王春光:中国社会政策阶段性演变逻辑

选择字号:   本文共阅读 282 次 更新时间:2019-01-16 00:31:08

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王春光  

   内容提要:本文用阶段性演变逻辑这一概念来分析和把握中国社会政策的演变历史以及未来方向。基于国内外相关研究以及对国内外社会政策实践的分析和梳理,本文认为尽管国内外社会政策实践各有其具体的内涵和特点,但是有一个从兜底保障、适度普惠、高级普惠和多元积极参与的阶段性演变逻辑。用此逻辑来深度探视中国社会政策的实践过程,从而展示中国社会政策未来的可能方向和路径。本研究发现,中国的社会政策实践刚迈过兜底保障和适度普惠阶段,正在建构高级普惠的社会福利体系,同时为了避免高级普惠阶段可能存在的福利依赖和福利陷阱问题,有必要提前引入多元积极参与理念和方法,这是发达国家社会政策实践给后发的中国社会福利建构提供的经验和理论借鉴,凸显了中国社会政策实践的特殊历史情景和发展路径。

   关键词:社会政策/阶段性演变逻辑/兜底保障/适度普惠/高级普惠和多元积极参与

   作者简介:王春光,中国社会科学院社会学研究所研究员。

  

   虽然对社会政策变迁的解读各不相同,但是,也存在一个共识,那就是认为最初的社会政策仅仅是解决社会问题,尤其是贫困问题,而后来的社会政策则转向对公民社会权利的强调和重视,按马歇尔的理论,那就是使所有公民获得社会权。20世纪80年代福利国家出现危机后,有许多讨论把危机归咎于福利水平过高以及对社会权的过分强调,因此出现了对社会权的许多反思。有学者则提出了所谓的发展型社会政策和社会投资理论,认为社会政策不限于为人们提供福利,更重要的是将社会政策与发展结合起来,即社会政策可以提升人力资源、为多元社会治理提供空间等。“福利国家改革策略的转变,从缩减到谈判到激活(activation)再到二元化。”[1]在Giuliano Bonoli看来,“缩减”指“相对温和的津贴削减”,而“谈判”指“在更多妥协和协商的基础上进行改革”,而“激活”则是“转向最大化就业的改革策略”,出现“社会投资”“积极福利国家”等标签,最后阶段则是“二元化”,即“被认为是劳动法及受到良好保护的工人和那些依据临时合同等其他形式的不稳定就业的工人之间的差异”。[2]还有研究者具体地分析了北欧、英国、法德、南欧乃至中欧不同国家和地区的社会政策和福利的变迁[3]。事实上各国和各地区的社会政策变迁各有自身的路径依赖和特殊的社会经济乃至文化因素,这也决定了对欧洲变迁的解读并不一定适合对中国过去几十年社会政策的变迁,“欧洲福利国家面临的挑战与中国及其其他亚洲国家面临的挑战很不相同。”[4]但是,这并不意味着从欧洲社会政策转变中不能找到一些有助于理解中国社会政策变迁的相关知识乃至理论观点,否则社会政策的比较研究也就失去了最后的意义和价值。本文试图从中国社会政策演变过程并参照欧洲社会政策变迁的相关分析,展开相应的研究、讨论和分析,目的在于把握中国社会政策的发展阶段和未来的发展方向。

  

一、研究问题和分析框架


   西方国家社会政策和社会福利的发展变化,一直伴随着相应的争论,在中国也是如此,随着中国经济进入新常态阶段,相关的争论就更为激烈,主要集中在“福利社会”(福利国家)论与“高福利陷阱”论之争上,前者认为中国还需要加强福利社会(福利国家)建设①,而后者则要警惕高福利陷阱。[5]实际上这两个观点并不是绝对的对立,后者只是表明在福利社会建设上要防止“高福利陷阱”。那么人们不禁要问的是,中国的福利水平究竟有多高?福利水平究竟多高最为合适?按什么标准来衡量福利是最为合适的?中国是否陷入了“福利危机”?这些都是老问题,但是依然没有获得普遍认可的解答。

