何宇鹏 陈春良 叶兴庆:完善村民自治的探索与思考

选择字号:   本文共阅读 243 次 更新时间:2024-05-29 22:28

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何宇鹏   陈春良   叶兴庆 (进入专栏)  

内容摘要:城镇化的迅速发展和新农村建设的快速推进,对传统村庄的地理边界、人员构成、发展形态和治理形式产生了深远影响。近年来,浙江省嘉兴市嘉善县、湖州市德清县等地农村以“自荐直选”完善民主选举制度,以村民公决“八步法”优化民主决策方法,以阳光村务“七步法”加强民主监督,以集体产权量化改革明晰农民财产权,健全以行政村为基本单元的现行村民自治制度。在跨村集聚的新型农村社区自治、理顺县乡村三级关系、村民自治下沉到村民小组等方面,也进行了有益探索。下一步,需要在农村集体产权有效实现形式、村民小组自治能力建设和乡村社区自治形态创新等方面,继续加大改革探索力度。

关键词:村民自治,行政村,村民小组,新型农村社区,浙江

随着城镇化快速发展,我国传统村庄在地理边界、人员构成和发展形态等方面发生了深刻变化,给乡村治理带来一系列新挑战。为应对这些挑战,浙江农村主要在现行村民自治框架下,从民主选举、民主决策、民主监督和村民自治的产权结构基础等方面,对以行政村为单元的村民自治制度进行完善。同时,在跨村合并集聚的新型农村社区探索新的自治办法,加强村民小组自治能力建设。这些做法对探索村民自治有效实现形式具有重要意义。

一、完善以行政村为单元的村民自治

本次调研的嘉善县和德清县,分别隶属嘉兴市和湖州市。嘉善县下辖3个街道、6个乡镇,共有104个行政村、14个新农村社区和1个城乡一体化新社区;德清县有11个乡镇、1个开发区,下辖151个行政村。近年来,两县主要从完善民主选举、优化民主决策、加强民主监督和量化集体资产等方面,对现行以行政村为单元的村民自治制度,进行了一系列改革。

(一)以自荐直选为主要形式,完善民主选举程序

民主选举是村民自治最重要的构成元素和最关键的组织制度。从最近一次的换届选举情况看,两县的民主选举,都在村民自治的基本框架内,以自荐直选为主要形式,做好民主选举的各个环节,发挥民主选举在改善村民自治中的基础性作用。与以往指定候选人不同,自荐直选方式下,符合条件的村民都可以自荐报名参加村干部选举。实践表明,这种做法有利于筛选优秀的村干部候选人,选出来的村干部在村民中更有威信。在完善民主选举方面的另一个重要举措是,做实民主选举的每道程序。不论是嘉善县民主选举中提出的“先议事后选人”,还是德清县提出的民主选举的“四个明白”(明白今后三年干什么,明白以什么标准来选人,明白选什么人来干事,明白选的人干得怎么样),其内在逻辑思路都在于,在选举前通过事先村民认可的村庄发展规划,明确村庄未来几年发展的定位和主要任务,保持村庄发展的连续性和一致性,进而按照村庄管理和发展需要,物色合适做这类工作的候选对象。当选后,通过任期目标承诺、年度群众及村民代表的民主评议和离任审计等方式,对村干部的行为进行恰当的规范。这些完善民主选举程序方面的做法,不仅激发了村民在民主选举和村民自治中的积极参与,也让村庄管理有了更加健全的制衡机制。

(二)推行村民公决“八步法”,优化村民自治的民主决策机制

民主决策是村民自治有效运行的重要依托。源于嘉善县洪溪村的村民公决“八步法”,是村庄民主决策方法创新的一个重要代表。洪溪村的村民公决最早发端于2004年的修路纷争困局,现在已被应用于包括村庄道路修缮、二轮承包地调整完善、村河岸景观修筑等一系列村庄重大事情的决策。洪溪村也因为实施了村民公决,村庄层面的公共事务管理更加民主、公开、透明、规范,由上访大户村转变为“零上访”的示范村。

