桂华，武汉大学社会学院教授、博士生导师。
摘要：在推进国家治理现代化的背景下，数字技术被广泛运用于各个领域。乡村治理作为国家治理体系的重要组成部分，属于数字化改革的重点领域。调查实践案例发现，以大数据核查为实践形式的数字技术推动农村低保制度走向规范化，而另外一些地区实施的数字化社会治理体系改革却没有带来基层化解矛盾能力的提升，数字化改革在基层实践中出现了两重景象，反映出数字技术在乡村治理中的应用边界。乡村治理具有不同维度，数字技术在提升国家基础能力的同时，也可能消解基层治理能力。数字技术与群众工作共同构成乡村治理的两种方式，二者包含不同的治理运作逻辑，乡村治理所包含的群众工作内涵，构成数字技术的应用边界。推动乡村治理改革要从治理实效出发，坚持技术路线与群众路线的同步推进。
关键词：数字技术；乡村治理；基础能力；基层能力；群众工作
原文出处：桂华.数字技术如何应用于乡村治理——基于基础能力与基层能力的二维分析[J].求索,2026(2):65-74.
一、问题的提出
近年来，包括移动互联网、大数据、人工智能等在内的信息技术快速发展，掀起了数字技术在各个领域的应用热潮，深刻影响国家治理现代化进程。以国家治理现代化推进中国式现代化的事业发展，加强党的领导和确保方向正确是根本。在此之外，还要寻找到提升国家治理效能的制度形式和实践工具。技术发展拓展人类活动边界，先进的科学技术不仅改造物质生产活动，也深刻影响社会秩序。现代社会的兴起源于近代科技变革，它以技术的全面渗透为特征，社会关系、人类行为和政治组织普遍向理性化、专业化和技术化转型。
数字化作为技术治理的典型形态，彰显了“量化知识”的力量，即“通过建立统计范畴与指标的方式形成的供个人或组织决策参考的数值形式知识”，“被广泛运用于新型国家治理的各个领域”。在万物皆可“数”理念的支配下，人们对数字技术的信心极大增强，各地在改革中也将推行数字化治理作为基层创新手段。然而，数字化治理在乡村治理实践中却呈现出两重景象：一方面，以部分地区推行的“最多跑一次”为代表的改革，运用数字化技术打破政府内部的部门分割，完善行政流程，实现了“数据多跑路，群众少跑路”的效果，极大地提高了行政审批和公共服务供给效率，提升了社会治理效能。另一方面，一些领域的数字化治理改革没有将“数治”变成“善治”，数字化手段变成了现有治理体系的“附加”，导致数字形式主义并增加基层负担。数字化改革在实践中催生两重景象，说明数字技术自身的“先进性”并不构成推进改革的充分理由，需要回答的关键问题是如何划定数字技术在国家治理中的应用边界。
针对数字技术应用限度问题，目前的研究聚焦于两个层面：一是关于技术治理本质特征的讨论。正如有学者指出，“技术是一种理性的‘系统性知识’，是高度实践性的人类智识的成果”。技术之所以构成现代社会的基本要素，是因为现代社会的人类行为深受“工具理性”支配，技术构成人类追求特定目标的有效手段。“工具理性”悬置对行为目标的价值追问，将技术手段运用于国家治理可能有助于达成某种社会秩序，然而不一定带来社会福祉的实质提高。若是放弃对政治目标的追求，仅以外在的技术特征来衡量治理改革，就可能会沦为“技治主义”，后者忽视国家治理作为“政治活动是各种价值之间的博弈、妥协和平衡”，“试图将科技蕴含的价值目标作为政治活动惟一价值理念的乌托邦式技术治理工程，实质是试图将政治运作理解为科技运作，把整个社会当作需要全面重构的实验室或试验场”。直接用外在“技术”手段去替代治国理政实质目标，既不现实，也不可接受。
二是从适用领域上分析数字技术在国家治理中的功能发挥。有些学者将数字化进程视为类似从农业社会向工业化转型一样的总体性“社会事实”，指出“数字化信息通信技术开启了人与人之间信息传递的新纪元，从根本上改变了人们与外界相互连接的方式，并由此给社会带来了革命性变化”。“数字社会”或“技术化社会”的兴起必然催生治理方式的变化，例如，“以指数数量增加的不在场和（或）不可识别行动”构成当下国家治理的巨大挑战。也有学者提出，国家本身属于一个“技术装置”，“技术治理是其权力实践的重要表现”，现代国家在强化对在场空间治理能力的同时，还面临不在场空间扩张的挑战，并且还存在信息可识别与信息不可识别的区分。数字治理技术以信息可识别为前提，目前流行的“数字社会”的说法更多是一种关于社会转型的理论概括，在社会生活的很多领域依然存在信息不可识别、不可计量的特征，数字化是国家治理的重要面向而非全部面向，数字化治理改革要保持在合理界限内。
