蒋远胜 刘艳:中国乡村治理现代化——理论源流、历史变迁和发展路径

选择字号:   本文共阅读 3727 次 更新时间:2024-05-01 23:50

进入专题: 乡村治理   国家治理现代化  

蒋远胜   刘艳  

 

摘 要:回顾党领导乡村治理的百年历程,可以看到,中国乡村治理的理论渊源是马克思主义乡村治理思想;党领导的乡村治理经历了新民主主义革命、社会主义革命和建设、改革开放等不同历史时期的理论和实践探索。在新时代,中国乡村治理现代化以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,形成了独特的发展路径:建立健全以政治为领导、自治为基础、法治为保障、德治为教化、智治为手段的“五治”一体的乡村治理体系,加快提升农村资源汲取、经济发展、社会管理、公共服务以及制度建设“五能”并举的乡村治理能力。

 

国家治理现代化是中国式现代化的重要组成部分,基层治理是国家治理的基石。当前中国乡村治理正处于城乡深度融合、治理体系重构、科技不断赋能、政府适度参与的转型期,乡村治理现代化既需要理论思考、经验评估,也需要对未来发展路径的探索。本文从乡村治理的理论分析入手,概括中国乡村治理的历史经验,探求中国乡村治理的新路径,以期为中国乡村治理现代化的决策参考。

一、乡村治理的理论源流

“治理”一词源远流长。“治”本义是指水,后衍生为“治水”,进而引申出管理、整理、治理之义,如《吕氏春秋·察今》的“治国无法则乱”。《说文解字》中说:“理,治玉也,顺玉之文而剖析之。”后引申为道理、事理。英语中“Governance”一词源自拉丁语“Cybern”,原义是引导。英语词典中解释为统治国家或控制组织的活动。综合来看,治理是通过制度手段,对政府和公民之间的关系进行调节,其最终目的是使公共利益最大化,即实现善治。

“乡村治理”作为政策概念,首次出现在2006 年的中央一号文件中。乡村治理包含了乡村治理体制和乡村治理体系两层含义:作为治理体制,乡村治理是国家治理总体框架和正式制度的一部分;作为治理体系,乡村治理则是指依据国家治理总体框架确定的针对乡村的治理方式和工作体系。乡村治理体系的基本框架由围绕农民和土地的政策制定、制度安排和组织构成。乡村治理是在乡村行使权力以维持乡村秩序和满足人民需求。乡村治理的目的是通过不同的治理体制机制,引导并规范乡村人民的活动,实现乡村公共利益的最大化。在我国的乡村治理中,十分注重发挥党的领导核心作用和人民的主体作用。

(一)马克思和恩格斯的乡村治理思想

马克思主义的人民自治和城乡关系思想是中国乡村治理的理论渊源。马克思、恩格斯在论及农村、农业、农民问题时提出了关于农村公社自治、城乡融合发展等颇有远见和洞察力的思想,为新时代我国乡村治理的基本方向和价值取向的确立提供了理论依据。

1. 马克思和恩格斯的农村公社自治思想

马克思和恩格斯的农村公社自治思想,是马克思主义人民自治理论的重要组成部分。马克思、恩格斯认为,未来世界是自由人的联合体,这种联合体实际上是人民自治,人民自己决定自己的命运,做自己劳动的主人。地方自治是人民自治的基础形式,而像巴黎公社这样的人民自治不仅会在城市实现,而且应该成为“最小村落的政治形式”。马克思指出,公社“将建立在农民的切身利益和他们的实际需要基础之上”。也唯有这样的政体,“才能够保证改变他们目前的经济状况”,使农民成为真正独立的生产者。中国乡村村民自治的思想与马克思主义的人民自治的基本思想一脉相承。

2. 马克思和恩格斯的城乡关系思想

马克思、恩格斯从生产力和社会分工发展的视角揭示了城乡关系从分立到对立再到融合的发展规律。

恩格斯在《共产主义原理》中首次提出了“城乡融合”的概念:“通过消除旧的分工,通过产业教育、变换工种、所有人共同享受大家创造出来的福利,通过城乡的融合,使社会全体成员的才能得到全面发展,——这就是废除私有制的主要结果。”在《论住宅问题》中,他也指出,要解决住房问题,就必须消除城乡对立,建立“自由人”的共同体。

