邵宇 陈达飞:户籍制度改革:历史路径、政策意图、房价影响与现实困境

——人口红利的视角
选择字号:   本文共阅读 312 次 更新时间:2019-04-11 23:19:04

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   4月8日,国家发展改革委下发《2019年新型城镇化建设重点任务》的通知,核心内容是依据城市规模,在不同程度上继续推进户籍制度改革,力度、尺度之大,引发广泛关注。政策意图是什么,对房价有何影响,与户籍制度挂钩的福利政策会有何变化,这些都是本文想要回答的问题。

  

一、户籍制度与之改革的缘起


   所谓户籍制度,是“指政府职能部门对所辖人户的出生、死亡、迁徙、婚姻等基本状况进行登记并进行管理的一项国家行政管理制度”。(周天勇、王元地,2018)其中,迁徙是重点。中国目前的户籍制度是“计划时代的遗迹”,导致人口流动受限、劳动市场上的歧视和城镇公共服务的不均等。对于户籍制度的弊端,理论和实践层面已经进行广泛而深入的探讨。推进户籍制度改革,笔者也持赞成态度。

  

   图1展示了建国以来中国城镇化率的变化路径。

  

图1:中国城镇化的历程(1949-2019)

数据来源:国家统计局、WIND,笔者估算

数据说明:常住人口城镇化率和人户分离人口占比来源于Wind,户籍人口城镇化率根据统计局发布的消息整理,缺失数据用插空法估算。


   1949到1958年,中国居民可以自由迁移。虽然1951年公安部发布《城市户口管理暂行条例》,规定公民迁出之前,必须在当地公安局申报,并注销户口,但其目的只是为了方便管理。

  

   1950年代中后期开始,国家确立了优先发展重工业的发展战略,作为工业的后备力量,农业的稳健也变得关键。由于发展工业的城市享有各种优惠,而理性人如同资本一样,具有逐利的属性,自然是“人往高处流”。如何设计人口从农村流往城市的硬约束便成为政策制定者的当务之急。

  

   1956年自然灾害致使农业歉收,国务院发布《关于防止农村人口盲目外流的指示》,劝阻灾民留在农村;1958年1月,全国人大常委会通过《中华人民共和国户口登记条例》及配套的相关措施,第一次明确区分“农业户口”和“非农业户口”,目的是限制农村人口向城市流动。从这一年开始,迁移权开始被逐步收归“国有”。

  

   从此,农村与城市被人为分割,形成了所谓的二元社会结构,不仅限制了农村人口向城市的流动,还使得农民与市民在教育、养老、医疗、失业、救助、补助等公共服务和社会保障方面存在巨大差异,“农村人口只能通过家庭团聚、城镇企事业单位招聘、上大学或者参军的方式向城市流动”(周天勇、王元地,2018)。没有市民特权,即使流向城市,也没法留在城市。有些城市还采取了封锁道路的方法限制农民进城。1975年,《中华人民共和国宪法》对迁移权进一步修正,并逐步形成了当前的户籍制度。

  

   不仅如此,从1966年到改革开放初期,全国共动员了1776万城镇初中生和高中生到“上山下乡”。其结果就是,中国的城镇化进程在1960-1970年代反而出现倒退,劳动生产率停滞不前,经济增长与分配极度不平衡……

  

   中国的户籍制度诞生于以农业为主体,但优先发展重工业的计划经济时期,政策的初衷是保证耕地的劳动力供给和粮食的充足供应,反哺城市,同时在非常时刻维护城市的稳定。

  

   1978年的改革开放,也开启了中国户籍制度改革的进程,但至今为止,城乡二元分割的局面仍然存在。

  

   家庭联产承包责任制提高了农业生产的效率,缓解了农产品供不应求的短缺局面,致使农村出现了大量的剩余劳动力,原来以户口为基础的粮食分配制度被废除。与此同时,城市的发展增加了对劳动力的需求,促进农村剩余劳动力流向城市顺理成章。

  

   为此,1984年10月,国务院发布《关于农民进入集体落户问题的通知》,要求各级政府贯彻落实,公安部门应允许有经营能力和技术专长的农民落户。首批受益者的主体是“上山下乡”的知识青年和下放干部。1978到1988年,城市化率提升了9个百分点,从17.9%到25.8%。

  

   1989年春节,第一次大规模的民工潮开始兴起,政府开始考虑城市的承载力问题,人口流动政策由松转紧。例如,1990年4月发布的《国务院关于做好劳动就业工作的通知》的第六条就规定:“合理控制农村劳动力的转移,减轻城镇就业压力”。1989-1921年这3年,城市化率仅提高了0.7个百分点。

  

   1992年,邓小平发表南方谈话,促进十四大确立了社会主义市场经济体制改革总目标,这才使得中国的劳动力市场建设正式起步。

  

