王海光:城镇化进程中的户籍制度改革研究

选择字号:   本文共阅读 8904 次 更新时间:2005-08-22 22:13:33

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王海光 (进入专栏)  

  

  我们现行的户籍制度是50年代在国家工业化进程曲折发展的情况下逐步建立和形成的。这一制度的功能特点主要表现为:(一)它是根据中国工业化赶超战略的需要而建立起来的行政体制,是计划经济体制在社会生活领域的一个核心制度,起着让农村支撑城市、农业为工业化提供积累的功能;(二)它的建立深刻地反映了工业化进程受制于城乡二元结构的深层次矛盾,是在短缺经济情况下的制度安排。它在户籍人口管理职能上附加了许多利益分配的功能,其结果是又固化和加重了城乡二元社会结构;(三)它用行政手段把全体公民划分为城市人和农村人两个不平等的,城镇居民享有福利待遇和劳动就业机会,而农民则被束缚在土地上,形成了两种不同的身份等级制度。中国城市化与工业化过程被人为割离,城市功能萎缩,不断向农村、向土地转移人口压力。

  现行的户籍制度虽然在历史上曾支持了中国工业化的最初起步,但付出的社会成本极大,既显失公平,也损失了效益。它虽然抑制了城市的人口膨胀,同时也窒息了社会发展的活力,使人口流动长期处于停滞状态,违背了现代化发展的一般规律和社会主义的平等原则;它虽然使我们这个“一穷二白”、人口众多的小农经济国家,通过重工业优先的发展战略,短期推动了国家工业化的这个特殊历史进程,但同时也迟滞了城市化的进程,使城市功能全面萎缩,并在精神层面形成了社会的“城市户籍崇拜”心理,乃至造成人口素质劣化,农业劳动率低下,农村人口贫困化,城乡差别拉大等一系列社会问题。

  改革开放以来,社会经济的发展要求对现行户籍制度产生了强烈的冲击,农村大量剩余劳动力转移问题浮出水面,国家相应地在政策层面上对户籍制度进行了一些局部性改革。随着短缺经济的结束和社会主义市场经济体制的逐步建立,现行户籍制度已经不能适应中国社会全面发展的需要,其弊端愈发明显地表现出来,成为严重影响中国现代化发展的一个制度性障碍。新世纪伊始,面对加入TWO 的国际竞争的挑战、农村经济发展连年徘徊、内需不足等问题压力,朝野上下已经形成了户籍制度势在必行的共识,成为社会各界关注的热点问题。当前的户籍改革,从小城镇的全面放开,形成了小、中、大城市的联动,是改革开放以来一次动作最大最全面的户籍改革。当前的问题已不是改不改的问题,而是改什么,怎么改,改了以后又如何的问题。

  

  一、关于当前户籍制度改革的背景分析和选题考虑

  

  当前各类文章对现有户籍制度的弊端和诟病有淋漓尽致的分析。有论者甚至认为,户籍制度是计划经济在社会生活里的最集中表现,是计划经济的最后一座堡垒。这些议论对当前推动户籍制度改革,具有良好的舆论动员作用。但决不能简单地认为只要把户籍制度革掉了,就可以彻底拆除城乡藩篱。中国的基本国情是人口压力巨大而资源严重短缺,改革的整体推进具有渐进性的特点,即是在公平与效率、稳定与发展中寻找平衡点。中国20年来各项具体改革政策的出台,首先是取决于现实问题的压力,因此,效率优先、兼顾公平成为改革举措的基本价值取向。户籍制度的改革也应当如此,必须放在国家主导推行的现代化发展战略中,考虑户籍改革的问题。

  户籍制度的改革,涉及面非常广泛,影响深远,牵动千家万户,关切到每个人的利益。现在的改革,实际上是为过去的错误政策还账。我们认为,户籍制度改革的核心是恢复公民居住和迁徙自由的权利问题。但因在户籍制度载体上附加的各种利益关系非常复杂,改革有很大的成本代价,这只能是一个逐步剥离各种利益关系的渐进过程。因此,户籍制度的改革,在价值取向上要兼顾公民权益、经济发展和社会稳定三者的关系;在改革的时机、力度和步骤上,既受制于社会经济发展的程度,也与人们对城镇化的认识有关。1985年,公安部曾有过户籍改革的设想,因受到各方面因素的制约而未能提起。这与当时经济发展程度和人们对城镇化认识不足不无关系。

  当前的户籍制度改革,实际上是在工业化已有了相当发展,而城市化落后于工业化所产生的种种矛盾中启动的,主要有以下方面:

  一、城市化滞后于工业化的矛盾。长期以来,中国城市化进程落后于工业化。改革开放后,中国重新启动城市化进程。目前,我国人均国内生产总值已超过700美元,但城市化水平只有30%左右,不仅低于45%的世界平均水平,而且低于一般发展中国家40%的水平,而发达国家已高达80%~90%。由于城市化滞后,第三产业不发达,我国产业结构严重缺乏吸纳农业剩余劳动力的能力,城乡居民的收入反差越来越大,所以刚进入温饱的低水平小康阶段就出现内需不足的问题。进入21世纪,城市化的滞后,“三农”问题严重,已成为中国现代化发展的瓶颈问题。当前,对城市化明显滞后于工业化,城市化水平明显滞后于经济发展水平的问题,政府和社会各界已有了比较一致的共识:不加快城镇化的步伐,中国的经济就难以长期保持稳定的发展。要把一亿多剩余农村劳动力从土地上转移出去,首先必须拆除城乡壁垒,改革户籍制度,建立城乡一体的劳动力市场,促进第三产业的发展。近年来,各地为吸引人才和加快城市化进程,纷纷出台了户籍制度改革的各项政策措施。

  二、国家城镇化战略由计划型向市场型转变的矛盾。关于城镇化,学界解释不一。有的认为城镇化就是城市化。我们是把城镇化界定为城市化中的城镇体系建设的一个方面。在如何推进城市化问题上,一直有两种不同意见。一种是从规模效益出发,主张优先发展大城市;一种是从中国人地资源紧缺的情况出发,主张优先发展小城镇。国家80年代初确定的城镇化的战略是“严格控制大城市,适当发展中等城市,积极发展小城镇”。这里还有着浓厚的城市保护主义的色彩。国家在90年代后期提出“小城镇,大战略”,其政策的重心是要解决“三农”问题。“十五”城镇化发展重点专项规划提出的完善城镇体系的基本任务是:有重点地发展小城镇,积极发展中小城市,完善区域性中心城市功能,引导城镇密集区有序发展,走多样化的城镇化道路。这是更具市场机制要求的城市化发展方向。

  中国的城镇化问题,说到底,就是在人口压力大而资源严重短缺的基本国情矛盾制约之下,逐步调整产业结构、就业结构和城乡关系,转移大量剩余农村劳动力,力争合理地解决农业、农村、农民这“三农问题”。“十五”计划提出打破城乡分割体制,逐步建立市场经济体制下的新型城乡关系,改革城镇户籍制度,形成城乡人口有序流动的机制,取消对农村劳动力进入城镇就业的不合理限制,引导剩余农村劳动力在城乡、地区间的流动,创造自由流动的良好就业环境。

  三、户籍二元管理结构和劳动力市场配置的矛盾。80年代以来,随着市场经济的发展,中央政府多次对户籍管理进行一些必要的调整和改革,各地方政府相继出台了地方性法规,特别是全国范围内粮油供应放开与户籍脱钩,实际上人口已经处于自由流动的状态。目前全国每年的流动人口达8000万人,预计今后一个时期可达1.5亿。但在现行户籍二元管理体制的制度下,以千分之二的指标控制进城名额的计划经济模式,影响了公民的正常合法迁移,制约了人才流动,大量已经在城市中取得生存基础的人口无法落户,人户分离的情况达3000万人,年复一年重演“民工潮”。这说明,现行户籍制度已是劳动力自由流动的制度障碍。另外,越来越多的农村剩余劳动力进城务工经商,从事非农产业,按城市人口和农业人口实行二元户口管理结构,已不能对现有人口进行有效管理。它不仅人为制造了公民身份上的天然不公平和用工歧视,也不能真实反映我国人口的地区分布、劳动力的产业构成状况及城市化水平,造成人口信息失真、管理缺位等许多问题。

  四、建立全国统一市场和国民待遇不平等的矛盾。中国入世后已纳入国际竞争环境,这使建立全国统一市场和国民待遇不平等的矛盾更加突出出来了。要增强中国的国际竞争力,需要人口的广大流动,根据市场需要,自由、合理配置劳动力资源。但在现行的户籍制度下,公民的国民待遇是不平等的,公民的自由居住和迁徙权得不到法律的保证,农民成为最大的弱势群体。各地普遍存在本地人排斥外地人、城市人排斥农村人的用工歧视现象,形不成合理的劳动力平等竞争局面。各地所开的户口迁移政策口子,都是立足在吸引人才、技术、资金方面,是要人力不要人口,靠行政手段争夺人才。这实际上形成了户籍迁移的货币化趋向。对国民待遇不平等的问题,社会反映强烈,舆论批评尖锐。在课题组召开的县(市)委书记小规模座谈会上,农村问题著名学者杜润生再三呼吁,要给农民以国民待遇。实现公民国民待遇的平等性,这是建立全国城乡统一劳动力市场的前提。从根本上讲,在法律能切实保证公民居住和迁徙自由权利的情况下,中国潜在的人力优势才有可能发挥出来。