马克思、恩格斯从历史唯物主义和辩证唯物法出发,提出了推进城乡融合、走向共同富裕的乡村治理理念。

(二)中国化的马克思主义乡村治理思想

中国共产党历届领导集体根据不同时期中国乡村的主要矛盾和发展的历史任务,把马克思主义与中国的具体实践相结合、与中华优秀传统文化相结合,对马克思主义乡村治理思想进行了中国化发展。

1. 新民主主义革命时期中国共产党的乡村治理思想

毛泽东关于乡村治理的最初思考,是在中国共产党领导下组建农民协会,组织农民推翻帝国主义,打倒军阀,进行农村建设,改善农民生活水平。后来,他进一步提出将党的工作重心转移到农村,进行土地改革;发展农村基层政权,对农村进行民主管理;建立合作社把农民组织起来,发展农业生产;加强农民的文化教育等。到了解放战争后期,他又提出将党的工作重心由农村转移到城市。

2. 新中国成立后到新时代之前的乡村治理思想

新中国成立后,毛泽东提出对农村、农业、农民进行社会主义改造,在农村确立社会主义制度。邓小平提出探索乡村体制改革,调整农村生产关系,进一步活跃农村经济;推行家庭联产承包责任制,确立统分结合的农村基本经营制度, 支持乡镇企业发展。江泽民提出要将“三农”问题作为改革开放和现代化建设的首要问题,深化农村经济体制改革,坚持稳定家庭联产承包责任制,逐渐完善村民自治制度,提出科教兴农战略。胡锦涛提出建设社会主义新农村,统筹城乡和城乡一体化建设,“以工补农、以城带乡”解决农村问题新思路,农村治理方式从之前的国家对乡村的资源汲取转变为资源输入。

3. 习近平关于乡村治理的重要论述

在新时代,习近平就乡村治理发表了一系列重要论述,提出了乡村治理、精准扶贫、乡村振兴等重大战略,进一步丰富和发展了马克思主义乡村治理思想。习近平指出,乡村综合治理的领导核心是中国共产党。“党管农村工作是我们的传统。这个传统不能丢。”“办好农村的事情,关键在党”,“农村工作千头万绪,抓好农村基层组织建设是关键”,“重视农村基层党组织建设,加快完善乡村治理机制” 。他强调,乡村治理要坚持以党建为统领的多元共治,“要建立和完善以党的基层组织为核心、村民自治和村务监督组织为基础、集体经济组织和农民合作组织为纽带、各种经济社会服务组织为补充的农村组织体系,使各类组织各有其位、各司其职”。要以实现乡村治理现代化为目标。推进乡村治理现代化是全面深化农村改革和乡村振兴的重要任务,是新时代乡村治理的基本目标。乡村治理的方式是以自治为基础、法治为保障、德治为先导的“三治”融合,“健全和创新村党组织领导的充满活力的村民自治机制,强化法律权威地位,以德治滋养法治、涵养自治,让德治贯穿乡村治理全过程”。

