李少军:“国际秩序”到底是什么?

选择字号:   本文共阅读 259 次 更新时间:2021-03-03 21:26:44

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李少军  

  

  

摘要:国际秩序,是指国际关系中的行为体处于一种“有条理、不混乱”的状态。由于国际关系中的主角是国家,因此,国际秩序主要指涉的,是国家间关系或国际互动。与国内事务同理,国际互动要有秩序,国家就必须接受并遵守共同的行为规范。有了规范,一国的行为才能被体系中的其他国家所接受。正是在这个意义上,国际秩序体现为一种“行为格局”。

   秩序是国家追求的基本价值。在国家之间,无论是冲突还是合作,直接目的之一都是建立某种秩序。有了秩序,国家才能稳定、持续和低代价地获取利益。

   近年来,伴随局势的变化,国际秩序日益成为关注热点,以之为主题的文章很多。不过,令人不解的是,很少有论者对这个概念进行明确解释,好像这个用语不言自明,可以指涉任何令人感兴趣的方面。

   实际上,不对国际秩序进行确切界定,读者就不知道文章在论述什么,也不可能知道文章的论述有没有道理。

   如何理解“国际秩序”?这里阐述一家之言。

  

秩序是关联规范的一种状态

   “秩序”的中文词义,是“有条理、不混乱”。在英文中,order也有相应的词义,指一种有组织的状况。针对物,意为安排得当、整齐或和谐;针对人,意为管理社会成员公共行为的法律或规定得到遵守,并且权威得到服从。概括起来,“秩序”可以解释为依特定顺序、模式而形成的人或物间关系的一种有条理的状态。

   事物或者人要形成有序的状态,就要有规矩。服务员把会场的杯子摆成有严格间距的一条线,是根据苛刻的标准。人与人之间能有序互动,是因为有约束行为的规范。所谓规范,是指适当行为的准则。

   比如,乘坐地铁,顺序排队,先下后上,就有条理,反之就混乱。作为行为准则,规范可能有明文规定,比如各种法律、法规;也可能只是默契,比如路上行人靠右边走。在这里,无论行为准则表现为何种形式,秩序都是关联规范的一种状态。

   理解秩序与规范的关联,存在微观与宏观两种视角。

   微观的理解,是把秩序与某个特定的规范相联系。比如,交通秩序是与交通规则相联系,无论是司机开车上路,还是警察处理违章,都依规行事才能使道路交通有条理、不混乱。从这个角度理解,只要行为体在某个问题领域的互动,形成了遵守规范的状态,那么就构成了秩序。由于行为体在不同领域互动须遵守不同的规范,因此社会中的秩序是多元的,比如工作秩序、生产秩序、教学秩序等。

   与微观的视角不同,宏观的理解是着眼于秩序的整体结构,这种结构对应的,是规范的综合体。比如,一个国家的社会秩序会涉及方方面面的规范,既包括宪法这种根本大法,也包括各项具体的法律、法规。显然,国家秩序的维持,需要法律法规的整个体系发挥作用。按照这样的理解,秩序是一种系统的存在,所关联的各种规范具有整体结构。

   当然,无论是关联单一规范还是规范体系,规范本身都应该是明确的、可描述的并且是可操作的。如果讨论秩序完全不涉及对应的规范,或者指涉的规范抽象含糊,那么就可能沦为空谈。至于把秩序泛化,使之成为无法界定的概念,那就更远离了这个概念的本义。

  

理解国际秩序的两种视角

   把“秩序”的概念用于国际关系,就有了“国际秩序”。

   国际秩序,是指国际关系中的行为体处于一种“有条理、不混乱”的状态。由于国际关系中的主角是国家,因此,国际秩序主要指涉的,是国家间关系或国际互动。与国内事务同理,国际互动要有秩序,国家就必须接受并遵守共同的行为规范。有了规范,一国的行为才能被体系中的其他国家所接受。正是在这个意义上,国际秩序体现为一种“行为格局”。

   在这里,我们需要在概念上搞清楚“国际体系”与“国际秩序”的关系。

   对于国家来说,不论是进行合作还是冲突,只要互动达到影响彼此政策的程度,它们就构成了国际体系。倘若参与体系互动的国家都接受并遵守一定的规范,那它们的关系就构成了国际秩序。

   观察国家间的互动可以看到,它们在一个个具体问题上互动,可以形成许多具体的秩序。在这些秩序中,有些具有普遍性,如世界各国签署海洋法公约所形成的海洋主权与管辖秩序;有些则是局部的,如欧盟、东盟所建立的地区秩序;有些具有开放性,所有国家都可以加入,如签署《武器贸易条约》所形成的常规武器贸易秩序;有些则有门槛,需要谈判加入,如自由贸易区秩序;有些对国家约束程度较高,如军事同盟条约、边界条约所确立的秩序;也有些则比较松散,如建立在各种伙伴关系基础上的秩序。

   国际关系中的众多具体秩序,从系统的视角来看,可以理解为一种复杂的结构。通常,若干相互联系的具体秩序组合在一起,能够构成一种相对宏观的秩序。比如,在核武器和核军控领域,就存在涉及限制核武器发展与部署、裁减核军备、保障无核国家安全以及出口控制等诸多条约和组织。与这些条约组织相关的规范,所涉及的具体问题不同,参与国家也不同,但共同构成了维护核安全的全球秩序。

   如果从更宏观的视角来看,即把国际秩序理解为,国际关系的整体结构“有条理、不混乱”,那么与之相对应的规范结构,就会涉及国家间互动的方方面面,例如互不干涉、侵犯的主权规范,以谈判方式解决国际问题的外交规范,应对跨国问题的全球治理规范,保护人权的规范,国际贸易与金融规范,国际司法规范以及涉及气象、民航、邮政、海事等诸多功能领域的规范。这些规范各自发挥着不同的作用,但作为宏观的国际秩序的组成部分又是相互联系的。

