内容提要：数字技术被越来越广泛地运用于乡村治理领域，乡村治理数字化正在全国范围内推动。在乡村治理体系演变的大趋势中，随着数字技术对乡村治理的深度介入，当前的乡村治理体系及运作模式逐渐呈现“新双轨政治”的样态，即国家和民众之间可以同时依托村干部以及互联网技术平台实现民意的上传和政策的下达。“新双轨政治”代表了一种未来，但不是所有地区都具备了构建新双轨政治结构的条件。推动乡村治理数字化应该遵循因地制宜的原则，就畅通政治沟通渠道而言，技术只能作为一种补救手段，切忌主次不分。在推进乡村治理数字化的同时，依然要通过多种途径密切干群联系，继续发挥人格化轨道的优势。适当划小治理单元、推动适度集中居住以及维持村干部的半职业化等，都是值得重视的政策选项。
关键词：双轨政治/ 并轨政治/ 新双轨政治/ 数字技术/ 乡村治理/
作者简介：熊万胜，法学博士，华东理工大学社会与公共管理学院教授；郑楷，华东理工大学马克思主义学院博士研究生。
原文出处：《东南学术》(福州)2026年第1期 第203-213页
在传统中国，乡村自治色彩较为浓厚，国家倚重乡绅等地方精英联结上下。新中国成立以后，国家实现了对乡村社会的直接治理，村干部取代体制外精英来负责上通下达。“国”与“民”的联系，“党”与“群”的联系，都高度依赖“干”与“群”的人格化联系来实现。随着社会转型的深化，因为各种现实条件的约束，这种联系的效果悄然弱化。为了更好更直接地了解群众诉求，回应群众需求，全国各地都开始探索乡村治理数字化实践，颁布了一系列关于乡村数字化建设的政策文件。从目前的发展态势来看，数字化已经成为助推乡村治理体系和治理能力现代化的必要策略，也成为帮助“国”与“民”“党”与“群”之间建立联系的重要手段。然而，乡村治理过程中的数字技术介入毕竟增加了治理成本，也未必在所有的场景中都创造出令人满意的治理效益，难免在政府内外引发了不同的评价，某些做法甚至被批评是“指尖上的形式主义”。看待新生事物需要建立合理的评价标准，尤其需要着眼未来判断当下，借助理想观照现实，本文将从乡村治理体系的走向中建立评价乡村治理数字化的新视角。
一、乡村治理数字化与“新双轨政治”的提出
2018年1月，《中共中央 国务院关于实施乡村振兴战略的意见》明确提出，实施数字乡村战略。2019年5月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《数字乡村发展战略纲要》，再次提出将数字乡村建设作为实施乡村振兴的战略方向。2019年12月，农业农村部、中央网络安全和信息化委员会办公室印发《数字农业农村发展规划(2019-2025年)》，将建设乡村数字治理体系列为推进管理与服务数字化转型的五大任务之一。乡村治理数字化是数字乡村建设的重要组成部分，得益于国家的高度重视以及地方的积极实践探索，乡村治理数字化水平不断提升。党的二十届四中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》，明确将“推进网上网下协同治理”作为完善社会治理体系的重要措施。随着“互联网+政务服务”向乡村地区的快速覆盖，数字技术对乡村治理的影响日趋深入，这在较发达的乡村地区更为明显。
关于数字技术对乡村治理的影响，学界已有很多讨论。当数字技术运用于政府科层体系内部时，通常被认为是具有积极意义的。有研究表明，将政府的某些职能在网上展开，可以加快各部门之间的信息共享和传递，简化政府工作流程，裁减冗员、削减行政费用、节省行政办事时间，起到了提高行政效率的作用。①而且，通过改进沟通方式，数字化转型也可以提升政府部门与其他主体协同治理的能力。②当数字技术运用于管理和服务群众时，人们的评价发生了很多的分歧，这种分歧在治理模式原本更加人格化的乡村地区就更为明显。一般认为，数字化发展已经在深层次上改变了乡村社会的性质，也形成了乡村治理体系现代化的新语境。③比如，各类微信群的搭建突破了构建乡村公共空间的局限性。④数字技术密集导入农村社区创生了线上社区，从而呈现线上线下“双层社区”的景象。⑤在具体的乡村治理实践中，数字化转型承载着有关部门对于实现乡村“治理有效”乃至“善政良治”的期待，大量的应用场景因此被开发出来，在各地推广。