黄辉祥 付慧媛:协商民主嵌入乡村治理:效用及其限度

选择字号:   本文共阅读 176 次 更新时间:2020-12-13 23:28:09

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黄辉祥   付慧媛  

   内容提要:乡村治理是国家治理体系的基石,事关乡村社会稳定与经济发展。“治理有效”作为乡村振兴的重要内容,是国家对乡村治理提出的新的目标和要求。新世纪以来,随着农业税的取消、城镇化的逐步深入,乡村治理所依赖的政治、经济结构被打破,村民自治体制下乡村基层组织的治理能力被削弱,从而引发了新的治理困境。为了突破村民自治的发展瓶颈,探索乡村社会的有效治理路径,一些地方开展了将协商民主引入乡村治理的实践。从案例村“一会一访”协商民主实践看,协商民主有助于推进乡村社会的有效治理,但也有其自身的适用逻辑和适应限度,要实现乡村治理中协商民主的有序运作,仍然存在着一些需要解决的问题。

   关键词:乡村治理 协商民主 治理有效

   作者简介:黄辉祥,华中师范大学政治与国际关系学院副院长、教授、博士生导师;付慧媛,华中师范大学政治与国际关系学院。

  

   一、问题的提出

  

   “在现代化政治中,农村扮演着‘钟摆’的角色。”“农村的作用是一个变数:它不是稳定的根源,就是革命的根源。”①对中国这样一个有着悠久农业文明传统、庞大农民群体和广大农村地区的国家而言,乡村治理有效与否不仅决定着乡村社会的稳定与发展,还影响着国家治理的水平和效能,因此必须“夯实乡村治理这个根基”②。基础不牢,地动山摇;治国安邦,重在基础。作为国家治理体系的基础,乡村治则国家治,乡村兴则国家兴。盖缘于此,自传统社会以来,中国历朝历代的统治者大都会把乡村治理摆在治国理政的突出位置。但是,在帝制中国时期,国家“治理”乡村社会不是以建设乡村和发展乡村为首要,而是以资源汲取和社会控制等为根本。沿着这一逻辑,新中国成立后,为快速推进工业化和现代化,国家通过“政权下乡”和“政党下乡”建立起了与农民之间的纵向联系,实现了对乡村社会的有效控制和资源汲取。③这种基于城乡二元结构的“向内积累”发展模式以牺牲农村、农业和农民的利益为代价来推动城市化和工业化的发展,因而引发了“农民真苦、农村真穷、农业真危险”的“三农之问”。

   进入新世纪,为了求解“三农”难题,国家先后推行了农村税费改革、取消农业税、新农村建设和统筹城乡发展等惠农政策和改革举措。党的十八大以来,为了进一步破解“三农”难题,国家又相继提出“推动城乡发展一体化”和实施“乡村振兴战略”。这些政策的出台,在一定程度上推动了“三农”问题的解决和促进了乡村社会的发展。但是,“三农”问题的根本解决,不仅需要国家在“多予、少取、放活”的方针指引下供给政策和注入资源,还需要积极探索新的体制机制来创新乡村治理体系、提升乡村治理能力。因此,党的十九大将“治理有效”作为乡村振兴战略的“总要求”之一,以“治理有效”替代“管理民主”,为乡村治理明确了方向和目标。2019年6月,中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于改进和加强乡村治理的指导意见》进一步明确了“推进乡村治理体系和治理能力现代化”的总体要求和主要任务。