相关研究从学理层面指出数字技术应用于国家治理的可能性与限度。这些研究有助于打破“数字”神话，将数字化改革还原为实证问题。在此基础上还需要进一步研究的问题是，如何将数字技术合理应用于国家治理实践?数字化改革在哪些方面能够提升国家治理效能?如果不回答这些问题，就无法理解国家为何要从推进中国式现代化的高度提出“数字中国”建设的战略规划，也无法正确评判当前形式多样的基层数字化改革实践。基于此，本文拟以乡村领域的数字化治理实践为例，分析数字技术在国家治理现代化进程中的作用机理。
二、乡村数字化治理的两重景象
数字技术的核心是将不规则、零散的事物处理为规则化信息。如果进一步区分，统计数据与时下流行的大数据存在很大不同，前者刻画的是片段信息，后者则是试图获得关于社会生活的全息信息。统计数据为人类决策活动提供了信息基础，而大数据与人工智能结合则有可能拟合社会场景并实现自动决策。大数据和人工智能相结合后所输出的不是纯粹信息，而是具有了行动方案的价值。数字化包含了三个层次的意义：一是对客观事物编码，将社会事实变成标准化数字；二是统计并形成结构化信息；三是利用机器学习进行智能决策。与之相关，数字化治理也包含了三个方面内容，分别是对象数字化、流程数字化和决策数字化。黄仁宇以“数目字管理”水平高低区分传统时期的国家治理与现代治理，指的主要是治理对象数字化；流程数字化以电子政务为代表；目前一些地方在社会治理活动中探索的“人工智能+”，则带有决策数字化的性质。信息获得和信息处理属于国家治理的基础过程，不同治理层级承担了不同治理责任，它们对信息的需求和处理也存在差异。在乡村治理领域，基层组织连接国家与农民，其核心职责是执行国家政策而非决策，因此乡村治理数字化改革主要集中在对象数字化和流程数字化方面。下文将以农村低保政策执行和基层社会治理体系建设为例，呈现乡村数字化治理的实践效果，前者是对象数字化的代表，后者是流程数字化的典型。
（一）大数据核查与农村低保政策执行
进入21世纪以来，国家持续扩大社会政策实施力度，尤其是取消农业税以来，在“以工补农、以城带乡”的政策导向下，国家向农村转移了大量资源。其中一部分财政资金投入到农村公共基础设施建设上，用于改善农村生产生活条件，受益主体是广大农民；还有一部分财政资金用于支持和帮助农民个人或家庭，如高龄补贴、针对老人的长护险、特困人员救助供养、地力补贴、新型农业经营主体扶持资金、精准扶贫资金、农村低保资金等。前一类政策属于普惠性，后一类政策针对特定主体，需要将政策对象识别出来。在这几项针对特定对象的政策中，高龄补贴、长护险、特困人员救助供养、地力补贴和新型农业经营主体扶持资金等所涉及的政策标准单一，识别工作相对简单。精准扶贫采取了综合标准，不仅要计算农户的经济收入和支出，还要考虑其家庭发展能力，识别难度最大。农村低保的识别难度处于两者中间。
自2007年国家全面建立和实施农村低保制度以来，在实践中大致经历了两个阶段。第一阶段是2013年之前，农村低保政策执行出现过不同程度的混乱。农村低保制度推行初期，最低生活保障金标准较低，有些地区每月只有几十元的生活补助，农民对政策并不敏感。随着最低保障标准提高，尤其是低保与其他社会政策叠加，如低保户享受更高医疗报销比例，农村低保出现了“泛福利化”倾向，农民的思想观念也发生变化，越来越重视低保申请。根据2012年发布的《国务院关于进一步加强和改进最低生活保障工作的意见》（以下简称“《意见》”），低保审核审批流程包括申请、审核、民主评议、审批和公示等环节。其中又有两个环节最为关键：一是审核。《意见》规定，乡镇人民政府（街道办事处）作为审核最低生活保障申请的责任主体，要在村（居）民委员会协助下，对最低生活保障申请家庭逐一入户调查，详细核查申请材料以及各项声明事项的真实性和完整性。