习近平针对农村贫困治理提出精准扶贫战略,为脱贫攻坚提供重要指导,也为马克思主义反贫困理论中国化做出重要贡献。精准扶贫战略于2013年提出并开始实施,主要以农村地区的贫困农户为治理主体,以“六个精准”为核心,即扶持对象精准、项目安排精准、资金使用精准、措施到户精准、因村派人精准、脱贫成效精准。习近平指出,我国“十三五”期间脱贫攻坚的目标是,到2020年稳定实现农村贫困人口不愁吃、不愁穿,农村贫困人口义务教育、基本医疗、住房安全有保障;同时实现贫困地区农民人均可支配收入增长幅度高于全国平均水平、基本公共服务主要领域指标接近全国平均水平。党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央把脱贫攻坚摆在治国理政突出位置,我国精准扶贫工作取得显著成效,但“三农”问题仍是经济社会发展的短板。党的十九大报告正式提出实施乡村振兴战略,并将“治理有效”作为乡村振兴战略的基本要求之一,对中国的乡村现代化作出长期规划。乡村振兴是一个复杂的系统性工程,包括乡村治理、乡村发展和乡村建设三个方面内容。其中,乡村治理是乡村振兴的重要保障和支持,是乡村振兴的重中之重;而乡村发展、乡村建设与乡村治理相互作用、相互促进、相互支撑,三者协同有效推动乡村全面振兴。乡村振兴强调更高质量的精准扶贫,面向市场和各社会主体,鼓励社会各界发挥集体智慧、发扬奉献精神,带领贫困群众共同脱贫致富。在脱贫攻坚战略决胜阶段,精准扶贫战略和乡村振兴战略实现有效衔接。截至2020年底,我国如期完成新时代脱贫攻坚目标任务,现行标准下农村贫困人口全部脱贫,贫困县全部摘帽,区域性整体贫困问题有效解决,脱贫攻坚取得重大历史性成就。

二、中国乡村治理的历史变迁

根据中国共产党领导中国革命和建设的百年历程,现代中国乡村治理体系的建立与发展历程可以划分为:新民主主义革命之前、新民主主义革命时期、社会主义建设时期、改革开放和中国特色社会主义形成时期、中国特色社会主义新时代六个时期(见图1)。

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(一)从近代到党的十八大之前中国乡村治理的历史变迁

在辛亥革命之前,中国封建社会的乡村治理讲究“皇权不下县”,郡县以下的自治通过“里治”实现。马克斯·韦伯(Max Weber)认为,在中国封建社会,“农村是没有官员的自治地区,皇帝的正式管理仅在城市与次都市中进行。”

在新民主主义革命时期(1919—1949年),中国共产党从成立之初就关注农民土地问题。党的一大党章,明确指出要将所有生产资料收归社会公有。大革命时期,中国共产党重视农民在土地革命中的地位与作用,逐渐形成了以“减租减息、限租限田”为主要内容的土地和信贷政策。在土地革命时期,我党主要采取“耕地农有”的土地政策,领导农民通过自己的政权,将地主等所拥有的封建剥削性土地收归国家所有并分配给农民使用,实现部分土地的国有化。抗日战争时期,为结成抗日民族统一战线,我党主要采取“地主减租减息、农民交租交息”的土地政策。在解放战争时期,我党实行不同于“耕地农有”的“耕者有其田”的土地政策,也即新中国《中国人民政治协商会议共同纲领》提出的“有步骤地将封建半封建的土地所有制改变为农民的土地所有制”。

在社会主义建设时期(1949—1978年),为建立与巩固社会主义制度,在党的领导下进行了社会主义改造。1953年开始,对农业生产经营实施社会主义改造,逐步由“一家一户”的传统农业生产形式向合作化组织转变,先后成立了互助组、初级社、高级社,最终逐渐形成“政社合一”的人民公社。人民公社是我国乡村治理体制的一项重大探索,在工业积累、公共医疗、农业现代化等方面发挥了重要作用。但高度集中的体制违背了农业经济规律,农民的农业生产积极性不高,导致农业生产效率长期低下,农民生活水平低下。

在改革开放时期(1978—2012年),党的十一届三中全会之后,人民公社完全撤销,乡镇成为我国基层政府单位,基层群众自治制度开始在全国推广,“村”成为基层群众自治单位,建立起新的基层治理体制。1982年的中央一号文件确立家庭联产承包制度。1998年,《中华人民共和国村民委员会组织法》正式颁布实行,村民自治进入“乡政村治”历史阶段。从1986年开始,乡镇撤并,缩减乡镇数量。2000年,国家出台《关于市县乡人员编制精简的意见》等相关文件,推动以简政放权为核心的乡镇机构改革。