从社会治理数字化转型的底层逻辑看，数字技术的运用的确有助于完善乡村的多元治理格局，其能够增强主体之间的连通性，促进社会内部横向连通；重塑政府组织的运行机制，促进政府内部组织连通；实现政府与社会之间的良性互动，促进政府与社会纵向连通。⑥在治理数字化高歌猛进的态势下，一种指望数字技术“包打一切”的执念似乎正在形成，⑦引起了一些学者的警惕。有学者认为数字技术本身存在未知的风险，其无法完全替代政治和科层制度，一旦政府过度依赖数字技术，就有可能回到传统泰勒主义管理模式，甚至生成“技术利维坦”。⑧还有的学者发现，数字技术的工具理性可能引发“乡村性”危机，冲击数字乡村治理伦理，出现乡村治理主体凭借“数字武器”违反乡村治理伦理和规范，危害乡村和国家发展的现象。⑨
随着信息技术在乡村建设领域的运用，乡村治理的数字化转型已成必然趋势。对于新生事物的利弊采取辩证态度是中国人常见的一种思维方式，关键在于能否把握其中的主要矛盾。张雅勤认为，在乡村治理数字化转型的过程中，数字技术通常需要恰切的社会性调适，以便弥合技术主义与公共性价值之间的张力，“数字悬浮”的根源在于没有处理好数字化转型过程中技术性和人格性的矛盾。⑩也就是说，乡村治理数字化引发的诸多矛盾中，技术性和人格性的矛盾是一对主要矛盾。笔者也赞同这种分析，因为它把握住了治理数字化的中国特质。与西方国家智慧城市建设不同，中国的治理数字化意味着既要运用新手段完成数据的自动获取和处理，又要帮助国家重构党群联系的方式，畅通政社互动的渠道。我们不能停留在“既要，又要”的习惯表达中，还要进一步把握矛盾演化的未来趋势。我们想要知道的是，乡村治理数字化的未来发展可以带来的最理想状态是什么，为了达成这种最理想的结果，我们还需要做什么。本文的思路是，如果能够提出一种理想状态，辨别其成立所需要的条件，也就建立了一种评价当前现实的标准。
费孝通认为，健全、持久的政治必须上通下达，来去自如。(11)即便是传统中国的各个王朝，也努力追求这种境界。只不过囿于幅员广大、交通信息条件不便和官僚政治等诸多因素，传统中国的上下联系比较曲折，很多时候，自上而下与自下而上被分成两条轨道，这被费孝通概括成“双轨政治”。新中国成立以后，一种更加直接和通畅的上下联结方式形成了，熊万胜等人认为“双轨政治”变成了“并轨政治”。(12)通过民主集中制的体制与群众路线的机制，从群众中来和到群众中去都通过干群联系完成，并不需要另外的轨道，双轨并成了一轨。这种可以同时双向传递信息的通道被比喻成“光纤”，取代了原来只能单向流动“水管”的隐喻。从这种历史脉络来看，数字技术介入乡村治理是在已经并成一轨的政治沟通轨道之外又生出了一条新的轨道。相比而言，传统的政治沟通轨道无论双轨还是并轨，都是高度人格化的，而新的轨道却是技术性的。基于此，本文试图提出的观点是，随着乡村治理数字化的发展，借由数字技术构建的技术性轨道与原本的人格化轨道将相互支撑形成新的并行关系，实现新的治理体系转型，由此将要形成一种“新双轨政治”。赵晓峰曾提出“新双轨政治”一词，认为是传统“双轨政治”结构中的两轨尤其自下而上的一轨发生了变化，由此变旧为新。(13)然而，这种理解可能忽视了社会主义民主制度与传统中国政治的根本不同，没有注意到民主集中制已经将双轨并为一轨的变革。因此，既有的对于“新双轨政治”一词的理解值得商榷，很有必要为这个富有想象力的词注入新的内涵，以求更好地解释乡村治理数字化的中国实践。
二、新双轨政治：乡村治理数字化的理想图景
由于乡村治理数字化的迅猛发展，当代乡村治理体系已经突破了传统中国的旧双轨政治与新中国成立以后的并轨政治的框架。在一种理想化的图景中，数字下乡不会改变乡村治理体系的并轨状态，不会替代上下联结的人格化轨道，而是在人格化轨道之外增加了一条上通下达的技术性轨道，使得乡村治理结构呈现出新双轨政治的态势。“新双轨”将是数字化发展的极限，技术性轨道的新生是为了弥补人格化轨道的不足，这种补救的基本条件是互联网的交互性及其普及性。不过，理想与现实之间总会存在落差，在不同地区，落差的大小会有所不同。
(一)新双轨政治：乡村治理体系的新态势