二是民主评议，即在完成入户调查后，由乡镇人民政府（街道办事处）组织村（居）民代表或者社区评议小组对申请人声明的家庭收入、财产状况以及入户调查结果的真实性进行评议。此外，《意见》还规定，县级人民政府民政部门在作出审批决定前，应当全面审查乡镇人民政府（街道办事处）上报的调查材料和审核意见（含民主评议结果），并按照不低于30%的比例入户抽查。综合来看，这一阶段的农村低保政策实施是通过村级评议、乡镇调查和县级抽查来确定申请者资格。在实际执行过程中，很多地方的入户调查做得比较粗糙，再加上农民收入和家庭经济状况不易识别，出现了用指标分配替代精准识别的工作方法。所谓指标化管理，是指上级政府将一定数量的低保指标层层分解到基层，由村内通过民主评议或者其他方式将低保指标确认到户。农村低保指标化管理的做法存在较大的“错保”“漏保”风险。
第二阶段是2013年之后，农村低保政策执行开始逐步走向规范化。国家针对农村低保领域的乱象采取了“运动式治理”。2018年民政部印发了《全国农村低保专项治理方案》的通知，并于同年开展了为期3年的全国农村低保专项治理工作；2021年各地开展了农村低保专项治理巩固提升行动；2022年起民政部部署开展了为期4年的社会救助领域群众身边腐败和作风问题综合治理工作。但更为重要的原因可能是，国家和地方开始探索引入大数据技术以强化对低保申请者家庭收入和财产状况的直接审核。2014年实施的《社会救助暂行办法》规定，“县级以上人民政府应当按照国家统一规划建立社会救助管理信息系统，实现社会救助信息互联互通、资源共享”，并要求“县级以上人民政府民政部门应当建立申请和已获得社会救助家庭经济状况信息核对平台，为审核认定社会救助对象提供依据”。这套统一的社会救助管理信息系统实现了与户籍管理、税务、社会保险、不动产登记、工商登记、住房公积金管理、车船管理等单位和银行、保险、证券等金融机构的联网，数据核查覆盖农民家庭经济生活的各个方面，为低保审核提供了坚实基础。近年来，各地积极完善城乡居民家庭经济状况核对机制和平台，大数据核查成为基层执行低保政策时最重要的技术依赖。例如，2014年湖北省人民政府办公厅印发《湖北省居民家庭经济状况核对办法（试行）》，之后湖北各地县（区）同步制定了当地居民家庭经济状况核对办法，成立居民家庭经济状况核对中心；2017年湖北省民政厅印发了《湖北省居民家庭经济状况核对操作规程（试行）》；2023年湖北省民政厅制定了《湖北省最低生活保障审核确认实施办法》，进一步细化家庭收入和财产的认定标准，完善家庭经济状况调查流程。
基于大数据核查的农民家庭经济状况核对，有效推动了农村低保政策走向规范化执行。目前，除了少部分特殊群体面临“漏保”风险，各地低保错保率显著下降，基层干部和农民对这项政策的满意度普遍较高。我们在多个村庄逐一调查了低保户的家庭状况，发现他们都明显低于当地一般家庭的经济水平，低保真正发挥了制度兜底功能。享受低保政策的农民家庭位于村庄收入“断裂带”之下，他们的经济条件与其他普通农户存在明显差距，其他农户认为纳入低保政策的家庭应当受到照顾。规范执行的低保政策符合农民的公平观，既发挥了社会救助功能，又塑造了村庄公共性。
（二）东部某地的基层数字化社会治理体系建设
随着国家治理转型，乡村两级的工作任务增加，主要有两类：一类是完成类似低保执行这样的上级任务，另一类是回应群众诉求的社会治理工作。社会治理具有点多面广的特点，社会急剧变迁给社会治理带来新挑战，国家将社会治理置于增强总体安全的高度来抓。传统的基层社会治理主要发挥“人力”作用，最典型的是带有群防群治特征的“枫桥经验”。“枫桥经验”诞生于20世纪60年代，其核心要义是运用群众工作方法解决矛盾。改革开放之后，“枫桥经验”在基层矛盾处理中发展出“小事不出村、大事不出镇，将矛盾化解在基层”的工作方法。党的十八届三中全会以来，基层工作从“社会管理”调整为“社会治理”，改变过去依靠政府单向管理的工作理念，要求打造“共建共治共享”社会治理新格局。调查发现，以“人力”为主的“枫桥经验”，能够有效解决熟人社会内部的“乡土性矛盾”。当前，城乡格局正在发生变化，传统的空间地域被打破，人口大规模流动，新兴群体不断涌现，“枫桥经验”的具体实践形式也需要进行改变。在“去乡土化”和“去熟人化”背景下，不少地区进行“枫桥经验”创新探索，尝试用数字技术塑造社会秩序。数字技术应用于基层社会治理的典型做法包括建立“横到边、纵到底”的网格体系和依托“12345”热线的接诉即办系统。本文以东部某地的基层数字化社会治理体系建设为例展开分析。