在农村机构改革的同时逐渐推进农业税改革。我国从2000年开始进行税费改革试点工作,2006年全面取消农业税,数千年来农民必须向国家缴税成为历史。农业税费改革对国家、集体和农民之间的利益关系进行了调整和规范,“后税费时代”来临。在农村机构改革和农业税费改革所形成的机构和制度保障的基础上,有序进行“新农村建设”。2005年,党的十六届五中全会提出扎实推进社会主义“新农村建设”。2006年,党的十六届六中全会首次提出“农村社区建设”,此后全国各地农村加快开展社区建设的探索实践。2007年,党的十七大报告提出,把繁荣农村经济作为首要任务,深化农村综合改革,改革集体林权制度,以亿万农民为建设新农村的主体。

(二)新时代的中国乡村治理现代化

党的十八大以来,中国特色社会主义建设进入新时代,中国的乡村治理也进入新时代。新时代乡村治理的基本格局,是以乡村振兴为目标,以加强党的领导为核心,以公共财政支持为杠杆,健全自治、法治和德治相结合的基本体系,聚焦完善农村基本经营制度和加强农村公共管理两大主要任务,加速推进乡村治理现代化。

1.构建以党的领导为核心、多元主体参与的乡村治理体系

一是强化农村党建和政治领导力。主要通过强化村支部建设、选派驻村第一书记和工作队、村书记主任“一肩挑”等措施,加强农村党建,强化党对农村工作的领导。党的十八大以来,全国7.7万个软弱涣散村(社区)党组织中,有97.1%的村和96.5%的社区得到不同程度的转化提升。2013—2020年,全国派驻第一书记的数量和驻村工作队员分别实现从5万到23万和31万到88万的激增,驻村帮扶工作队也实现9万到25万的增长,覆盖了所有贫困村;2021年,中央决定向重点乡村持续选派驻村第一书记和工作队。这一政策极大地推动了农村党建工作的发展,强化了乡村治理的政治属性,增强了党对乡村治理的领导力。

二是大力培育多元治理主体。首先是群众性自治组织优化调整。截至2021年底,全国有村委会49万个,比上年下降2.5%,村民小组395万个,村委会成员208.9万人,比上年增长0.8%。其次是发展农村经济组织。截至2020年,建立村级集体经济组织的有53.2万个,覆盖率达到95%,乡镇、村、组三级共建立集体经济组织约96万个,集体经济村均净资产达到686万元。截至2018年底,全国家庭农场达到近60万家,销售农产品总值1946.2亿元;农民合作社达到217.3万家,平均为每个成员二次分配1400多元;从事农业社会化服务的组织数量达到37万个,服务对象数量达到4630万个(户),各类新型农业经营主体和服务主体总量超过300万家。除了传统的农村组织,中央还鼓励新乡贤、妇联和农业企业等参与乡村治理。2019年《关于加强和改进乡村治理的指导意见》提出,在健全“三治”体系的基础上,走中国特色社会主义乡村善治之路。愈加注重多元主体参与乡村治理的体制建设,2021年《中共中央国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》提出,培育鼓励农村多元主体参与乡村治理。目前,我国已初步形成由村委会、农村经济组织、农村社会组织等多元主体共同参与的乡村治理体系。

2.以“三治”协同、财政赋能提升乡村治理能力

党的十九届四中全会提出了“健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的城乡基层治理体系”。2021年《中共中央国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》明确要求:“以加强基层党组织建设、增强基层党组织政治功能和组织力为关键,以加强基层政权建设和健全群众自治制度为重点,以乡村改革创新和制度建设、能力建设为抓手,建立健全乡村治理体制机制,推动政府治理同社会调节、居民自治良性互动,提高乡村治理社会化、法治化、智能化、专业化水平。”