关于数字技术对乡村治理体系的影响，赵晓峰在总结新双轨政治的成因时提出，以现代媒体为代表的新型信息技术的运用，重构了传统乡村治理中的下轨，是新双轨政治在乡村社会形成的重要原因。(14)这个判断对于本文提出“新双轨政治”新解释有直接的启发，不过还需要进一步注意到另外两方面问题。一方面，随着农村基层治理的正式化程度提高，乡村公共权威的代表被吸纳进体制内并不必然导致民主体制轨道的淤塞。有研究表明，双轨政治瓦解后，基层行政体制并不必然僵化，村庄内部的行政与自治可以成为有效衔接的双层治理结构。(15)在民主集中制的制度框架下，基层自治的民主体制轨道可以不再单列，而是被国家体制吸纳整合后继续发挥作用，自下而上的民意传达可以由作为体制内精英的村干部负责，不再需要依靠体制外精英。(16)换言之，在数字技术应用于乡村治理之前，当代乡村治理就已经在突破双轨政治模型的基础上实现了上通下达。另一方面，数字技术对乡村社会的影响是双向的，不仅拓宽了民意反映的渠道，还会增强国家对乡村社会的控制。对很多乡村来说，乡村治理数字化并不完全是自发的实践，更多是由国家主导和支持的。在这样的情况下，相较于反映民意，国家控制的一面也许更为凸显。朱战辉认为，国家主导和行政化推动的数字下乡，因遵循科层本位和技术中心主义的运作逻辑，势必会增强国家对乡村社会的行政控制。(17)综合上述两点来看，数字技术介入对于乡村治理的影响并不限于自下而上的政治渠道，而是在并轨政治的基础上优化了乡村治理结构。
本文所说的新双轨政治描绘的是这样一种乡村治理状态：以村干部为中介的上下通达的光纤式轨道依然存在，国家和民众之间依托互联网技术平台在“国家—村干部—民众”的轨道之外增设了一条新的上下通达的光纤式轨道。如图1所示，新双轨政治是对并轨政治的发展，预想实现更为高效的双向运动。这意味着在大数据时代，国家和民众之间互动衔接的方式将发生重大转变。互动可以更为及时、直接，民众既可以通过村干部逐级反映诉求，也可以通过信息技术实现跨层级沟通，不同层级的政府机关也可以直接、精细、实时地回应群众需求。与此同时，可选择的互动方式也更为多样化，“国家—村干部—民众”代表的是存在于社区实体空间中的轨道，“国家—互联网技术平台—民众”代表的则是存在于虚拟社区空间中的轨道。从这个意义上来说，新双轨政治实际上是乡村治理体系为了适应数字技术对乡村社会的重构而作出的新变化。随着社区信息化建设的加强，在社区物理空间内，已经形成了与社区实体空间并行的虚拟社区空间。(18)这使得横向的居民之间以及纵向的政社之间有了互动的新需求以及新可能性。为此，不仅需要村干部负责上传民意下达政策，还需要畅通新的政治轨道来实现国家和民众之间的高效互动。作为一种理想状态，新双轨政治内含了这样一种潜力：在大数据时代优化并轨政治，以一种更为周全的结构弥补并轨政治可能存在的缺陷。
图1 两种乡村治理体系结构的联系与差异
(二)村干部脱嵌：新双轨政治的社会必要性
如果乡村治理数字化确实能够发挥出不可替代的作用，即意味着新生一条技术性轨道具有必要性。那么，为何要在保留既有的人格化轨道的情况下新生一条轨道?
村干部对于基层治理体系的作用是毋庸置疑的，要将群众路线落实到乡村社会中，必须由村干部来完成。和行政干部不同，村干部的人际关系曾经普遍深度嵌入乡村社会中，使得村干部既是国家代理人，也是社区利益代言人。在既有文献中，有学者用“双重角色”来描述村干部这种矛盾的角色定位。(19)并轨政治的运行是以村干部具备双重角色身份为基础的。但社会转型正使得村干部越来越普遍和深刻地脱嵌于乡村社会关系和日常生活，“双重角色”逐渐失衡。如果具备中介作用的村干部完全脱嵌于乡村社会，则意味着党群联系与政治整合要发生严重的问题。在这样的现实压力之下，依托互联网数字技术构建新双轨政治的实践探索具有了实际意义。
村干部对于乡村社会的脱嵌，可以区分为政策性脱嵌与社会性脱嵌。行政村的撤并以及村干部职业化是导致政策性脱嵌的重要原因。行政村撤并导致治理规模扩大，从1990年到2023年，每个行政村平均管辖的乡村户数从299户增加到511户，户籍人口数从1205人增加到1906人。(20)管理幅度扩大增加了干群之间人格化联系的难度。村干部职业化则进一步弱化了村干部与乡村社会的经济联系。在避免村干部脱嵌于地方社会的诸多机制中，经济机制是非常有效的。经济联系的弱化可能会导致村干部实际脱离于地方社会，成为完全意义上的国家代理人。(21)