自2015年起，东部某地开始探索“数字技术+全科网格”的基层社会治理体系。这套基层数字化社会治理体系的核心架构包括：重构县乡村社会治理体系，在县级成立社会治理中心统筹全局工作，在乡镇成立基层治理平台协调治理资源，在村级设立基层治理网格，并聘用专职网格员；运用数字技术构建社会治理流程，基层网格员进行数据采集（包括基础信息、矛盾风险点、群众诉求等），上报信息系统之后，按照事项类别和处理权限实行分流，再由相关部门或责任人在规定时间内进行处置，形成事件排查、数据生产、问题处置的闭环。按照设计理念，这套基层数字化社会治理体系覆盖辖区内所有的人和事，能够解决部门分割和层级之间责任不清等痛点问题。笔者团队考察了这套体系近10年的演变，并在包括最初试点乡镇在内的多地开展实地调查，发现数字技术在基层社会治理中存在一定局限。
一是存在数字体系悬浮。政府构建数字化社会治理体系，目的是用技术替代既有的行政流程，增强国家对社会的直接感知。调查发现，在实际运行中，这套数字化体系又重新嵌入行政运作逻辑。按规定，网格员上报的事件优先由村级解决，超出村级范围的由乡镇解决，乡镇无法处置的由县级统筹解决。事件进入系统后必须办结，且系统会生成办结率、群众满意率等数据，后者成为自上而下的考核依据。但实践中，基层上报数据却存在两难：一是如果在系统中上报属于本级责任而本级又没有能力解决的问题，那么可能会造成办结率低或考核不过关；二是如果选择上报非本级责任的问题，那么又可能会引发村级与乡镇的矛盾或者乡镇与县级部门的矛盾。在此情形下，基层网格员往往在权衡考核指标、事件处置难度、责任归属之后进行“选择性上报”，由此形成大量无关紧要、不触及深层问题的碎片化数据。
二是出现社会治理悖论。乡村治理领域运用数字技术的目的是提高信息感知、获取和处理能力，进而强化源头治理，避免基层矛盾升级。调查发现，数字化社会治理体系在提升政府对群众诉求响应度的同时，也可能致使“基层治理的人、财、物都围绕回应坚持个人私利本位和放弃自我责任的少数群体而运转”，导致基层出现“对少数群体的回应性过度，以及对迫切、重大却难以解决的公共性诉求的回应性不足”的问题。与数字技术推动农村低保政策取得显著成效相比，不少地区探索的包括“12345”热线、基层网格化等在内的基层数字化治理体系改革，还存在一些不尽如人意的地方。
三是产生数字治理负担。很多原本村里可以自行处置的事务，需要经过网格体系上报，再由上级派单下来，村干部接单之后按照流程处置。完毕之后，村干部再将处理过程、处置结果上传至系统，并提供相应的证明材料，由此形成一套完整的闭环。在这套体系下，数字化流程增加了工作环节并压缩基层工作的能动空间，基层干部在某种意义上变成了“系统”的附庸，“系统”支配了基层工作逻辑。
三、乡村治理中的数字技术赋能机制及其限制
引入数字技术是当前各地开展乡村治理改革的重点。以上两重景象，显示了数字技术与乡村治理的适配逻辑。某些领域的数字化改革并未取得实效，除了技术本身的原因之外，还与乡村工作性质有关。接下来，本文从乡村治理如何运行的角度分析数字技术赋能机制及其限制。
（一）增强基础能力的数字技术赋能
“制度优势是一个国家的最大优势”，低保制度的优势不但体现在为全体人民提供兜底保障上，而且体现在政策的有效执行上。后者的难点在于：一是农民家庭边界和组成的复杂性。农村低保以家庭为单位申请，针对农民生活的特殊情形，还设置了单人保政策。低保对象是“共同生活”的家庭成员，“共同生活”不同于户口登记。法律意义上的农民家庭、人口统计意义上的农民家庭和实际生活的农民家庭，存在很大差异。“共同生活”是一种日常状态，再加上人口流动、家庭分离等因素，使得如何认定“共同生活的家庭成员”变得十分复杂。以分家后的父母与子女为例，在基层调查时，有的地区是将户口是否登记在一处作为认定标准，有的地区则将是否单独拥有宅基地和住房作为认定标准。