所谓村民公决“八步法”,就是按照涉及的公共事务大小,确定村民公决范围和标准(局部公决或是全村公决),通过“公决事项酝酿、公决事项论证、提出公决草案、合法性审查、完善公决方案、组织村务公决、决议实施及监督、实施结果公开”等八个步骤,让村庄公共事项民主决策的事前沟通摸底更加充分,民主决策的事中参与更加积极有效,民主决策的事后监督更有保障,将村民参与村庄公共事务管理的权利落到实处。从运行理念看,与传统村民自治决策因袭“民可使由之”的为民做主的做法不同,村民公决“八步法”旨在通过“民可使知之”由民做主直接参与村庄公共事务决策。从运行程序看,与传统村民自治决策主要进行事后管理不同,村民公决“八步法”通过程序上的规范分解,让村民全程参与村庄公共事务管理。从运行结果看,与传统村民自治决策因事前少沟通、事中缺监督、往往事后起纠纷乃至发生上访等群体事件不同,村民公决“八步法”通过利益主体之间的协调协商最大限度地避免了矛盾,实现了村民自治由被动向主动、由消极向积极的转变。

(三)推行阳光村务“七步法”,加强村民自治的民主监督保障

民主监督是村民自治规范运行的重要保障。2008年以来,除了依法设立村务监督委员会这种规定性动作,源于德清县乾元镇的阳光村务“七步法”,进一步对凡涉及村民利益的村务事项,设定了“提案恳谈、制定方案、民主听证、票决、承诺、定期沟通、民主评议”等七个重点环节,由村两委按程序有步骤地逐一实施,村务监督委员会全过程对照监督,确保村务监督制度化、程序化、规范化,真正落实村民的知情权、参与权、表达权和监督权。

同时,嘉善县和德清县还以推进阳光村务为抓手,在创新乡村治理监督机制方面做了许多工作。嘉善县出台了村务公开目录,每年下发“村务公开民主管理工作要点”,洪溪村通过村务监督的电子化、简报化,让村务监督信息上网入户,提高了村务监督的可及性和常态化。两个县的村务监督委员会不仅对本村财务支出情况进行监督,还对村级重大事项的集体决策、工程项目的事前招投标、工程项目的开工建设、竣工事后的质量验收以及村级聘用人员的民主评议等,进行全过程全方位的监督,确保村级重大事项的监督有提前量,重要村务事项全程被置于公开公正的阳光环境下运行。

(四)以股份量化为基本手段,为创新村民自治夯实产权基础

产权结构是村民自治创新的权利基石,清晰的产权结构和权利边界,有利于村民自治具体实现形式的多样化创新探索。按照浙江省的统一部署,两县2011年开始启动集体资产的股份量化管理试点工作,截至2014年底两县村级的股份量化到户到人已全部完成,并在大多数村实现了股份量化的静态管理。

两县集体资产股份量化改革具有以下特点:一是改革的全面性和自治性相结合。辖内所有村庄不论集体资产多寡,均进行清资核算股份改革。个人股(土地股)与集体股(不超过50%)的设定比例、争议成员资格认定和股权分配方案等具体做法,由本村或社(组)全体户主大会讨论决定。二是管理方式的机动渐进性和权能建设探索的可操作性相结合。股权量化之后,是实行动态调整,还是逐步固化,尊重村集体成员的意愿,不搞一刀切。通过租赁、抵押、分红系数设计、集体回购等多种方式,逐步赋予农民集体资产股份更大权能。

二、探索村民自治新的实现形式

嘉善和德清结合当地实际,在因农房集聚和合村并点发展而形成的新型农村社区如何自治、县乡村三级关系如何理顺、组级自治能力如何加强等方面,也进行了一些探索。

(一)创新村民自治形态,破解新型农村社区居民生产共同体与生活共同体分离、集体成员身份与社区成员身份脱节的治理困局

在传统自然村落中,虽然聚居在一起的农民以家庭为单元开展日常生产生活,但有些事务需要村落层面的共同应对,某种程度上,既是一个生产共同体,也是一种生活共同体;实行土地等生产资料集体所有制以后,集体经济组织成员与社区常住人口高度重合。对城镇化进程中形成的、跨村聚居的新型农村社区而言,村民自治面临的首要挑战是,新社区中居民从属的生产共同体与生活共同体分离、集体成员身份与社区自治成员身份脱节。这方面,嘉善县姚庄镇桃源新邮的例子有一定的典型性。桃源新邮是嘉善县姚庄镇新农村建设的一个大型跨村集聚居住项目,2008年至今,共集聚了姚庄镇10个行政村的1800个农户、近7900人,但这些新居民的户籍、集体经济组织成员身份和权益,仍在各自原来的行政村或村民小组。