相较于政策性脱嵌，村干部的社会性脱嵌更为普遍，导致这种结果的因素有很多。村干部“走读”是其中一个重要因素。有学者调研发现，不论是发达地区还是欠发达地区，原本常见于县、乡两级政府的走读干部现象，在行政村一级也越来越普遍，且走读干部群体与青年干部高度重合。(22)这意味，随着村干部队伍结构整体优化，年轻化趋势越来越明显，走读村干部的比例会越来越高。无论从空间距离还是心理距离来说，“走读”无疑会导致干群的疏远。此外，乡村社会普遍的个体化趋势也会引起村干部的社会性脱嵌。随着市场经济的发展不断冲击乡村社会，农民的个体化趋势日益明显，人情关系淡化。乡村社会状态的改变不仅增加了村干部嵌入乡村社会关系网络的难度，甚至还会导致已经嵌入关系网的村干部被挤出。除上述两个重要因素以外，外来人口的大规模流入也会加剧村干部的社会性脱嵌，这在发达地区尤为明显。外来人口的大规模流入不仅改变了当地社区的人口结构，还增加了社区的人口规模，这些都给村干部嵌入乡村社会生活制造了障碍。
(三)数据的双重性：新双轨政治背后的实践约束
互联网数字技术的交互性顺应了民主与集中平衡的时代。互联网上一对一、一对多和多对多的互动方式，有效解决了民主政治发展必须面对充分信息沟通与及时反馈的问题。(23)因此，在政治沟通方面，借由互联网技术构建的独立于传统轨道的技术性轨道被寄予厚望，有学者甚至认为新的轨道可以替代传统的人格化轨道。然而，不容忽视的是，数据的双重属性设定了技术性轨道的发展极限。
数据的双重属性，指描述社会生活的数据兼具技术属性和社会属性。数据可以描述社会经验的量与客观状态，故而具有技术属性。与此同时，数据所描述的经验总是以各种方式嵌入在社会关系和观念中，因此同一个数据也具有社会属性，社会属性体现在经验的质的层次。离开对数据社会属性的确认，将难以理解社会治理中的数据。在治理实践中，这种确认往往需要人在特定的情境中完成。当然，我们并不否认，数字技术在一些情境下可以判断事务的性质。然而，即便如此，在处置事务时，依然要引入更多的社会情境因素。比如，卫星测绘技术可以通过区分图斑来判断建筑是否违章，但并不能判断违章建筑是否可以立即拆除。在治理实践中，拆除工作必须考虑到建筑物所有者及其所处社会环境的具体情况，还要考虑到拆违工作的社会影响，这样才能使得拆违工作开展得有理有利有节。
随着社会转型的深化，治理过程中所需数据的社会属性会弱化，技术属性会增强，这为技术性轨道的强化提供了机会。乡村治理数字化的发展在东部发达地区的势头更强，这不仅是因为东部发达地区经济水平高，更是因为其社会转型的程度更深。产权的厘清、人际关系的理性化等都使模糊的数据变得清晰。以上海、浙江等地推行的宅基地确权登记工作为例，通过发放不动产权证，明确宅基地的权利人、共有情况、坐落等，农村宅基地的情况不再是一笔“糊涂账”，而成了清晰的可识别的标准化数据。
需要注意的是，社会转型不可能彻底消除数据的社会属性，人与人之间的互动始终存在，而在互动中总会产生一些边界模糊的事件，使得数据产生新的社会属性。同样以宅基地为例，集体成员间的私下买卖行为容易模糊产权信息，重新强化数据的社会属性。鉴于数据的社会属性始终会存在，技术性轨道并不构成对人格化轨道的替代。更进一步地看，即使数据双重属性造成的障碍在未来能够被化解，中国共产党对群众工作的重视以及对于人格化沟通的重视，也会约束技术性轨道对人格化轨道的替代。良好的群众工作可以在党群之间和干群之间形成正面的情感和强大的信念，这种情感和信念仅仅通过技术性的信息很难传递和形成。在中国的政治体制下，人格化轨道不会也不能被阻断的，伴随着数字技术对乡村社会的深刻介入，新双轨政治将是一种长期且稳定的状态。
乡村治理数字化转型并不是通过数字技术对人格化方式的替代来实现的。甚至可以说，正是因为人格化方式对数字技术的社会性调适，数字化才没有引起民众的不适，从而获得了发展空间。随着乡村治理数字化的发展，乡村治理体系将长期稳定地呈现出新双轨政治的样态，其程度会受到经济社会发展水平的影响，发达地区的进度会快于欠发达地区。在发达地区，社会转型程度更深，社会系统更加复杂，对于数字化治理的需求更强烈，也更有能力投入资源进行相关建设。从全国大趋势来看，单纯的并轨政治实践将会逐渐淡出，而过度倚重技术的所谓创新热潮也会趋于冷静。
三、推动乡村治理数字化的两大原则