二是农民收入的模糊性。农民家庭收入主要来自务工和务农，大量农民在非正规领域就业，工作岗位和劳动时长不固定，工资收入和务农收入无法精准核算，导致农民的家庭收入和家庭财产状况具有模糊性。三是完整性和变动性信息采集的困难。农村低保虽是一项针对低收入家庭的选择性社会救助制度，但它将全体农户作为潜在保障对象，且实行动态管理。截至2024年底，全国农村低保对象为3361.5万人。表面上看，农村低保针对的是这3361.5万人，实际上却需要精准掌握超过7亿农村户籍人口的基本信息和经济生活状况，并且还要覆盖动态变化的情况。2024年全国支出农村低保资金1542.4亿元，对比投入到农村公共基础设施建设上的惠农资金，农村低保资金支出需要精准到户到人，更加考验国家治理的基础能力。
如上所述，农村低保政策执行经历了从欠规范到规范的变化。深入观察这一过程，各地运用数字技术所建立的城乡居民家庭经济状况核对平台，不只是为核查农民家庭收入和财产状况提供技术工具，而是从根本上改变了农村低保的制度运行逻辑。农村低保的具体执行方式是由地方政府制定最低生活保障标准，再按照这个标准对符合条件的家庭进行补差；另外，政府将家庭人均收入低于当地最低生活保障标准1.5倍且财产状况符合相关规定的家庭认定为“最低生活保障边缘家庭”。对比来看，在引入数字技术和全面建立城乡居民家庭经济状况核对平台之前，农民家庭经济状况认定主要依赖于乡村干部入户调查，或者通过村民代表民主评议来确认低保对象，这本质上是国家没有能力完成“福利认证”。“识别贫困人口是现代国家对国民进行的福利认证之一”，国家运用数字技术实现对农民家庭收入和财产状况的精准掌握，数字技术适配了福利认证需求，增强了国家治理的基础能力。具体来说，数字技术构建了国家与农民的直接联系，国家越是借助技术手段掌握完善的农民家庭经济信息，就越是能够为广大群众提供兜底保障。在执行环节，国家用技术手段获得农民家庭收入和财产状况的真实信息，低保资格审核不再依赖乡村干部，自上而下的政策执行不受村庄政治干扰，由此避免了“人情”“关系”“权力”等因素造成的政策执行偏差，实现了技术对行政的替代，即所谓数字技术赋能。
（二）消解基层能力的数字技术异化
基层社会治理领域的数字化改革并未取得同等效果，说明数字技术赋能乡村治理存在限度。仍以东部某地推行的基层数字化社会治理体系为例来分析。当地通过数字技术贯通县乡村三级，形式上契合“小事不出村、大事不出镇，将矛盾化解在基层”的治理理念，在实际运行中却出现悖论。作为“枫桥经验”实践效果的“小事不出村、大事不出镇，将矛盾化解在基层”，要求在社会治理中优先发挥一线干部和广大群众的作用。乡村矛盾实际以发生在农民身边的日常性纠纷为主，“枫桥经验”的精髓即发挥乡村干部和群众的主体能动性，运用群众工作方法解决群众反映的问题。基层社会治理体系经过数字化改革之后，全职网格员替代了作为村庄当家人的村干部和村民小组长。网格层级设置虽然与传统的村组架构相似，但是运行机制存在根本不同：网格属于技术体系的节点，而村组两级属于拥有一定治理资源、具备“自我管理、自我服务、自我监督”能力的基层组织。数字化改革重塑了基层治理体系，将之前各自具有主体行动能力的乡镇、村级和村组干部，分别变成数字体系中的一环，基层治理从之前因人因事处理问题的能动形态，转变为按照技术标准、遵从技术流程、遵循考核逻辑的被动状态。
从化解矛盾的效果来看，“小事不出村、大事不出镇，将矛盾化解在基层”包括两层内涵：一是发生在群众身边的日常矛盾尽量在村庄内部解决，基层越是发挥能动性，就越能减少矛盾外溢，上级在非必要的情况下不介入，由此实现简约治理；二是一些基层无法处理的矛盾，应及时上升到乡镇、县级甚至更高层级。基层应及时上交超出自身处理权限的矛盾，切实保障人民群众利益和维护社会稳定。因而，“小事不出村、大事不出镇，将矛盾化解在基层”并非“小事不能出村、大事不能出镇”，而是在基层主动处理问题和上级有效介入之间保持平衡。“枫桥经验”其实是不同层级之间的动态平衡机制。作为一种实践机制，它无法通过制度形式固定下来。基层治理数字化改革尝试将这种动态平衡机制操作成为某种技术流程，忽略了“枫桥经验”的实践内涵。进一步看，在数字化社会治理体系中，每个层级和节点都受技术约束，都被系统自动生成的“上报率、处置率、满意率”等指标所考核，造成整个体系刚性地回应群众诉求，可能会诱发更多诉求乃至不合理诉求。