   十四大首次提出发展劳务市场的概念,要求建立健全农村剩余劳动力向城镇转移的机制和模式;1993年的十四届三中全会要求各级政府鼓励和引导农村剩余劳动力逐步向非农产业转移;1997年,小城镇户籍改革试点推行,规定已在小城镇就业、居住并且符合一定条件的农村人口允许办理城镇常住户口。1998年,农民进城人数首次突破1亿。2000年后,流动人口政策从单纯的就业目标转向包括就业在内的安居、公共服务和城市融合等综合性目标。1995年开始,常住人口统计口径下的城镇化率开始快速提升。

  

   但是,至今为止,城镇户籍和非户籍人口在工资、子女教育、社会保障和医疗保障等方面仍然存在着较大的差别。

  

   如图1,我们基本可以从常住人口城镇化率的变化中判断迁移权的制度壁垒,还可以从常住人口城镇化率和户籍人口城镇化率的差距中看出,有多少人虽然居住在城市,但无法与市民同等程度地分享城市的福利。据统计局的数据,2018年,两者之间的差距为16.21%,14亿人口中,有2.27亿“准市民”,他们也将是本轮户籍制度改革的潜在的受益者。

  

二、渐行渐远的人口红利

  

   周天勇和王元地(2018)认为,中国改革开放40年取得的成就,根本原因还是人口,因为改革红利的一个具体体现,就是人口红利。它分为两,部分,一是人口结构。劳动年龄人口在2010年之前一直处于增长趋势,以人口抚养比为参考的人口红利在2010年以前一直处于累积状态;二是流动人口。由于制造业的生产率高于农业,农村剩余劳动力向城市的流动,可以提升整体劳动生产率。与户籍制度相关的,主要是人口流动带来的红利。

  

   如前文所述,1958年以来的户籍制度严格限制了农村剩余劳动力向城市的转移,而1978年开始的改革,不仅从数量上增加了劳动供给,也从质量上提升了人力资本。

  

   一方面,在刘易斯所阐述的二元经济结构中,大量剩余剩余劳动力大量积压在“维持生计的部门”(主要指农业),“相对于资本和自然资源来说,人口如此众多,以至于……劳动的边际生产力很小,或者等于零”,经济发展中的短板是“资本”。随着城市工业的发展和限制劳动力流动的制度的逐步消除,数量众多且工资水平低的农村剩余劳动力就会对“资本主义部门”(主要指工业)形成支撑。农业劳动力向非农业的转移,也提升了整体经济的劳动生产率。

  

   另一方面,美国著名经济学家舒尔茨早在1960年代就提出了“人口流动—人力资本—经济增长”之间的逻辑关系,指出人力资本是经济增长的重要推动力,而人力资本的积累有相当大的一部分是在人口的迁移和流动中产生的。那么,一个直接的推论就是,户籍制度设置了人口流动与迁移的障碍,从而不利于人力资本的积累和经济增长。而一旦制度壁垒被消除,就有助于人力资本的积累和经济的增长。

  

   人口红利不仅仅有劳动要素的含义,也有资本的维度,因为中国的高储蓄率也与人口因素密切相关。而且,人口红利也有需求侧的含义,劳动力迁移推动工业化和城市化的发展,还为出口导向型的制造业提供了廉价劳动力。

  

   但是,这种现象在2004年开始发生变化。1980年代初,农民工开始大规模进城务工。2004年,广东省第一次出现民工荒。社科院蔡昉教授将2004年作为中国刘易斯拐点出现的标志性年份,这意味着农村劳动力不再是无限供给了,也意味着城市将出现劳动力短缺的状况,所以从2004年至今,民工荒变成了春节之后的常规性“新闻”,致使非熟练劳动者工资的上涨幅度相对领先。

  

   与此同时,从人口结构来看,中国的人口红利从2010年开始渐行渐远,人口抚养比出现向上的拐点,这主要是由低生育率造成的。

  

   如图2所示,1970年代开始,政策开始推进自愿性计划生育计划,宣传“晚婚晚育,少生优生”、“一对夫妇只生育一个孩子”。到80年代,改为强制性计划生育政策,城市严格实行一对夫妇生育一个孩子的计划,农村是男孩一胎制,一胎女孩者可生二胎。除了政策之外,生育率还受到经济文化发展水平的影响,一般而言,经济越发达,生育率越低,这可以从多方面来解释,比如生孩子的机会成本,养育孩子的成本-收益核算等等。在政策和经济的双重影响下,中国总和生育率不断下行。

  

图2:中国总和生育率走势(1960-2018)

数据来源:世界银行;

说明:总和生育率表示单个女性生育人数(平均)。

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文章来源:界面新闻

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