治理活动总是会通过一定的物理表征显现出来。

近些年，我们下乡每到一个村，就会发现村部房顶上的“党群服务中心”的大字，显现出政府公共服务和村庄自我服务在这里汇聚，这里也成为乡村治理的主要场域。

2023年以来，我们在湖北省的农村看到了一种新景观，就是在村民小组或自然村，设立了“村民服务站（点）”，虽然条件简陋，形式多样，但功能很多，既是快递点，也是村民在一起说话议事的地方，更是党小组、村民小组、村民理事会活动和开会的地点。它反映了村民小组或自然村正在成为共建共治共享的有效载体。

村民小组缘何“消失”

从建制上看，村民小组或自然村是一个较为陌生的词语，但其渊源却很久远。在历史上，农村是以自然村的形态存在。所谓自然村，就是长期历史上自然形成的农村聚落，是亲人社会和熟人社会。中国的南北差异较大，自然村形态也有不同。北方农村的集居度高，自然村规模较大。我在北方调查时到过的一个村庄有数万人。南方属于稻作区，人们因水而聚，主要是散居状态，自然村规模不大，大多为上百人，有的甚至只有数十人。

但农村不是完全的自然状态，国家将其纳入自上而下的行政区划建制。在这一过程中，自然村和行政建制组织尽可能一致，但也不完全重合。中华人民共和国建立后，国家将长期分散的农民组织起来，重要载体是人民公社。人民公社分为公社、生产大队和生产队，实行“三级所有，队为基础”。由于追求“一大二公”，一些地方以生产大队，甚至以公社作为基本核算单位。毛泽东同志为此特别强调，“队为基础”的“队”是指生产小队。原因是生产小队规模不大，上百人，至多数百人，有利于生产组织管理和经济核算。南方的生产小队大多以自然村为基础。北方的自然村较大，但也分为若干生产小队。

随着人民公社体制废除，实行“乡政村治”，在乡镇政府以下设立村民委员会，实行村民自治。1987年通过的《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》规定：村民委员会根据村民居住状况、人口多少，按照便于群众自治的原则设立。村民委员会一般设在自然村；几个自然村可以联合设立村民委员会；大的自然村可以设立几个村民委员会。村民委员会可以分设若干村民小组。由于“乡政村治”由公社体制延伸而来，一般在原生产大队基础上设立村民委员会，在生产小队基础上设立村民小组。

村民委员会虽然在性质上是村民自治组织，但其所属地域属于国家行政建制地域的一部分，因此被称之为“建制村”。它既是自上而下国家管理的基础，也是群众自治的枢纽。由于农村经济基础的变化，农村村级组织在相当长时间的治理能力较弱，特别是物质条件较差，许多村连办公场所都没有，公章随身带。为了加强基层组织建设，新世纪以来，农村普遍建立了“党群服务中心”，也被称之为“村部”。随着废除农业税和城乡基本公共服务均等化，国家的行政服务功能全面进入农村。

随着村级组织日益增强的是，村民小组的地位日益下降。在公社制下，“队为基础”，小队“实”大队“虚”。公社制废除后，由生产大队而来的建制村日益充实，成为村民自治组织的主体。由生产小队而来的村民小组只是村民委员会的协助者和附属者。特别是随着农村税费改革，出于财政负担考虑，许多地方将村民小组进一步虚化了。村民小组组长的岗位被取消，工作由村干部包办，由此形成“村实组虚”的格局，村民小组无形中“消失”了。

重新“找回”村民小组的实践

与此同时，随着上缴国家税费任务的减轻，基于农村社会内部的公共事务需要却在日益增多。这些公共事务，仅仅依靠自上而下的政府难以办成，也难以办好。它们需要农民群众自己参与建设和管理，而农村参与需要相应的组织载体。建制村的规模较大，人口较多，人们难以直接参与，即使有“党群服务中心”也难以容纳众多村民开会议事。同时，农村公共事务大量与日常生活相关，如水、路、垃圾处理等。这些事务主要以村民小组和自然村为载体，村民有意愿也有动力去改善日常生活环境，建设自己的美好家园。

2010年，广东云浮提出和推行“美好环境与和谐社会共同缔造”活动，重要方法便是将村民小组或自然村找了回来，以村民小组或自然村为基本单元开展活动，收到了良好成效。2014年之后的多个中央一号文件都提出了开展以村民小组或自然村为基本单元的村民自治试点。

2023年，湖北省开展“美好环境与幸福生活共同缔造”活动。在活动中，基层实践不约而同地将村民小组或自然村作为基本单元。共同缔造活动是政府和群众的共建共治活动，关键是发动群众组织群众共同参与。而群众参与的意愿是需要一个与自己日常生活息息相关的生活共同体，是群众能够直接感受、体验和参与的微观场域。党和政府要发动和组织群众，必须到距离群众生活最近的地方；政府公共服务与群众自我服务的连接必须在群众日常生活集中的地点；群众直接参与讨论决策议事需要有一个就近方便的场所。正是在这一背景下，日益虚化的村民小组或自然村日益“实体化”。村民小组或自然村设立党小组长、村民小组长、村民理事长；设立了“村民服务站（点）”。这一站点的设立，方便了政府服务“纵向到底”，也方便了群众自我服务“横向到边”。

湖北将村民小组或自然村找了回来，是实现美好生活的内在需要。在村民小组或自然村这一生活共同体基础上，构建起人人有责、人人尽责、人人享有的治理共同体。

在基层治理体系中强化村民小组或自然村的基础性功能，是完善治理体系的实践探索。人们对这一实践探索的认识还有些不同认识。在实践中，容易按照自上而下行政管理的惯性思维，将村民小组仅仅作为自上而下管理的一条腿，而不是政府与群众共建共治的载体。这就需要转换思维，实现从自上而下“管理”向上下左右结合的共建共治的“治理”转变。

（作者系华中师范大学文科资深教授、政治学部部长）

来源：《中国社会工作》2024年3月上刊，此为未删节版