针对生产共同体与生活共同体分离、集体成员身份与社区自治成员身份脱节引发的治理困局,桃源新邮在村民自治实现形式上,做了如下创新探索:一是构建自治的合法性基础。在民政部门注册社区居委会的牌子,为新的社区自治构建合法性基础。二是建设自治组织。除了成立之初镇政府派出的管委会,逐步成立了社区党总支、社区居民议事会和党员议事会,进一步丰富了新社区自治的组织资源。在2013年底嘉善县村级(社区)统一换届选举中,由民主选举产生了社区党组织和居委会,社区居委会接替社区管委会,开始正式履行民主自治主体职能。三是创新管理方式。针对生产共同体与生活共同体分离、集体成员身份与社区自治成员身份脱节问题,探索了“双重管理模式”:一方面,和村民原隶属的行政村探索了结对工作机制,原则上按照“生产归原村管理,生活管理以新社区为主”对居民进行管理;另一方面,发挥党员在原行政村和新社区的“双岗”示范作用,在原行政村认领服务岗,在新社区认领奉献岗,党员的考核在原行政村和新社区同时进行。四是推进公共服务的转移接续。探索公共服务的先行对接,即通过镇层面的联席会议与行政村协商公共服务对接问题,把社保、医保、残疾人保障等逐步转交新社区管理,以公共服务转移接续为引领,统筹做好居民在社区生活的各项公共服务,逐步实现户籍与公共服务及生活管理脱钩。

(二)理顺县乡村分工关系,为村民自治腾出空间

在理顺县乡村关系方面,2014年5月,嘉善县结合群众路线教育实践活动,对涉村(社区)事务的减负长效机制建设下达了专门文件。一方面,对县直各部门面向村级的各种考核、任务进行清理;另一方面,对乡镇向村级延伸的各项工作,进行清单式管理规范,要求新下村的事务和考核必须经过审批和备案管理,新增加给村级的任务必须有人员和经费配套下沉下达。经过清理之后,县、乡下达到村级的任务,由原来每年多达40项,减少至18项,使村民自治的运转空间得到了扩充。

(三)扭转村民小组“去功能化”趋势,推进村民自治下沉到村民小组

强化村民小组作用,凡是土地发包主体在组层面的,征地事务、土地承包关系调整、接纳外来户口挂靠和资产分配涉及组内利益的,均由组内部自己协商解决。通常的做法是由组内开户主大会,将投票通过的分配方案和决定,以会议纪要的形式上报村里备案。村里负责协调组间事务,并代管组资产和财务收支。跨组的村集体资产、公共事务运作管理和集体经济发展,则由村层面全面统筹管理。

在强化村民小组的自治能力方面,两县也根据各自实际,在部分地方探索建立了组层面的自治组织架构,以此强化组层面的自治能力。比如,德清县武康镇五龙村,规模在30户以上的村民小组配备小组长、保管员、代理委员3人,规模在30户以下的村民小组配备小组长、保管员2人。三合乡上杨村,村民小组按每10户配备1名组代表,与村民小组长一并选举产生,共同参与组级事务管理。雷甸镇双溪村,每个村民小组均建立了组委会,配备4到5名代理委员,分工明确,负责实施协调本组内部自治的相关事宜。

三、探索村民自治新形式存在的问题与挑战

城镇化的快速发展和新农村建设的深入推进,改变了千百年来村庄的固有形态,既对现行的以行政村为单元的村民自治制度造成冲击,也给探索村民自治的新形式带来新挑战。

(一)新型农村社区自治仍面临深层次矛盾

依靠行政力量推动形成的跨村集聚社区,居住其中的居民,以集体成员权为基础的各种资产收益分配和福利享受等,仍主要以原行政村或村民小组为基本管理单元。这种生产共同体与生活共同体分离、集体成员身份与社区居民身份脱节的状况,使得居住到新社区的居民,事实上与原行政村或村民小组仍旧存在“剪不断、理还乱”的诸多关联。扩展新型农村社区自治的广度和深度仍面临诸多掣肘。