  上述这些矛盾的概括或有不全,但足以说明户籍制度全面改革的时机已见成熟。户籍制度改革的明确目标是实现公民依法自由居住和迁徙,这是随着城镇化进程,逐步剥离附着在户籍制度上的行政功能和福利分配功能,建立法制化、科学化的人口管理系统的渐进改革的过程;当前户籍改革的阶段性目标是,首先在城镇和小城市打破城乡户籍壁垒,逐步推进城乡劳动力市场一体化,实现在未来五年内转移剩余农村劳动力四千万人的要求。当前新一轮户籍管理体制改革的实施范围主要是在包括县级市市区在内的全部小城镇。国家有关权威人士对媒体发表谈话:“至少在‘十五’期间至2010年,户籍管理体制改革要充分利用小城市,特别是小城镇。”

  本课题组把户籍改革研究的重点放在县级,具体考虑是:一、县级在城镇体系中是连接城乡两个市场的中心环节。县城(城关镇)基础设施是小城镇中比较好的,城市功能相对齐全,是小城镇建设的重点所在;二、县级的城镇化水平的提高,可以较快地带动第二、第三产业的发展,直接吸纳大量的农村剩余劳动力,缓解农村人多地少的矛盾;三、县级的城镇居民附加在户籍制度上的各种利益关系剥离得较为彻底,在打破城乡分割体制中的制约因素较小,准入门槛较低,公民的居住和迁徙权利可以在这里得到比较充分地实现;四、县级的城镇化水平的提高,可以减少人口流动的盲目性,降低剩余农村劳动力向非农产业转移的代价,为人口向大中城市更大范围的流动提供一个基础性的平台。

  在研究中,课题组成员与公安部治安局户籍部门的同志交流了对户籍改革的看法,与部分县、市、地书记交流了对城镇化和户籍改革的意见,并选择了处在城镇化不同发展阶段上的浙江省宁波市宁海县、山东省淄博市昌乐县、安徽省亳州市等地进行了实地考察,力图从制度功能解构方面,对当前户籍改革的现状、存在的问题和对城镇化的推动作用,提出初步的分析意见。

  

  二、对当前城镇户籍制度改革的基本评估和问题分析

  

  [一]、当前户籍制度的改革思路和实施

  户籍管理是国家行政管理的重要组成部分。它通过对公民身份情况的登记,为政府实施行政管理,包括制定国民经济和社会发展规划、配置劳动力资源、治安管理等提供人口数据及相关的基础性资料;确认公民的民事权利能力和行为能力,证明公民身份,便利公民参加各类社会活动。当前,户籍制度改革已由自下而上的局部性改革进入到国家推导的全面改革的层面。

  实现在法制基础上的居住和迁徙自由,是我国户籍制度改革的目标。实现这个目标,则是一个逐步剥离户籍附加成分,还本归原的过程。从人口管理的角度讲,改革总的思路是:实行公民在居住地登记户口的原则,形成由户口登记、迁移为基础,居民户口簿、公民身份证两种证件和常住、暂住两种户口组成的管理制度,建立起以《中华人民共和国户籍法》为基础的科学完备的户籍法规体系,逐步形成一套适应社会主义市场经济体制的城乡统一的户籍管理制度。

  近期,政府推进户籍管理制度改革的基本思路是:首先,尽快打破农业、非农业户口管理二元结构,废除由此衍生的“农转非”计划指标管理政策以及蓝印户口等户口形式,按照在居住地登记户口的原则,建立全国城乡统一的户口登记管理制度。第二,逐步放宽户口迁移的限制,以具有合法固定的住所、稳定的职业或生活来源为基本落户条件,调整城市户口迁移政策,根据经济、社会发展的客观需要和社会的综合承受能力,最终实现户口自由迁徙。第三,逐步剥离各有关部门附加在户口管理上的诸多行政管理职能,弱化户籍背后的利益关系,恢复户口管理作为民事登记的基本社会职能,实现由户的管理向口的管理的转变。抓紧制定户籍法,完善户籍管理工作的法制化。

  这一轮户籍管理体制改革的实施范围主要是在包括县级市市区在内的全部小城镇,(点击此处阅读下一页)

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