乡村治理数字化确实有改善上下沟通的可能性，但从可能性到现实性的转变需要考虑诸多条件。借助新双轨政治的理想图景来反观各地的实践经验，我们可以辨析出，在推进乡村治理数字化的过程中应该坚持两条基本原则：因地制宜和人格为先。因地制宜始终是必要的政策执行策略。不同地区乡村的社会转型深度不同，社会复杂程度不等，政府财力强弱不一，并非都具备了推动乡村治理数字化的必要性和技术可行性。还要坚持依靠干群关系来实现党群联系的好传统，避免“指尖上的形式主义”，尤其要防止技术手段对人格联系的替代。所以，在数字化时代来临之后，既要注重人机协调，也要坚持“人格为先”。
(一)因地制宜：社会必要性胜过技术可行性
数字技术导入乡村的社会必要性，源于社会转型后村干部对于乡村社会的脱嵌。不过，各地区社会转型的程度不同，村干部社会性脱嵌的程度也存在差异，这对乡村治理数字化实践的合理性产生了直接影响。
在一些人口流入的发达地区，社会转型程度深，村干部的社会性脱嵌比较严重，这为上下通达的技术补救提供了合理性。作为数字技术和乡村治理有机结合的成功案例，地处上海市奉贤区金汇镇的JX村是一个典型的人口倒挂型村庄，村庄人口结构复杂，人际关系的理性化程度高。与此同时，该村的村干部均是“走读”干部，与村民在日常生活中缺乏联系。正因如此，笔者在调研中发现，在JX村，相比于凡事依靠村干部反馈，数字平台在沟通地方政府与村民方面是有优势的，宅基地流转与服务管理平台的使用是比较典型的例证。
该平台起初由金汇镇农发办牵头开发，现已转由区级层面统一开发建设，接入城运中心的大平台，其目的在于规范农村宅基地流转行为的同时盘活宅基地资源。在平台中，村民宅基地的基本情况，包括房屋面积、出租情况、建造时间、房屋周围土地情况等都会以3D建模的形式反映在卫星地图上。镇政府相关部门可以通过该平台随时了解村内宅基地的空置情况，以便引入企业或者个体户进行整体性的开发建设，这比以村干部为中介沟通信息更为便捷。以JX村的民宿开发为例，2021年左右，L姓企业家找到金汇镇农发办表达了投资开发民宿的愿望，农发办的工作人员通过平台寻找待盘活的宅基地，最终决定将JX村的3栋宅基地，连带着宅基地周围的80亩土地、林地也统一租给该企业家开发。在平台成立前，外来企业家想要租用宅基地要先通过村干部了解农户的承租意愿，而后上报相关部门确定宅基地周围土地的性质，整体流程比较烦琐。尤其是在村干部与村民不熟悉的情况下，因不清楚具体的房主，仅征询房主意见一环所耗费的时间就比较长，容易错失开发机会。现借助数字平台，包括承租意愿、空置情况等宅基地信息实时呈现，镇级乃至区级层面统筹，宅基地资源开发更加规范便捷，既为村民创收又发展了乡村产业。对于这样的数字化平台，JX村的村干部颇为赞赏，认为其确实有利于盘活农村的闲置资源。JX村的现实经验证明，在社会转型程度较深且村干部社会性脱嵌较严重的村庄，数字技术的补救是有效的，其促成了政府部门与村民之间的直接联系，便于地方政府导入资源，有利于提高社区建设的效率。
在一些不发达的农村地区，村庄的社会转型并不深刻，村干部的社会性脱嵌并没有如此严重。位于山东省德州市齐河县晏北街道的XA村是一个老龄化比较严重的人口流出型村庄，村域面积仅0.84平方公里左右。由于历史以及现实因素的影响，该村保持着以自然村为基础的小单元治理状态。近些年来，虽然不断推进数字下乡，但XA村治理的数字化水平并没有得到明显提升，村委会办公室里甚至没有配置电脑可是并不妨碍有效治理的实现。在XA村，一方面，熟人关系网络并没有完全被破坏；另一方面，村干部的生产生活都没有脱离村庄，与地方社会保持着紧密的经济联系。故而，村干部天然地可以通过“权力的文化网络”深度嵌入地方社会中，集中表现为“礼治”在乡村依然具有生命力。对此，可以用一个调解故事来说明。
村里有一对兄弟因父亲赡养问题发生矛盾，甚至闹到了法院。法院判定弟弟胜诉，要求哥哥支付赡养费。然而，哥哥在支付了几个月赡养费后开始拒绝履行责任，直至村干部介入，才同意继续支付每月2000元的赡养费。但弟弟对此并不满意，还要求哥哥支付父亲一半的医药费，且否认哥哥给过赡养费。兄弟俩因此闹得更僵。后来，父亲去世，弟弟不同意哥哥参与出殡，场面一度僵持。最终，经村干部继续介入协调，此事才得以妥善解决，丧礼得以正常举行。