为贯彻落实习近平总书记关于强基固本、完善村级组织运转经费保障机制等重要指示精神,2016年,中央组织部、财政部联合印发了《关于加强村级组织运转经费保障工作的通知》,明确了经费保障范围、保障标准和经费来源。其中,村干部基本报酬和村级组织办公经费两项合计每村每年不低于9万元。2020年,财政部、中央组织部联合印发了《关于建立正常增长机制、进一步加强村级组织运转经费保障工作的通知》,将村干部基本报酬和村级组织办公经费两项合计由每村每年不低于9万元,提高至每村每年不低于11万元。按照目前691510个村算,每年财政投入村组织运转经费达到700亿元以上。经济发达省份对农村基层党组织建设的支持力度更大,如《广东省加强党的基层组织建设三年行动计划(2018—2020年)》中,关于“加大财政对基层党建的投入力度”,要求省财政积极统筹财力,在保持现有投入规模的基础上,2018—2020年三年新增安排71亿元,增长98.61%。上述政策的出台,通过巨大的财政投入保障基层组织运行,不仅提高了农村基层组织的能力,也改善了农村基础设施条件和农村公共服务。

3.聚焦完善农村基本经营制度和农村公共事务管理

一是不断完善农村基本经营制度。改革开放以来,“家庭承包、统分结合”的双层经营制度成为农村基本经营制度。改革初期,家庭承包对提高农业生产力发挥了巨大的激励作用,但村集体的统一经营没能得到应有的体现。党的十八大以来,随着城镇化进程的加快和农村空心化的加剧,党中央更加重视发挥集体统一经营的作用,提出要壮大集体经济实力,发展农民专业合作和股份合作;培育新型经营主体,发展多种形式规模经营,构建集约化、专业化、组织化、社会化相结合的新型农业经营体系。党的十九大和二十大都强调,要健全农村基本经营制度,发展新型农业经营主体和社会化服务,加速发展新型农村集体经济。完善农村基本经营制度,绕不开的是农村土地改革。党的十八大以来,农村土地“三权”分置改革是重要工作。2014年印发《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》,提出农村家庭承包土地的“三权”分置。2016年,国务院颁布《关于农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》,将农村土地产权中的土地承包经营权进一步划分为承包权和经营权,实行所有权、承包权、经营权分置并行。2018年,针对农村宅基地实行“三权”分置。“三权”分置改革是继家庭联产承包责任制后农村土地改革又一重大制度创新。

二是优化农村公共事务管理。党的十八大以后,中国更加重视农村公共事务的管理。2022年,中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《乡村建设行动实施方案》提出,“以普惠性、基础性、兜底性民生建设为重点,统筹资源要素,动员各方力量,加强农村基础设施和公共服务体系建设”。2022年,《关于健全完善村级综合服务功能的意见》提出构建党组织统一领导、政府政策支持、村级组织积极作为、社会多方参与的服务机制,要求公共服务下沉到村,办好村级公共事务和公益事业。截至2022年,全国农村公路总里程已达453万千米,利用信息化手段开展服务的村级综合服务站点增至48.3万个,行政村覆盖率达86.0%,义务教育总体城镇化率达81.91%,全国医疗卫生机构实现了县乡村全覆盖。2014年,建立全国统一的城乡居民基本养老保险制度,2022年末参加城乡居民基本养老保险人数已经增加到5.5亿人。

三、中国乡村治理现代化的发展路径

党的二十大报告对中国式现代化进行了系统阐述,提出“中国式现代化,是中国共产党领导的社会主义现代化,既有各国现代化的共同特征,更有基于自己国情的中国特色”,概括了其“五大特征”和本质要求。基本实现国家治理现代化是中国式现代化建设的重要任务之一。而乡村治理现代化作为国家治理现代化的重要基石,必然要加快现代化进程,推动乡村善治。中国乡村治理现代化是由中国共产党领导的、以乡村治理体系建设为主线、以乡村治理能力提升为手段的现代化。

(一)建立健全“五治”一体的乡村治理体系

在新时代,我国乡村治理的目标是乡村善治,善治包含以下价值性要素:民主、法治、透明、责任、回应、自治、参与、公正、稳定、和谐等。我们可以在已有的自治、法治和德治“三治”的基础上,扩大到“五治”一体,即建立健全以政治为引领、自治为基础、法治为保障、德治为教化、智治为手段的“五治”一体的乡村治理体系。