   社会政策的一个重要功能是为了解决社会问题和化解社会风险,“改变各种处境、制度、习惯和行为。而在这里,我们应该留意,政策的概念只有在我们(社会、群体或组织)相信自己有能力促成某些变化的时候,才有意义。……用在这里,‘政策’一词有着行动取向和问题取向的意义”。[6]社会政策具有再分配和创造生活机会等功能,[7]实际上应对的也是分配和生活机会不平等的问题。不同的学者对社会福利的诞生给出不同的解释,背后有一个共同的逻辑,社会福利(社会政策)是工业化的产物,或者说用来应对工业化带来的问题而出现的,因此一开始仅仅作为应对这些问题和风险的应急措施或对策,到19世纪末特别是20世纪,则发展成为一种价值或意识形态,成为不同国家形态的区分标志,正如艾斯平·安德森划分的三个福利国家那样。

   从实践的逻辑上看,先是有各种社会问题和风险,然后转化为人们的需求意识,再外化为行动和政策。从社会政策角度来看,并不是所有问题都是它们所要解决和面对的,一方面社会问题是分领域和分层次的,另一方面不同的国家由于社会、经济、政治乃至文化差异,因此采用的社会政策都很不相同,于是就有了不同的福利模式。但是研究者总企图从这些不同中寻找共同和普遍的规律和逻辑,于是就有公民权理论、社会需求理论、可行能力理论、社会冲突理论、自由主义理论、保守主义理论、社会民主主义理论等等。虽然中国的情景与欧美国家有很大的不同,但是,欧美国家的许多社会政策理念还是对最近三十多年中国社会政策的演变和走向产生了巨大的影响,这也许是由于社会政策在演变中不仅有各国的特殊性,而且也有其一些基本的相似性或共同性,那就是满足一定的需求和体现一定的权利。

   这里借鉴社会需求理论和公民理论来分析和探讨中国社会政策的阶段性问题。在社会问题和社会风险中,有一些属于对生存需求具有严重影响或者损害的问题,而有一些则属于对生存需求影响不大、但是与提高生活质量和社会质量密切相关的问题。前者更多的属于个体的生理性问题,后者更多的属于社群层面的社会性和文化性问题。中国在过去近40年处于从计划经济向市场经济、从农业社会向工业社会、从乡村社会向城市社会转型的过程,是一个实现全面小康社会的发展过程,也是一个从开始解决温饱问题慢慢地过渡到解决美好生活问题的过程。20世纪80年代我国社会主要矛盾是人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾。党的十九大提出当前中国社会主要矛盾是人民日益增长的美好生活需要和不平衡、不充分的发展之间的矛盾。这也就决定了社会政策走向,在满足人们对美好生活的追求上,社会政策一方面是主要手段,另一方面也是短板和不足。马斯洛的需求理论认为人的七大需求在实现过程中是依次递增的,先解决温饱问题,然后才考虑安全、尊严、审美、发展等需求问题。[8]莱恩·多亚尔和伊恩·高夫认为,“需要是人类行为和互动的前提”,他们讨论了基本需要和中间需要以及满足需要的前提条件,其中基本需要包括健康与生存需要、自主需要,而中间需要涉及的内涵更丰富,包括食物和水、住房、工作和自然环境、保健、童年安全、重要的初级关系、经济安全、人身安全、健康安全、安全的节育和生育等等。[9]

   与此同时,需要不仅仅只是自然的生理性现象,而且还是社会性和文化性建构,与权利、权力有着密不可分的关系。哈里斯认为“社会政策的导向应该是保证一个社会的公民得到一系列的人生机会”,[10]也就是说,生存和发展不仅仅是人的自然需要,更是一种社会权利,由此可以分为“满足最低需要的权利”和“满足最优先水平的需要的权利”。当然权利与义务、责任是直接关联的,“作为一个人,而不仅仅是一具活的躯体或一个动物,只有意识、交流和树立目标和信念的能力是不够的,个人还必须承担责任”。[11]而马歇尔将社会福利视为公民权中的社会权利,而社会权利不是抽象的概念,而是有着内在的、丰富的含义,也就是说,即使是社会权利,也有基本优先和更高最优层次之分。