可见，在XA村，干群之间保持着丰富的人格化联系，礼法和面子还发挥着作用，这意味着乡村传统的并轨政治结构依旧稳固。当并轨政治稳步运作，政治沟通依然可以通过人格化的渠道实现时，引入数字技术的紧迫性就不存在了。但在治理数字化的潮流中，XA村也在被动地适应着新手段的引入。据XA村村干部反馈，为应对日益增多的电子数据上报任务，村文书岗位需进一步实现专职化，这一目标的达成需借助村集体补贴的形式提升文书薪资水平。笔者在山东调研期间还发现，部分村庄为完成数字化平台的数据统计工作，甚至需额外聘请人员专门负责此项工作。
上海和山东的现实经验表明，乡村治理数字化的合理性与社会转型程度以及由此引发的村干部社会性脱嵌程度紧密相关。技术性轨道本质上是对人格化轨道的一种补救，那么，在人格化轨道依旧稳固的情况下，数字技术的介入可能不会提升治理效果，反而增加了基层负担。因此，在推动乡村治理数字化的过程中，应该重点研判乡村社会的转型程度及其引发的村干部的社会性脱嵌程度，严格遵守因地制宜的原则。
(二)人格为先：技术手段是人格联系的补充
乡村治理数字化可以产生新双轨政治的理想图景，在这种新的图景中，技术性轨道补救了人格化轨道的不足，且没有否定人格化轨道的意义。在中国的政治过程中，人格化轨道的优势是不可忽视的。在高度现代化的今天，基层治理的人格化轨道依然显示出它内在的生命力及其自我完善的可能。即便在数字化十分发达的上海，技术性轨道也无法脱离人格化轨道单独发挥作用，技术性轨道需要得到人格化轨道的支撑才能更好地发挥作用。对此，可以用上海市浦东新区合庆镇DF村数字乡村建设的例子加以说明。
DF村在创建乡村振兴示范村的过程中试点建设了数字化管理系统，计划利用AI技术辅助乡村管理。目前，系统已经可以对路面暴露垃圾、乱停车等问题形成预警并自动生成工单，而后派单给农村物业公司处理。从理想化的流程设定来看，村干部可以从管理闭环中解放出来。事实却并非如此，在实际运行中，DF村的数字化管理系统依然需要村干部的参与。一是发现的问题依然需要村干部研判是否需要处理，系统的灵敏度需要人来调试。二是工单执行不能仅依靠物业公司，还需要村干部从中协调，去做好群众工作。在DF村党支部书记看来，数字化不仅需要村干部的参与，而且对村干部的能力要求更高了。类似DF村的例子并不少见，前文提及的宅基地流转与服务管理平台也涉及人格化轨道对技术性轨道的支撑问题。镇政府部门通过平台盘活农村宅基地的时候看似平台在发挥主要作用，实际上离不开村干部对平台数据的维护，具体执行过程也需要村干部的积极协调。更进一步地说，即便引入了数字技术，也必须首先强调它对人格化联系的补益作用，不能使其变成仅仅是上级对下级的监控手段。
就继续发挥人格化轨道的优势来说，关键在解决村干部的脱嵌问题，缓解社会性脱嵌以及政策性脱嵌。就缓解社会性脱嵌而言，集中式和分散式数字技术的作用不可一概而论。前者如县级乃至市级政府建设的“微嘉园”“社区通”等数字平台，后者如社区微信群。从现实经验来看，以微信群为代表的分散式的数字技术确实拓展了干群之间的沟通渠道，为社会性脱嵌的缓解创造了有利条件。以四川省宜宾市长宁县双河镇PTJ村为例，该村的村域面积达13.5平方公里，13个村民小组零散分布，且村民大多外出务工。在这样的情况下，村干部和村民之间、村民相互之间难以经常面对面交流。故而，不论是干群之间的交流，还是村民之间的交流都十分依赖于微信群。据笔者统计，每个村民小组长都至少有8个工作微信群。
此外，在社会性脱嵌难以阻断的情况下，尤其要努力减少政策性脱嵌。现实经验证明，划小治理单元、推动适度的集中居住以及维持村干部的半职业化都有助于减少干部对于社区生活的脱嵌。行政村的撤并对干群联系的影响是明显的，势必会影响干群联系的紧密度。反过来，划小治理单元可以为干群之间的相互靠近创造有利条件。一方面，地理空间的收缩从客观上拉近了干部和群众之间的距离；另一方面，村民数量减少为干群之间高频次的交流创造了条件。
在不撤并行政村的前提下，在居住分散的地区推动适度的集中居住是密切干群联系的另一条思路。浙江省嘉兴市桐乡市高桥街道的YF村是一个规模比较大的村庄，村域面积达3.3平方公里，共有26个村民组。自2010年起，YF村以集中宅基地自建的方式积极推动新村点建设，并通过自愿整组搬迁将部分村民集中在了村委会附近。这种做法不仅以低成本实现了村民的集中居住，还让社区重新迸发了活力。根据第三次农业普查的数据，2016年全国已经有154870个新建的农村居民定居点。(24)随着城镇化的发展，这些新的紧凑的居民点还在增加。无论是舒适性还是便利性，新的居民点都要明显优于老村庄。相较于环境的优化，干群联系的加强是隐性但更为重要的变化。从村民的角度来看，集中到村委会附近后办事更为方便，主动联系村干部的情况自然会增多。从村干部的角度来看，距离的拉近以及相遇机会的增加会方便干部联系群众。更重要的是，集中居住便于形成更丰富的公共生活，有助于推动社区整合。