   事实上,进入新世纪以来,为了突破村民自治的发展瓶颈,探索乡村社会的有效治理路径,一些地方较早地开展了各种创新实践。④比如,将协商民主引入乡村治理实践,就体现了这种努力和尝试。从一定意义上讲,协商民主的中国实践最早始于浙江温岭的“民主恳谈”。这种具有协商民主性质的“民主恳谈”,“是一种原创性的民主载体”,被誉为“基层民主百花园中的一朵奇葩”。⑤一些学者的跟进调查与研究,也对“民主恳谈”给予了较高评价⑥,认为其可以弥补村民自治制度在乡村治理中的局限⑦。此后,“民主恳谈”的协商民主经验被一些地区借鉴并应用到乡村治理实践中。⑧特别是党的十八大报告首次提出“社会主义协商民主”的概念,并作出了“社会主义协商民主是我国人民民主的重要形式”的论断后,协商民主从实践探索和理论探讨两个层面都受到了较多的关注。从实践探索来看,一些受到关注的实践探索大多被冠以“模式”之名,体现了地方政府治理创新的政绩诉求⑨;从理论探讨来看,观察者和研究者也大多充分肯定其积极意义。固然,从现有的典型案例来看,协商民主的置入确实起到了弥补村民自治制度局限的积极作用,但是,其推广应用是否具有普适性呢?这是否真的就是实现乡村社会有效治理的“包治百病”的“良方”呢?质言之,乡村协商民主的成功实践还需要有哪些条件的支撑呢?带着这样的疑惑,笔者选取了一个经历从“落后村”到“先进村”蜕变的村庄,开展乡村协商民主实践的观察和研究,并试图找寻上述疑问的答案。

  

   二、协商民主嵌入乡村治理:案例阐释

  

   本文研究的L村,隶属于湖北省A县W镇,下辖10个村民小组,总人口2439人,共810户。该村距县城15公里,有省道穿村而过,交通便利。全村国土面积13.7平方公里,耕地面积250公顷,林地面积938公顷,森林覆盖率达90%,水泥石、石灰石和页岩等矿产资源储量达2亿立方。应该说,该村是一个地理条件优越、天然资源丰富、具有很好发展潜力的村庄。但是,在2014年以前,L村属于所谓的治理“难点村”,并存在干群关系紧张、村内基础设施建设不完善等问题,导致村庄发展受限。2014年L村“两委”换届后,在新任“两委”班子的带领下,L村通过引入“一会一访”协商民主治理机制,发展特色农业和旅游业,实现了村庄的“蜕变”。

   (一)“一会一访”:平台下沉与机制创新

   为了便于协商民主的展开,L村构建了“一会一访”的双重协商平台。所谓“一会”,是指村民小组会议协商;所谓“一访”,是指村干部入户访谈协商。在村务协商中,该村根据事项的不同情况来选择相应的协商平台,或者两者兼用。

   1.“一会”:村民小组会议协商。21世纪初,一些地方为了减轻农民负担,推行了“合村并组”和“乡镇撤并”的改革。“合村并组”的推行,使现有的很多行政村都是由原有的两个和多个行政村合并而来,由此造成了行政村的地域范围扩大,并引发了治理困境。⑩鉴于此,近年来不少学者提出通过“回归自治”来破解现有乡村治理难题(11),即以村民小组为自治单位,使自治重心下沉、自治单元缩小,把乡村传统治理基础与国家建构结合起来(12)。L村即是由原来的四个行政村合并组建,此举本意是为了减少管理层级、压缩干部职数、降低农民负担(13),但却引发了新的治理难题。合并后,L村失去了合并前各行政村内部经由血缘家族来联结村民的社会基础,而且原先四个行政村都有各自的利益诉求,所以在利益碰撞间引发了不少矛盾。但是,重组后的L村由于在地域面积和人口规模方面出现了大幅增长,使得村民很难直接参与村庄治理。同时,由于村“两委”管辖服务范围扩大,但村干部数量并未随之增加,导致在公共事务管理方面无法充分发挥组织效能。为化解这一困境,L村党总支将村民小组会议定为议事协商平台,就村集体项目实施等公共事项展开讨论。

   将村民小组会议作为村民小组开展自治活动的基本载体,是自治重心下沉、自治单元缩小的表现。在L村的治理实践中,村民小组会议被赋予了协商议事功能。L村共有10个村民小组,每个村民小组经由村民代表大会产生3到4名村民代表。L村村民小组会议协商议事代表由村民代表、村“两委”干部、党员代表以及驻村干部共同组成。整个议事协商过程由协商和表决两部分组成:首先由村书记、村主任对议题的基本情况进行介绍,村民代表就议题展开协商和沟通,再由村民代表表决是否同意议题施行。2014年4月,为推进紫薇树苗育植项目,L村党总支召开了村民小组会议。在会上,村民代表就紫薇树苗育植是否有获利可能性同村“两委”干部进行了讨论。大部分村民代表对该项目持反对态度,表示“一分钱苗子费不出,栽活一棵每年就得5元,村里还可得1.2元,哪有这样的好事”。村民代表在协商过程中反映的关于项目收益及潜在风险方面的意见,帮助L村党总支改善了项目后续推进方案。