   基于以上有关研究,我们将需要与权利进行了排列组合,形成了四个类型:基本需要与优先权利、基本需要与普遍权利、高级需要与优先权利、高级需要和普遍权利。这里所指的基本需要与莱恩·多亚尔和伊恩·高夫的基本需要有一些差别,主要还是指生存需要,或者说解决基本生存所需要的衣食住行等基本问题,这是基本的生存权,因此需要优先获得解决。中国长期以来都在解决这个基本的温饱问题,在中国社会政策中存在兜底保障这层含义,就是满足这一基本生存问题,其中当然包括基本的健康问题。在社会中也许只有部分人需要兜底保障,而其他人则不存在基本生存问题,所以社会政策用于解决兜底问题,也只是把部分人的权利优先考虑,而没有惠及所有人,英国的济贫法属于这个层面的社会政策。而社会政策从早期的济贫解困发展到成为满足所有人的基本需要,这已经被马歇尔圈定为社会权利,也就是说人人享受基本的福利,属于兜底普惠或者基本普惠。在福利国家建设上,欧洲国家随着经济发展,在20世纪60年代开始就构筑更好的福利体系,后来被一部分学者判定为“高级福利陷阱”,也就是国家承担不起的一种福利。但是,从80年代福利国家危机以来,虽然社会政策进行了明显的改革,但是,福利水平并没有出现明显的下降。“尽管新保守主义大肆宣扬私有化和收缩社会福利,在英美两国,普遍的社会公共福利的框架,特别是教育、健康和收入保障,基本上没有受触动。”[12]因为“简单地说,福利国家背后的总原则是,政府应该又必须承担起为所有公民提供过得去的最低生活水平的责任”。[13]这个责任包括较高而稳定的就业、一系列普遍的公共服务和社会援助等。这个责任可以是底线普惠,也可以上升到高水平兜底。实际上欧洲不少国家已经到了高级普惠,甚至从生活质量转向社会质量的建构。

   福利国家危机的本质不是政府是否在财政上承受不了,而是社会成员的责任和积极性得不到彰显,能力得不到提升,由此降低了社会经济发展的动力以及社会的合作(原子化或个体化)。“通过促进提前退休诱使人们退出劳动力市场、提高长期失业者福利、降低伤残抚恤金申请难度、缩短工时等都让人想起大陆国家‘不工作享福利’困境,而这种情况直到20世纪90年代一直在政治上受到欢迎。”[14]从20世纪90年代开始,欧洲福利国家开始转型改革,借助于新公共管理和新公共服务理论,社会投资理论、发展型社会政策而纷纷登场,福利国家向福利社会转型,单一福利向混合福利转变,协商、多元参与和赋能等成为积极社会型社会政策的核心要素。这可能是当前社会福利发展到最新的一个阶段——多元参与发展阶段。

   欧美国家社会福利发展经历了兜底(包括高水平兜底)、底线普惠、高水平普惠和多元参与四个阶段,历经400多年,是否可以用来剖析和解读中国过去30多年的社会福利建构历程呢?实际上这里对欧美国家的社会福利演变进行了合乎中国情景的重新建构和解读,是有一定的解释力的。我们认为,这四个阶段正在中国进行之中,前一个阶段与后一个阶段,既有时间先后的序列,更有内在的逻辑关系,后一个阶段必须在前一个阶段的基础上推进,不存在跨越性的建构,否则会产生许多的内在张力和问题。

  

二、当代中国社会福利的历史和逻辑起点


世界各国的社会福利起源与工业化、现代化直接关联,其初始宗旨是为了解决工业化带来的社会问题和社会风险,尤其是解决贫困问题,但是,并不是一开始就有明确的价值取向和意识形态追求。虽然世界各国已经形成不同的社会福利模式,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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