当前，村干部的职业化正在快速发展，但半职业化暂时还是主流。对于村干部职业化的前景和影响，需要审慎考量。基层组织欢迎职业化，这使得干部管理变得方便，但从国家整体来说，却不能只考虑方便。村干部的职业化显然会弱化干群联系，当村干部的谋生渠道脱离乡村生活和当地群众时，干群之间在日常生活中的联系尤其经济往来必然会减少，同时，职业化的村干部也更容易离开乡村实现城镇化居住，这会进一步弱化干群联系。换言之，从弱化政策性脱嵌的角度来看，面对呼声越来越高的村干部职业化，通过类似“双培双带”的做法保持村干部的半职业化状态也许更具必要性。
在推动乡村治理数字化的过程中，既要注意充分保护人格化通道的完整性，也要发挥出互联网技术的交互性优势，促进上下之间互联互通。具体而言，在数字化建设的过程中，既要强化对互联网的监管，防止少数派主导民意表达，也要避免数字下乡过程中的科层本位和技术中心主义。就目前来说，后者是需要重点关注的层面。作为数字乡村发展水平最高的省份，浙江在数字乡村建设领域取得了不错的成就，近些年来开发了许多APP运用于基层治理。然而，值得关注的是，部分APP在强化考核管理、增加行政事务的同时并没有起到畅通民意反映渠道的功能。笔者在浙江调研时了解到有一些APP比如“浙政钉”得到了干部的好评，但也有不少APP的功能并不实用。上级部门依然看重纸质台账在考核中的运用，新增的APP增加了干部们的学习成本和上传资料的任务。比如，有些APP的开发仍处于起步阶段，需要时常更新。在更新过程中，干部们既要保证老版APP的使用，又要学习使用新版APP，这也增加了基层干部的工作负担。
上述情况说明，国家主导的数字下乡有可能导致挤占村干部时间，进而阻塞了自下而上的信息通达，使得本应上下互通的“光纤”没能充分发挥效益。因此，在具体治理实践中，我们不仅要因地制宜地推动乡村治理数字化，还需要注意对技术性轨道进行优化，以确保新双轨政治的平稳运行。
余论
在信息化高速发展的大背景下，数字技术在国家主导下被密集地导入乡村，乡村治理体系因此发生了重大变革。在理解这种变革之前，有一点需要明确：当代中国乡村治理体系的并轨政治格局不应该被否定，只能被完善。让村干部同时完成上下之间的双向通达，是群众路线的工作方法的常规形式，也是民主集中制的内在要求。数字技术的介入并非为了摧毁并轨政治结构，而要优化并轨政治结构的预期中展开实践的。如果说数字技术能够帮助治理体系增加一轨，形成一种新的双轨政治，那么，新的一轨也必须是并轨式的，是可以同时完成上下之间的双向通达的。
推动乡村治理数字化应该遵循因地制宜的原则，注意考量当地社会转型的程度及其引发的村干部社会性脱嵌的严重程度。在一些社会转型程度较深且村干部社会性脱嵌严重的地区，确实比较适合推动乡村治理的数字化，此时如果能够尽力发挥出互联网数字技术的交互性，强化上下互通的技术可行性，确实可以在已有的并轨之外新增另一条并轨。反之，如果数字下乡的同时不能帮助民情上达，反而强化了科层本位和官僚主义，形成“指尖上的形式主义”，那就应该认真反思这种努力的方式和意义。对很多人口流出地区的乡村来说，村庄的老龄化、空心化比较严重，治理对象已经明显减少，同时，干群之间的社会性脱嵌程度相对较轻。此时，如果要投入巨资来推进技术介入，而不是调动干部来增加干群联系，其合理性是需要反思的。简而言之，就畅通政治沟通渠道而言，技术只能作为一种补救手段，切忌主次不分。无论是否引入数字技术，都应坚持以人为本，重视密切干群联系，继续发挥人格化轨道的优势。基于此，适当划小治理单元、推动居住分散居民的适度集中居住以及维持村干部的半职业化等，都是可以考虑的政策选项。
新双轨政治增加了具有并轨运作能力的新轨道，这不仅仅是做了加法，很可能是为新的治理革命准备了条件。本文的讨论是在这个潜力尚未充分实现的条件下展开的，未及展开数字化治理的全部意义。在不久的将来，本文讨论的问题有可能获得全新的语境。