基层数字化社会治理体系改革与低保大数据核查在形式上相似，都是通过技术手段连接政府与农民，提升国家对社会的信息掌握。如农民可以随时随地通过电话、APP等方式向政府反映诉求。以“12345”热线为例。“12345”又被称为“市长热线”，农民借助“12345”可越过基层直接向市县反映问题。这种通过数字技术所形成的政府与农民连接，所产生的实践效果可能并不符合预期，因为回应群众诉求和处理社会矛盾考验的是基层治理能力，不同于大数据核查所提供的国家基础能力。如上所述，发扬“枫桥经验”，关键在于发挥基层的主体性，倡导因地制宜，灵活运用各种力量，推行自治、法治、德治相结合，遵循情理法相统一，追求“共建共治共享”。数字技术的去人格化、标准化、格式化、流程化等特点，与“枫桥经验”所包含的基层能力要素存在一定的不兼容。推进基层数字化社会治理体系建设，并不是要用数字技术替代群众工作、群众路线。
四、乡村治理二维属性与数字技术应用
数字中国建设属于一项关系现代化推进的基础工程，数字化推动社会总体转型。数字技术赋能乡村治理需放在国家治理现代化的整体进程中来认识。
（一）乡村治理的二维属性
数字技术应用于乡村治理所产生的两重景象，反映了乡村治理的二维属性。其一，乡村治理的国家性。乡村治理属于国家治理的延伸，不仅乡村基层组织是国家政权建设的一部分，而且乡村工作开展、乡村治理任务确定都服从于国家整体的治理规划。当前，乡村治理以国家资源下乡为背景，大规模的惠农资源输入代表国家意志在基层的贯彻。改革开放以来，国家推进经济建设，发展社会主义市场经济。进入21世纪之后，国家高度重视民生事业发展，持续拓展社会政策的覆盖范围与实施强度。党的十八大以来，国家通过社会体制改革推动民生事业持续发展。发展民生事业离不开国家综合能力的增强。以农村低保为例，该政策的有效实施不仅反映了国家在物质资源分配方面的强大能力，更依赖于国家在制度构建与政策执行层面的综合能力。从区域性扶贫开发到精准扶贫，以及建立到户到人的农村低保，体现了国家治理体系对社会基础的深入贯穿。低保审核作为政策落地的关键环节，直接关系到政策实施成效。数字化技术凭借其处理庞杂信息的显著优势，强化了国家穿透基层社会的基础能力，从而推动国家治理有效下沉。
其二，乡村治理的基层性。乡村治理除了受自上而下的国家规划和政策影响之外，还具有自身实体性。首先，国家规划和国家政策立足全局统一性，其有效落实有赖于基层因地制宜进行创造性转化。这体现了国家治理中“发挥中央和地方两个积极性”的重要原则，乡村治理属于地方治理的范畴。其次，大量乡村事务具有高度的复杂性和在地性，无法完全通过统一的规则予以解决，这就要求基层在实践中探索解决问题的具体办法。最后，许多乡村治理问题属于日常性摩擦，如农村人居环境整治与农民既有卫生习惯的冲突，或是密集居住空间中反复发生的邻里纠纷，这些基层矛盾不可能一劳永逸地解决，乡村干部的积极介入与矛盾的反复发生是辩证一体的：日常矛盾的不规律发生使得乡村干部必须及时介入，而乡村干部的积极作为本身又不断诱发出新的治理需求。乡村治理的基层性决定了乡村工作不是机械执行政策，而是要求乡村干部发挥主观能动性；乡村治理不是自上而下的单向过程，而是广泛听取群众意见之后的双向协商；乡村治理不是“干部干、群众看”的消极形态，而是“干部引领方向、群众广泛参与”的积极互动。达到上述状态之后，才能够确保国家政策既规范又有效，并促成党的正确主张向人民群众的自觉行动转化。“枫桥经验”是对乡村所蕴含的基层主体能力的最大限度发挥。
（二）数字技术的适用领域及其边界
乡村治理的二维属性表明，推进国家治理现代化需要坚持双向过程：一是加强国家治理的统一形态，包括力量统一、规则标准化等。国家具备统一化能力，才能够构建全国统一大市场，才能够通过区域调控来解决发展不平衡不充分的问题。二是激活社会。在基层治理领域，国家面对的是日益开放、流动且高度复杂的社会。国家政权只有深入群众、有效组织并动员群众，才能够实现国家能力与丰富多元的社会基础的匹配。国家治理现代化，既包括穿透社会的基础性能力建设，也包括社会主体性建设。在将数字技术运用于国家治理现代化时，应分别遵循国家能力建设和基层能力建设的不同逻辑。具体到乡村治理上，推行数字化改革可分为四个领域。