   从“国际秩序”一词的使用来看,人们通常是指这类宏观结构。不过,由于构成国际秩序的要素难以穷尽,因此不特别界定它具体涉及哪些问题领域、规范、参与国家与范围等,所讲秩序就可能是一个不确定的东西。例如,“自由主义国际秩序”就是一个常被提到但却很少被确切界定的概念。实际上,不联系明确规范泛泛而论,往往让人不知所云。

  

国际秩序形成于国家间的互动

   国际秩序的形成不同于国内秩序。在国家内部,不论实行的是何种政治体制,都存在法定的最高权力机构,而这个机构最主要的职能,就是建立和维护秩序。然而,以“无政府”为特点的国际关系,则不存在居于主权国家之上的更高权力机构。约束国家行为的规范,都是经由国家间的互动建立并发挥作用的。国家间进行不同属性的互动,就会建立不同的规范与秩序。

   作为主权者,国家都是拥有强制性力量(以军事力量为基础)的权力体,具备在一定条件下让他者做原本不会做之事的能力。基于这种能力互动,就会形成权力关系。在这种关系中,大国特别是超级大国居于主导地位。它们凭借显著超越其他国家的经济与军事实力(硬权力),以及吸引他国认可的制度与价值观(软权力),可以扮演建立秩序的公共权力的角色。

   在冷战期间,苏联和美国两个超级大国所主导的东西方阵营,所建立的就是这种秩序。

   由于这种秩序的实质,是权力体以强制手段迫使他者接受一定的安排,因此一旦权力支配关系失效,秩序就会瓦解。20世纪80年代末开始的苏东巨变,就导致原苏联支配下的国际秩序不复存在。

   国家基于权力互动所形成的秩序,涉及“世界格局”的概念。

   格局,是指大国间的权力结构,诸如单极、两极或多极。单极是指单一霸权国在国际关系中居支配地位,两极是指两个超级大国的并存和争霸,多极则是指多个大国相互制衡。对于能参与这种游戏的大国来说,无论是霸权国的地位被接受,还是相互间制衡的局面被认可,只要权力结构稳定下来,不存在挑战者,权力秩序就形成了。在这种秩序中,通行的规范是权力政治原则,即谁的拳头大,就谁说了算。不论存在几极,中小国家的行为都会受到大国意志的影响。

   除了受权力关系左右,国家间形成秩序还会受到利益关系的驱动。

   在这里,“利益”是指好处。国家对外打交道,目的都是谋求好处。

   在谋求利益的过程中,国家会发现有些好处对各方都有利,比如扩大经贸往来、保护生态环境、反对恐怖主义、防止核武器扩散等。这样的好处就是“共同利益”。

   要谋求共同利益,就需要开展合作,确立共同的行为规范,比如签订双边或多边条约。国家接受这样的规范并约束自己的行为,秩序就建立了。在当今的国际关系中,基于各种国际组织、国际条约等形成的行为格局,就属于这类秩序,而无所不包的联合国,则是这类秩序的集大成者。

   国家基于共同利益建立秩序的过程,涉及“多边主义”的概念。多边主义是指多边外交,即三个或更多国家参与的外交互动,其中包括正式的国际组织的活动,也包括各种机制化的峰会和围绕热点问题的谈判。这种外交模式,本身并不等于秩序,只有谈判达成协议并且协议得到执行,才算建立了秩序。

   在国家间的互动中,无论是基于权力关系还是利益关系,都有主观意图在指导,有对自身与他者的身份定位,例如划分我们和他们、朋友和敌人。在国际政治中,所谓东方和西方、南方和北方、中心和外围等,就是基于观念和价值对国家的一种划分。有共同价值观的国家,会基于身份认同建立秩序。

   以欧盟为例,其一体化进程能够成功,虽然有权力和利益因素的影响,但最根本的原因是这些国家都认同欧洲文明,都自认为是欧洲人。这种身份定位为欧洲统一观念的发展和欧盟秩序的建立奠定了基础。

   对于国家来说,要建立秩序,行为规范就要得到各方的同意。这种寻求同意与共识的过程,往往有复杂的机制,常常是多种属性的互动并存,包括大国的施压、利益的讨价还价以及价值与身份的认同。

  

国际公共品与大国责任

   建立在同意基础上的国际秩序,在原则上能使参与互动的国家都从中得到好处。例如,达成减少温室气体排放协议,有利于全球的生态安全;对等给予最惠国待遇,可以推动国家间自由贸易;建立稳定的金融体系,可以减少金融风险。对于国家来说,秩序是可以共享的“国际公共品”。

   所谓“公共品”,按照流行的界定,是指可以惠及所有国家、群体和世代的物品。然而,就国际公共品而言,则不能一概而论,因为与不同秩序对应的公共品有不同的惠及范围。

   区域性秩序,如欧盟、东盟,其公共品惠及的是地区范围。俱乐部秩序,如北约、北美自由贸易区、申根区、欧元区等,其公共品则只惠及参与的成员。即使是普遍性秩序,通常也达不到全覆盖的程度。例如以世界贸易组织为框架的世界贸易秩序,尽管已有164个成员,涵盖世界贸易量的98%,但仍有20多个国家未能加入其中,因而其开放贸易的规范还不能造福于全球。

国际公共品作为互动产物,之所以起作用的空间受限,在大多数情况下,(点击此处阅读下一页)

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文章来源:公众号《一枚石头》

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