(二)传统村庄人口减少与公共服务的规模经济之间存在冲突

随着农村人口外出和居住变动,使得逐水草而居的传统村落形态不再完整,出现了同村之内村民小组人口差别较大的情况。以德清武康镇为例,城西村红山二组有61户、205人,而同村另一组只有9户、36人;山民村白果树组有62户、255人,而同村的里二组只有11户、44人。从管理效率的角度看,临近的村民小组进行撤并似乎是题中之义,也是目前各地广泛推行的做法。然而,在土地所有权在村民小组的地方,由于不同组的土地禀赋差异,组集体资产存在差别,成员资格认定规则也不尽相同,让村民小组合并势必带来资产管理、收益分配等方面的一系列矛盾,使得一些地方的村民自治演化为基于原自然村为单位不同群体之间的利益角力。在土地所有权在行政村的地方,推进村庄合并面临同样的困境。在减少村民自治矛盾和提高管理效率间产生了两难。

(三)村民小组干部配备总体较弱,小组一级的自治受重视不够

现阶段,村民小组依然是行政村自治的基本行动单元。但从调研情况看,村民小组的自治管理密切依赖于集体经济。由于组层面大多已经没有产生稳定收益流的集体资产,因而不少村民小组的自治管理很大程度上成为行政村的事务性分解和“传话筒”,村民小组内部的自治架构建设不受重视。以德清县为例,主要表现为以下几个问题:一是小组长年龄老化,受教育程度不高,全县2952名村民小组长中,40岁以下的仅占2.8%,高中以上学历仅占8.3%;二是小组长长期不换、轮流担任或空缺情况较为常见,平均任职年限达到13.3年;三是党建薄弱,政治面貌为党员的小组长仅占16.2%;四是经费不落实,村民小组长目前每年的补贴收入平均为1893.6元,最低的只有200元,经费来源基本上由村组自行解决,乡镇财政资金安排很少。村民小组环节管理层建设不力的这种局面,对村民自治的稳固发展和村组之间利益关系的有效协调不利。

(四)新型社会组织在村民自治中的角色定位有待进一步明确

除了传统村两委和村民代表大会架构,近些年浙江农村的村民自治还涌现了一些新型组织,比如德清的乡贤参事会,嘉善的村务民主协商议事会。这些新组织在弥补传统村民自治决策框架的缺陷方面有一定的创新性贡献。但总体而言,新组织与既有自治主体之间究竟是一种什么关系,是补充、替代或对立,从目前观察来看并不十分清晰,新型社会组织在村民自治中的角色定位有待进一步明确。

四、思考与政策建议

(一)进一步探索完善集体产权的多种实现形式,为村民自治的创新厘清边界、延拓空间

集体资产的管理分配问题,是村民自治的基础,也是村民自治的利益所在。特别是在城镇化背景下,村组边界的调整,不论是村组撤并还是跨村集聚,新村组和新社区的村(居)民自治,都面临集体产权的土地依附显著、生产共同体与生活共同体分离突出、集体成员身份与社区成员身份脱节的困境。为破解这种困局,当前要进一步探索完善集体产权的多种实现形式,依托农村集体产权制度改革的成果,进一步明确集体产权占有、抵押、继承和有限转让的相关条件,让农民可以带产带权进入新居住地点,延拓村民自治创新的权利边界和制度空间。

(二)进一步强化村民小组的自治能力建设,为完善村民自治搭建更加有力的组织架构

现阶段村民自治的提升,还需要进一步强化以村民小组为基础单元的自治能力建设,让行政村的村民自治有更为常态稳固的组织架构部件。鼓励有条件的地方,以村民小组为基本单元,搭建村民自治组织架构。研究如何增加对村民小组自治工作的支持力度,把村民小组工作人员的待遇补助纳入地方财政统筹,增强对村民小组工作人员的激励。制定村民小组长能力提升计划,对他们进行培训,让村民小组长切实成为村民自治的一线能手,成为沟通行政村自治和村民小组自治的有力桥梁,成为最基层村民自治的积极担当者和领路人。

(三)进一步健全农村治理体系,让村民自治健康发展

随着城镇化发展和新农村建设步伐的进一步加快,村庄发展将面临更加复杂多样的经济社会发展决策和各种新型的社会治理问题。为此,应当鼓励有条件的村庄,通过产权制度改造和管理体制变革,进一步探索多种形式的村庄行政管理与公共服务职能相分离、经济发展职能与社会管理职能相独立的新型农村治理体系。引导和规范农村各类新型社会组织参与到村民自治框架中,扮演好村民自治决策的协商协调等辅助补充角色。

国务院发展研究中心农村经济研究部“村民自治有效实现形式研究”课题组,课题顾问:张军扩,课题负责人:叶兴庆、何宇鹏,执笔:何宇鹏,陈春良,叶兴庆。

转自:国研网

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