tilt)这样一个含义较弱的词,而不是“重回”(return)、“再平衡”(re-balance)或“转向”(pivot)等含义更强的词。这意味着英国介入印太的方式和程度都会存在明确的限度,既因为无论情感上还是在实际利益上,“欧洲—大西洋”区域都更加重要,也因为英国实际可用的资源不允许它向印太地区“过度伸张”。

脱离欧盟并没有改变英国的地理位置,也不会淡化其欧洲身份。尽管在过去的几年中,英国和欧盟之间围绕脱欧谈判分歧甚多、矛盾频出,但双方依然看重彼此。作为将在未来五到十年指导英国战略方针的重要文件,《综合评估》对欧盟的淡化、对印太的关注和突出吸引了很多注意力。但它并未淡化欧洲,即便“拥有特别的全球利益”,英国也始终是个“欧洲国家”。与此相对应,2021年2月的一项民意调查显示,相当比例的英国民众(37%)并不了解印太,仅少数民众(8%)认为政府应将印太地区视为其对外政策的中心。

出于缓解后脱欧时代经济挑战的需要,经贸议题在英国印太政策议程中占据着优先地位。以海洋安全为重点的防务与安全议题是英国印太政策的重要组成部分。英国在印太地区增多的海上军事活动,即为其增强地区防务安全存在、调整传统路径并采取行动“塑造未来国际秩序”的突出表现。然而,由于这类议题对英国来说实际上并没有那么紧迫,在得不到舆论持续且密切关注的情况下,英国政府想要把并不那么宽松的财政资源和较为稀缺的军事资源持续性地投入到印太地区的防务安全事务之中将面临显而易见的困难和限制。

印太地区的防务安全议题之所以对英国来说没有那么紧迫则主要是由该地区在英国国家战略中的排序,以及英国在欧洲面临的实际安全形势所决定的。在英国的战略优先次序中,印太地区的重要性尽管不断上升,但仍旧无法取代欧洲—大西洋区域。在脱欧导致北约欧洲盟友担忧其安全承诺可信度下降,且英国仍然认定俄罗斯是其“最严重安全威胁”的情况下,英国实际上不仅不能削弱,反而要强化在欧洲的安全存在和承诺。在中美激烈竞争的背景下,美国政府固然鼓励、欢迎英国加强在印太地区的军事活动,但更需要其将有限的资源“用在刀刃上”,分担欧洲及其周边的安全负担,以便美国将更多的资源和精力集中到印太地区。美国防长2021年7月在新加坡关于“英国将在世界其它地方更有用”的罕见公开评论可视为这种考虑最直接和典型的反映。

因此,英国在印太地区的军事活动不会大幅增加。在南海问题上,英国可能会继续挑战中国,但这种挑战不太可能是持续性和常规性的。在台海问题上,约翰逊政府则更加谨慎,不会轻易介入。鉴于英国已于2020年7月效仿美国建立英版“马格尼茨基”全球人权制裁体制并频频使用,而中国也于2021年6月通过了《反制裁法》,两国更需要注意防止这方面的分歧和冲突扩大到其它领域,进而冲击广泛的双边关系。


(刘晋是中国国际问题研究院欧洲研究所助理研究员,原文载王展鹏主编:《英国发展报告(2020~2021)》,社会科学文献出版社,2021年12月。注释略)


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