1.加强政治引领,强化党的领导

一是强化政治意识。以农村党建为引领,向农民宣传党的方针政策,提高农民的政治觉悟,坚定其政治立场,强化新时代农村的政治堡垒。

二是完善农村党组织体系。在农村社会组织、经济组织中设立党组织,形成由乡镇政府党组织、村委自治党支部、村社会经济组织党支部构成的农村党组织网络体系,全面开展农村事务领导工作。培育、吸纳先进积极分子加入党组织,壮大农村党员干部队伍。

三是稳步增加财政保障能力。完善财政保障基层党组织的稳步增长机制和绩效考核机制,一方面确保财政投入与经济发展水平和村级公共事务相匹配,另一方面加强考核,提高财政支出的绩效。

四是强化组织领导能力。健全农村党组织教育培训体系,形成自上而下的稳定而系统的党的教育体系。加强乡镇等上级党组织对村党委的系统教育培训,加强村党委对村内经济社会组织党支部的日常教育培训,增强农村党组织的组织力和战斗力,同时,健全村级党组织向上级党组织的反馈机制,加强专业技能教育与培训。

2.完善村民自治,夯实治理基础

村民自治是我国基层民主政治的重要组成部分,现已逐步形成了决策权、执行权和监督权适度分离又相互制约的乡村自治结构体系。但是在乡村党建、自治体系运行、自我教育等方面还存在不足,需要有针对性地加以提升。一是以村级党组织为乡村自治体系的核心,充分发挥村级党组织的带头作用;二是完善村民自治运行体系,创新村民自治服务体系,构建村民自治评价体系,优化自我管理体系,创新村民大会的具体运行体制机制,辅以现代科技手段,旨在保证村民有效参与乡村治理,行使治理权力,保证村民大会或村民代表大会的决策权、村委会的执行权,以及监委会的监督权能够更好实现;三是创新村级自治组织的自我教育,培育新的内生性自治组织,增强自治能力,对村民展开普适化教育,不断提高村民的文化素质,提高村民的集体意识,进而增强村民凝聚力。

3.健全乡村法治,维护安全稳定

基于依法治国的战略要求建设法治乡村。乡村法治体系现代化的重点在于法治思维的培养。一是增强法治思维,完善法律体系。将乡村治理工作纳入法治轨道。遵循法治思维,坚持权由法定,依法行使权力,依法治村,帮助村民树立法律底线思维,强化乡村治理的法律手段。通过完善乡村治理法律法规,明确村民、村民代表大会、村民委员会、村民监督委员会权责关系,使各方依法各司其职、相互监督、相互配合、协同治理的乡村自治体系落到实处。

二是创新法治教育,强化法治意识。进一步推进法治乡村化,强化村民法治意识,需要进行乡村法治教育和培训。借助互联网等数字技术手段,开展线上线下相结合的乡村法治教育和培训,在减小法治教育成本的同时提高法治教育和培训效率,将法治意识融入村民日常生活当中,提高村民法治意识,塑造农村守法良好氛围。

三是完善乡村法律服务体系。法律的强制性在保障村民的自治权利、落实惩罚上发挥着不可替代的作用。打造乡村司法机构、乡村法律援助机构、村内调解机构等为主体的农村调解机构,充分发挥司法机构和民间调解机构的纠纷解决潜力,形成一般问题不出村的农村纠纷解决体系。为处于弱势的不懂法、不会用法的村民提供法律援助,保障村民合法权益不受损害。

4.强化乡村德治,弘扬核心价值

德治是乡村治理的重要支撑通过教化,形成由内而外的道德自律,从而对村民的思想、言行起到约束作用。乡村德治体系建设最为关键的是践行社会主义核心价值观。习近平指出:“核心价值观,其实就是一种德,既是个人的德,也是一种大德,就是国家的德、社会的德。国无德不兴,人无德不立。”

具体而言,一是践行和培育社会主义核心价值观,推动新时代文明乡村建设。在乡村文明治理的具体实践中,以践行社会主义核心价值观为主体,吸收传统村落中乡村治理智慧元素,吸收不同区域传统文化中有利元素,与时俱进,对传统文化进行创新,为传统文化赋予时代内涵,推动乡村传统文化创新性发展。以社会主义核心价值观为底色,将社会主义核心价值观融入村规民约。