一是乡村“统计”与数字技术运用。现代国家构建了庞大的政权体系，乡村治理是国家治理的末端，连接国家与社会。传统时期，国家治理较为粗放，现代国家治理则具有精细化、精准化特点，这一转型建立在国家统计认证能力提升的基础上。国家治理的基础性工作是将社会从自发状态改造为受规制的状态，在推进国家政权建设和国家治理现代化的过程中，乡村基层组织承担了统计认证功能。其一，获得关于社会的基础信息，包括人口、地域、经济等所有信息，国家治理现代化的程度越高，国家对信息的掌握就越完整。反过来，国家获得和处理信息能力越强，就越有利于国家意志的贯彻。乡村治理包含统计职能，如经济统计、人口普查、行业数据上报等。传统的统计工作通过干部或调查队完成，主要依靠人力，存在信息失真。数字技术则具有处理信息的天然优势，在统计领域进行数字化改革，可极大提升乡村治理效能。其二，与统计相关的认证职能。将复杂的社会事实变成标准化的统计数据，还需经过认证环节，这一过程是指“在数据与人、物、事之间建立一一对应关系：某个数字、编码、代码代表一个人，从而将这个人的身份、财产都相对固定下来，整合起来，形成一个比其‘物理人’更真实、更全面的‘数字人’”。认证被视为现代国家治理的基础，乡村社会和农民生活具有自发属性，推进国家治理现代化包含乡村认证能力的提高。数字技术所包含的格式化功能提高了乡村认证能力。例如，将数字技术运用于农村土地确权、农房登记，可提升农村土地管理能力和对农民权益保护的能力。
二是乡村“管理”与数字技术运用。乡村基层组织作为国家治理体系的一部分，还代表国家和政府行使管理职能。当前，乡村治理推行自治、法治、德治相结合。其中，“法治”体现的是国家规范力量对乡村的制度化塑造，旨在构建稳定且可预期的基层秩序规则。乡村基层组织所承担的“管理”职能，本质上是代表国家并依据制度规范来维护社会秩序。乡镇派出所、司法所等专业部门在特定领域履行专门化管理职能，乡镇政府和村级组织则承担更具综合性的管理任务，如耕地保护、秸秆禁烧、违建查处等。这些管理活动的开展，均依托于国家对社会活动的依法规制。在此背景下，数字技术能够实现对辖区特定事物的“全景式监控”，有效弥补传统人力监管的局限。如通过高清摄像头识别违规行为、利用无人机巡查识别违建等手段，能够显著提升“管理”的覆盖范围与反应速度。如此，数字化手段尤其适用于规范化、标准化、规则化程度较高的乡村“管理”活动。
三是乡村“服务”与数字技术运用。提升服务能力是国家治理现代化的目标所指。近年来，随着国家整体能力的提升，各级政府持续推动公共服务向基层下沉。国家投入到乡村的大量惠农资源被转化为公共服务供给，且其中很多属于标准化的公共产品。数字技术为农民获取此类公共服务提供了高效、便捷的通道，数字化改革成为提升乡村公共服务能力的重要路径。以浙江省推行的“最多跑一次”改革为例，该举措将100余项政务服务事项下沉至村庄，并依托村干部等基层治理主体提供帮（代）办服务。这一模式不仅提升了办事效率，也切实改善了村民的服务体验，获得广泛好评，体现了数字技术赋能乡村公共服务的可行性与有效性。
四是群众工作对数字技术的限制。乡村治理的核心是做好人的工作。在“统计”“管理”“服务”职能中，农民往往被视为治理客体或政策受惠对象。但是，大量乡村事务是政府无法直接处理的，需要将群众组织起来自发解决。例如，农村人居环境整治仅靠国家投入和政府监督是不够的，还需要农民的日常参与。再如，国家投入资金建设农业基础设施之后，其长期维护也需要农民自觉承担。换言之，有效的乡村治理必须发挥群众的主体作用。“枫桥经验”正是通过发挥群众主体性，从源头化解矛盾，避免日常纠纷过度涌入正式司法渠道，从而减轻国家治理体系的负荷。在以农民为主体的乡村治理领域，必须坚持走群众路线：深入群众，“脸对脸、面对面”，在解决问题中熟悉群众，做到“动之以情、晓之以理”；发动群众，推动群众参与，组织群众共同解决问题，并在解决问题的过程中教育群众；最终促使村庄形成公共规则，培育基层德治。群众工作本质是高度人格化、情境化的互动过程。数字技术虽能在某些方面提升基层治理效率，但其将人抽象化并去掉基层矛盾发生的情景，将鲜活的工作过程变成预先设定的工作流程，难以适应群众工作的实践化特征。