数字化只是治理智能化的初级阶段，随着人工智能的发展，治理智能化也在快速展开。社会治理过程中的数据具有技术属性和社会属性的双重属性，但技术属性和社会属性之间的界限不是固定不变的，社会基础事实本身也将进一步信息化和数字化，这都为治理智能化准备好前提条件。更重要的是，治理智能化将为中国治理模式中一直存在的一个难题创造化解的可能，即：当干部直接面对有差别的个人，和群众进行人格化沟通，收集到个性化的诉求之后，如何才能给予足够差异化的回应?这就涉及普遍的制度规定与特殊的问题情境之间的张力。在既有的治理过程中，基层干部往往需要发挥主观能动性，进行种种变通和“有情操作”，有时可能会为了个性化而损失了规范化，带来不少弊端。在理想状态下，我们可以将政府流程充分差异化，提升制度规定的“像素”，尽可能减少一刀切，在具体事件的层面上设置差异化的流程，明确每一件事情上的权与责，通过更智能化的协调为每一件事情的解决准备好特有场景，促进问题的差异化解决。这样的差异化较少地依赖基层干部的自由裁量，因此可以做到个性化与规范化的统一。也就是说，直接面对有差别的个人与具体处理有差异的事件，这两方面是互为条件的。如果能够在智能化的条件下将这两个条件同时具备，中国的治理将会创造出全新的范式，也将进入一个全新的境界。当然，也可能引发一些全新的矛盾。到那时，我们将对新双轨政治的意义给出比较全面的评价。
注释：
①李斌：《网络政治学导论》，中国社会科学出版社2006年版，第221页。
②孟天广：《政府数字化转型的要素、机制与路径——兼论“技术赋能”与“技术赋权”的双向驱动》，《治理研究》2021年第1期。
③李友梅：《数字社会建设与乡村全面振兴的若干思考》，《东南学术》2024年第6期。
④苏运勋：《乡村网络公共空间与基层治理转型——以江西省赣州市C县村务微信群为例》，《中共福建省委党校(福建行政学院)学报》2021年第1期。
⑤熊万胜、徐慧：《技术整合：数字技术推动行政村社区整合的机制研究》，《社会科学》2022年第3期。
⑥乔天宇、向静林：《社会治理数字化转型的底层逻辑》，《学术月刊》2022年第2期。
⑦张雅勤：《乡村数字治理的技术主义迷误及其社会性调适》，《中国行政管理》2023年第3期。
⑧郁建兴、樊靓：《数字技术赋能社会治理及其限度——以杭州城市大脑为分析对象》，《经济社会体制比较》2022年第1期。
⑨沈费伟、陈晓玲：《保持乡村性：实现数字乡村治理特色的理论阐述》，《电子政务》2021年第3期。
⑩张雅勤：《乡村数字治理的技术主义迷误及其社会性调适》，《中国行政管理》2023年第3期。
(11)费孝通：《乡土中国·乡土重建》，北京联合出版公司2018年版，第151、164-165页。
(12)熊万胜、郑楷：《并轨政治视角下的村干部半职业化现象》，《浙江社会科学》2022年第8期。
(13)赵晓峰：《“双轨政治”重构与农村基层行政改革——激活基层行政研究的社会学传统》，《北京社会科学》2016年第1期。
(14)赵晓峰：《“双轨政治”重构与农村基层行政改革——激活基层行政研究的社会学传统》，《北京社会科学》2016年第1期。
(15)王海娟、胡守庚：《新时期政权下乡与双层治理结构的形成》，《南京社会科学》2019年第5期。
(16)熊万胜、郑楷：《并轨政治视角下的村干部半职业化现象》，《浙江社会科学》2022年第8期。
(17)朱战辉：《数字下乡“最后一公里”困境及其路径优化》，《社会科学研究》2023年第5期。
(18)王颖：《信息化改变社区》，社会科学文献出版社2012年版，第278-283页。
(19)孙秀林：《村庄民主、村干部角色及其行为模式》，《社会》2009年第1期。
(20)中华人民共和国农业部编：《新中国农业60年统计资料》，中国农业出版社2009年版，第4页。农业农村部政策与改革司编：《中国农村政策与改革统计年报(2023年)》，中国农业出版社2024年版，第5页。
(21)李永萍：《村干部的职业化：原因、效果与限度——基于上海市远郊农村的调研》，《中共宁波市委党校学报》2017年第1期。
(22)黄思：《村干部年轻化与基层治理变迁——基于“走读干部”现象的考察》，《中国青年研究》2023年第4期。
(23)朱健：《互联网对我国社会主义民主政治建设积极影响研究》，南开大学博士学位论文，2014年，第41页。
(24)《中国第三次全国农业普查综合资料》，中国统计出版社2019年版，第18页。