二是建立传统文化传承教育体系。在社会主义核心价值观的引导之下,充分发挥传统文化、红色文化的宣传和教化作用,推进乡村文化建设。对传统文化最好的传承和保护方式就是用好传统文化,发展文化产业,为其注入经济活力,让乡村传统文化有立足之地。根据地区实际建立乡村传统文化保护教育培训站,保证优秀传统文化持续弘扬。

三是加强农村个人社会信用体系建设。现有的农村信用体系,以金融属性为主。因此,要以金融属性为切入点,将个人参与乡村治理、经济社会活动等纳入个人信用考核指标,建立包含治理参与痕迹、经济社会信息等元素的农村个人社会信用体系,打造乡村治理个人社会信用系统,探索和建立“个人信用+金融”“个人信用+补贴”“个人信用+奖励”等实践模式,激励村民遵纪守法、遵守村规民约、诚实守信,践行社会主义核心价值观。

5.建设乡村智治,提高治理效率

在当前中国乡村智慧治理中,制度建设、主体参与、人才培育、基础设施建设显得尤为迫切。

一是建立健全智治的硬件条件。要加快农村数字基础设施建设,尽快弥合城乡数字鸿沟。通过“互联网+N”的模式,将现存治理各主体连接起来。如通过打造“互联网+政务服务”的智慧服务平台,将市、县、乡、村上下联通;通过建立“互联网+农村医疗”平台,实现便民服务,形成乡村智慧治理扁平化网络体系。

二是加强乡村智治制度建设。一方面,政府作为智慧治理的主导者,应当积极发挥乡村智慧治理的组织和引导作用,加快建立政府购买、社会力量参与的乡村治理数字化指导性目录表,探索政府购买服务、政府和社会资本合作(PPP)等形式,鼓励互联网企业参与乡村治理数字化建设,形成“政府负责、社会协同、村民自治”的乡村治理数字化多元共建共享机制。另一方面,政府要做好顶层设计,做好智慧乡村治理(如线上会议、网络投票等)的制度设计、权限设置和运用条件等,使乡村智慧治理合法化。同时,还要出台乡村治理数据安全相关法律,以防数据被窃取和滥用,保障信息安全。

三是加强乡村智治人才培育。解决乡村智治的门槛问题,必须创新培育乡村智治人才。应尽快健全乡村智慧人才培育机制,以专业化、科学化的建设培养方案提升人才培养能力。同时建立合理的人才引进机制,破解乡村智慧治理的人才瓶颈问题。

(二)加快提升“五能”并举的乡村治理能力

根据国家的基本职能以及国家治理现代化要求,乡村治理现代化应该具备实现国家基本职能所要求的相应能力,即农村资源汲取能力、农村经济发展能力、农村社会管理能力、农村公共服务能力和农村制度建设能力五种能力。

1.提升农村资源汲取能力

筹集资源是实现乡村治理现代化的重要支撑。农业税费改革之后,乡镇财政自有收入以工商税、契税等几个小税种为主,乡镇的资源汲取明显呈现出对上级财政的依赖,乡镇内生的资源汲取力量不足。

首先,建立健全工商资本下乡的体制机制。健全社会资本参与乡村建设指导性目录表,通过贷款利息补贴、项目补贴等形式,吸引社会资本投入乡村建设,减少对社会资本不必要的限制,促进乡村治理项目落地。同时,要注意防止社会资本侵蚀农村“三资”。

其次,发挥政府财政投入的引领作用和杠杆作用。建立严格的财政专款专用制度和项目资金多方挂钩制度,保证财政资金给付能力,提高财政资金使用效率,争取更大的财政支持。

最后,建立鼓励村民参与乡村治理项目的有效机制。逐渐构建财政资金、社会资本、村民自筹资金共同参与的乡村治理投入结构。初期,充分发挥财政资金的引导作用;发展到一定阶段以后,由社会资本、村民自筹资本进行市场化运作;最终,形成以内生资本为主体、其他资本共同参与的良性乡村治理资本投入机制,为乡村治理现代化提供资金保障。