   从该村的实践状况来看,将村民小组会议作为协商平台具有一定的优势:第一,可以促进协商民主的制度化发展。同其他地区单独另设的协商议事平台不同,村民小组会议是已经具备自身制度规范的协商平台,通过将更多的协商功能赋予村民小组会议,可使协商活动有序开展,从而提高了协商效率。第二,可以降低协商议事运行成本和治理难度。由于每个村民小组内部村民之间较为熟悉,且往往具有血缘姻亲等关系,因此以村民小组为单位产生的村民代表更了解组内的情况,同本组村民联系更为紧密,在协商过程中能就各自村民小组利益精准地表达诉求。此外,各村民小组内的村民代表弥补了村“两委”无法全面管理村庄事务的局限,由各自村民代表参与村民小组会议进行协商,再通过村民代表与各组村民沟通、传达讨论意见,相应降低了协商成本与治理难度。

   2.“一访”:入户访谈协商。家庭联产承包责任制和村民自治制度的确立,使得“个体家户”再次成为了乡村治理的最基本单元。(14)在这种治理结构下,每户村民在政治参与和经济生产方面自主性增强,但由于基本治理单元缩小且分散,导致基层组织的凝聚力下降,从而影响治理绩效。实际运作中,因为每户家庭都有自身的利益切入点,而公共协商平台却难以容纳全村每户村民参与协商,村民代表也难以保证对全部810户村民利益诉求的关注,所以容易出现一少部分村民利益受损的情况。“一个也不能少”(15)是党和国家在全面建设小康社会中对全体国民的承诺,是社会主义的本质要求。在乡村治理中,我们要避免因代议民主所强调的“多数原则”而造成对“少数”和“个体”利益表达的忽视,要尊重“少数”和“个体”的合理利益诉求。可以说,L村的入户访谈协商机制,对解决这个问题有一定的积极意义。

   2014年,因通往景区的道路修建会占用100余户村民的自有田地,L村党总支就征地补偿问题同相关村民展开了入户访谈协商。经过一个月的协商讨论,所涉及的100余户村民全部同意了景区道路修建计划,更是选择拒绝补偿的方式加以支持。事实表明,通过入户访谈协商的形式,能够密切与每户村民的联系,了解村民对村庄发展建设的意见。入户访谈协商作为对村民小组会议协商平台的补充,凭借“拼接分散的家户”(16)来扩充协商主体的广泛性,体现出了一定的治理效能。第一,扩宽了利益诉求表达渠道。入户协商不仅使村民在心理层面上感受到被重视,同时使村民不便或不愿在村民小组会议上表达的诉求通过村干部入户访谈的形式得以反映,少数村民的权益得到了切实保障。第二,可以增强村民对于村集体的主人翁意识与责任感,提高村民参与村级公共事务管理的积极性。L村党总支通过一对一走访协商,实现了村民对于乡村治理的直接参与,增强了村民对于L村的归属感和认同感。L村协商平台随着自治单元的下沉,将村民全部囊括进治理行动之中,确保了协商主体的广泛性和多样性,有利于实现利益诉求融合与矛盾化解。

   (二)组织权威:党的建设与党群互动

   权威,指使人信任、服从的力量,是乡村党组织在乡村治理中得以发挥核心作用的必备要素。(17)乡村治理有效作为中国共产党执政的重要考量,是实现国家治理体系和治理能力现代化的基础和关键。L村通过开展党的建设与激活党群互动,重塑了乡村党组织的权威,为乡村协商民主实施提供了有力的组织支撑。

1.党的建设:协商民主推进的必备条件。2018年7月,习近平在全国组织工作会议上指出:“基层党组织要在贯彻落实中发挥领导作用。要强化政治引领,发挥党的群众工作优势和党员先锋模范作用,引领基层各类组织自觉贯彻党的主张,确保基层治理正确方向。”(18)2019年6月,中共中央、国务院发布《关于加强和改进乡村治理的指导意见》,提出要“完善村党总支领导乡村治理的体制机制”,再次强调乡村党组织在乡村治理中的核心作用。(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《江汉论坛》2020年第5期

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