当前，乡村治理领域进行了形式多样的数字化改革，借助以上分析可以识别不同改革做法的实践效果（见表1）。
五、结语
本文以数字化乡村治理实践为例，分析数字技术在国家治理中的应用及其边界，揭示数字技术、基层社会与国家治理的复杂关系。在建设数字中国背景下，数字化改革在某些方面重构国家与社会的关系、拉近政府与农民距离、打通政策执行的“最后一公里”障碍，数字技术运用是推进国家治理体系和治理能力现代化的必要手段。同时，基层治理和基层社会的特殊属性，也为数字化改革划定了边界。立足数字技术与基层治理的复杂关系，可进一步讨论以下议题：
第一，基层在国家治理体系中的定位问题。当前乡村基层组织承担越来越多的“统计”“管理”“服务”功能，主要是代表国家行使职能，体现了乡村治理国家面向的强化。上文的分析表明，在国家力量行使和国家政权建设过程中，会发生治理对象从自然状态向规范状态、从零散状态向有序状态的转变，这一过程适用于数字技术。乡村治理数字化改革自上而下推动，通过发挥技术优势，实现国家对社会的整合和规制，增强乡村治理的规范化和标准化程度。不过，乡村治理还存在基层性的一面。在数字化改革实践中，如果乡村治理的基层性和群众性得不到充分发挥，未能做到“将矛盾化解在基层”，群众的所有诉求都由政府直接回应，基层问题过度涌入正式行政体系，则会加剧国家治理负荷。简言之，数字技术内含格式化与去情境化倾向，在增强国家基础能力的同时亦有可能消解基层治理能力，最终可能影响国家治理现代化的推进。因此，基层不能简单被视为国家治理的“剩余领域”，基层工作也不是数字技术所能完全涵盖的，推行基层数字化改革必须从基层治理主体性出发，避免出现数字技术消解基层治理。
第二，技术与社会的关系及应用边界的问题。当前正在兴起的“数字社会”，体现了数字技术对社会形态的深刻影响。但需始终明确，人类与技术是主体与工具的关系，实现人类目的、增加人类自由是推动技术进步的根本动力。推行乡村数字化改革不能陷入唯技术论，要明确数字技术在乡村治理中的应用边界。人类生活存在情感、艺术审美的面向，数字技术在这些领域应保持限度。人类富有情感、艺术审美和道德意识，使得人类行为不完全是工具理性的。乡村治理发生在熟人社会场域和日常互动场景中，人情、面子、道德是维系社会秩序的力量之一，这个领域的工作适用于群众工作方法。乡村治理改革应当坚持群众路线与技术路线的同步推进。
第三，技术的通用性与专用性张力的问题。数字技术的优势在于将信息进行规则化处理后产生跨场景的通用性。全国各地情况差异很大，现代国家治理追求统一性，要求做到数据上的“车同轨、书同文”。涉及国家基础能力建设的数字化改革，应坚持高位推动、统一规划，逐步实现全国联通、标准一致。当前基层数字化建设中存在的问题主要包括：一是部门主导了乡村数字化改革，有的部门各自为政，数据标准不统一，且部门之间不打通。二是很多地方由基层建立独立的数字化治理体系，如每个县甚至乡镇都开发应用程序，重复建设系统，这无法提升国家治理统一性，反而可能制造技术障碍。对此，应当加强数据整合，开发通用性基础性数字治理体系；同时，应鼓励基层基于实际需求灵活运用成熟技术工具，避免陷入低效的“创新竞赛”。
第四，基层改革试点的方法论问题。技术“先进”不能为改革提供充分的合理化说明。尤其是在涉及群众工作的乡村治理领域，必须破除对“数字”本身的盲目崇拜。当前，一些地区在推进乡村数字化改革时，将引入先进技术本身当作亮点，追求“一试就对”，反而助长了“指尖上的形式主义”，这既背离改革初衷，也加重了基层负担。未来，改革应当秉持审慎的“试点”逻辑，选取局部地区作为试点，通过“试点”不断积累改革经验；同时，坚持以治理实效为导向，在技术推动中始终保持对社会场景、基层经验与群众智慧的尊重，做到技术应用的“以人为本”。