2.提升农村经济发展能力

产业振兴是乡村振兴的关键。农村经济发展是乡村治理的中心工作,农村经济主要依靠经济组织拉动,因此,发展农村经济组织自然就成了乡村治理的重要工作。未来十年,农村经济组织建设的主要任务包括以下两个方面:

首先,不断完善农村基本经营制度。党的二十大提出,农村经济组织的主要任务就是“巩固和完善农村基本经营制度,发展新型农村集体经济,发展新型农业经营主体和社会化服务,发展农业适度规模经营”。从组织层面看,就是完善“农户—集体”双层经营制度,完善新型集体经济组织、新型农业经营主体和社会服务组织。特别值得一提的是新型集体经济组织,它是指以集体所有的土地为基本生产资料、以实行家庭承包经营为基础、统分结合双层经营体制的经济组织,依法取得特别法人资格(在农业农村主管部门而非工商局或民政局注册)。它是新时代农村基本经营制度的创新,是带领广大农民走向共同富裕的载体。

其次,提高党组织对经济组织的领导能力。关键是提升党的基层组织书记对新型集体经济、新型农业经营主体的管理能力。加强党的基层组织建设对乡村经济组织的组织力有两个举措:一是村支书兼任村委会主任或村两委班子成员交叉任职;二是党组织的优秀人选担任集体经济组织和合作经济组织的负责人。

3.提升农村社会管理能力

首先,增强农村组织动员能力。具体来说,就是要提高村自治组织应急调配本区资源的力量,特别是要提升应急时刻人员自我组织能力。要健全村“两委”班子成员联系群众的常态化机制,入户走访常态化。不断加强群防群治、联防联治建设。创新农村网格化管理,注重网格工作细分,网格使用常态化,保持网格运行功能。

其次,提升村民自治能力。坚持以村党支部为核心,以村委会为运行管理中心,村经济组织和社会组织作为主要参谋的农村社会管理参与原则,促进各主体积极参与乡村管理。促使村委会逐渐回归其自治本质,组织农村居民共同管理本社区公共事务,确保本社区居民自治民主权利得以实现。健全乡村治理主体的培育体系,建立包含意识培养、能力培养、影响力培养以及吸纳机制的乡村治理主体孵化机制,培育主体包括作为农村经济组织代表的新型农业经营主体和作为农村社会组织代表的新乡贤。

4.提升农村公共服务能力

城乡公共服务差距仍较明显,乡村治理能力现代化需要大力推进农村公共服务下沉,推进基层公共服务均等化。

一是加强乡镇政府公共服务能力。因地制宜健全乡镇医疗、教育、养老等基本服务能力;建立健全乡镇政务服务中心,通过科技下乡、巡回医疗等方式,增加流动公共服务项目和频次。

二是发挥村级综合服务站的综合功能。完善村级标准化公共服务项目,不断完善村级协助公共服务项目清单,推动更多村级公共服务(如医疗卫生、老年日间照料等)和基本经营性服务(如金融服务、快递服务)进站。

5.提升农村制度创新能力

提升乡村制度建设能力就是在乡村治理体系内提升乡村治理的体制机制创新能力。主要包括提升乡村的民主管理制度、经营管理制度和农村改革等方面的能力。在民主管理方面,要在完善乡村治理架构的基础上,发挥村民的主体作用,创新村民民主议事、民主决策和民主监督的规则和机制;在经营管理制度方面,要充分运用市场机制,完善利益机制,提高乡村资源、资产和资金“三资”管理能力,创新新型集体经济组织收益的“效率优先、兼顾公平”的分配机制;在农村改革方面,主要是提高农村基本经营制度和农村产权制度的改革创新能力,激活生产要素的城乡双向流动,促进要素市场的城乡融合和跨要素联动。

 

蒋远胜,四川农业大学经济学院教授。

刘艳,四川农业大学经济学院副教授。

原文刊发:《国家现代化建设研究》2024年第2期,注释从略。

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