陈波 张小劲:内部激励与外部约束——新一轮城市竞争中的户籍制度改革逻辑

选择字号:   本文共阅读 1440 次 更新时间:2019-06-11 09:39

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陈波   张小劲  


“趋利避害”的政绩竞争动机与“用脚投票”的社会认可约束相互嵌套,两者产生内生性影响,决策者倾向于将其竞争政绩的政策偏好通过户籍改革政策表达出来,而在人口由“负担”转化为“资源”的背景下,社会个体“用脚投票”的自主性对决策者的任性干预设置了边界。关于中国户籍制度改革化解释路径,本文提出“内部激励+外部约束”的解析框架,包含了两个维度的解释变量交叠而成的四种改革类型。本文的贡献在于,不仅为目前多样性城市户籍制度改革提供了清晰的学理性呈现,还揭示了户籍改革在工具理性占优的情况下所取得的边际性突破之根源,提示了未来深化户籍制度改革应然性的前进方向,并丰富了观察中国的国家-社会关系的理论视角。


户籍制度是中国最为独特的社会治理制度之一,户籍制度改革也是中国城市化进程中的常备课题。然而在相当长的时期内,由于地方政府在户籍改革中的强干预性,改革呈现出“碎片化”特征。由此引发的日益复杂的政治经济现象,不仅强化了城乡之间的二元分割,也加剧了城市化地区居民权利的二元分化,致使中国面临着地区之间发展不平衡不充分的社会基本矛盾。


面对户籍制度及其改革的政策负外部性日益加剧,学者们纷纷提出应然性的改革方向,但实际的复杂局面,让我们很难用一个贯之始终的逻辑去描绘和理解其制度变革路线以及背后的驱动机制,更无从谈论如何朝着剥离附加职能的应然方向推进改革。


在关于户籍制度改革的研究中,颇具共识性的观点是,户籍制度是地方决策者表达其工具理性的重要途径,户籍制度改革也因此具有强烈的地方特色。有学者试图对这种差异化特征进行总结,提出“小城市改革力度最大,中等城市次之,大城市改革力度最小”。然而不同城市规模群组内部也存在着不同路径和取向的类型差异,正如有学者提醒道的,“城市户籍制度改革不能一概而论,各城市之间存在微妙的类型差异,而这些差异既包含发展基础和发展理念的不同,也意味着改革进路和改革策略的差异”。总而言之,城市户籍制度在地方政府的主导下进行了多样性的尝试,但是始终处于亟待改革却又难以取得突破的尴尬境地,日益强烈的改革需求与成效甚微的改革实践之间的巨大落差,构成当前户籍制度改革的现实困境。


图1城市户籍制度改革路线图


为应对这种改革困境,从2011年开始的新一轮城市户籍制度改革被提上日程。如图1所示,从2011年《国务院办公厅关于积极稳妥推进户籍管理制度改革的通知》明确提出“户籍改革归中央事权”,到2013年十八届三中全会将户籍制度改革列入全面深化改革的政策议程,中央政府正式启动了新一轮的户籍制度改革。与之相应的是,诸如成都、武汉、杭州、南京、西安等大城市纷纷采取了具有实质意义的改革举措,甚至北京和上海这两个户籍改革的最后堡垒也加入到改革行列中来。可以说户籍改革已经成为日益激烈的城市竞争的重要“竞赛项目”。尽管新一轮的城市户籍制度改革是中央与地方双重驱动的,但是地方政府依然在此轮改革中表现出了较强的自主性,集中体现为改革力度、改革方式以及初步改革成果的差异化展现。


那么,新一轮城市户籍制度呈现出怎样的多样性局面?该如何对其进行解释?改革所取得的边际性突破,是否意味着在地方政府决策中价值理性已经优先于工具理性?是否能够从多样性改革中抽离出清晰的一般性逻辑?探究这些问题,能够为我们理性认知当前改革取得的成果以及未来深化改革的障碍提供理论依据,也可以由以探讨中国的国家-社会关系在现代化进程中的变化。同时,对于中国实现从“乡土中国”到“城乡中国”再到“城市中国”的历史性跨越具有至关重要的政策价值。


一、历史回顾:改革的多样性与政府理性


“对于许多长期持续的政治经济制度而言,人们时常会震惊于它们的变化那么少,又那么多”。对于户籍制度而言,“变化那么少”是指它作为一项社会控制制度,依靠身份标签对人口进行类型化管理的本质特征并未发生重大变化;“变化那么多”是指在改革开放后地方政府的主导下,户籍制度经历了形式丰富的制度变迁。


(一)多样性与试验性:户籍制度改革的基本特征


学术界对于户籍制度改革的多样性特征进行了多元角度的论述,本文将其归类为“改革力度”、“改革类型”、“改革路径”。由于这种调试仅有“程度的差异”,并无“质的区别”,本文将其改革的差异化特征归结为多样性和试验性。


从改革力度来看,全国不同城市的户籍制度改革可以分为三种类型:以“最低条件,全面开放”为特点的小城镇模式;以“取消限额,条件准入”为特点的一般大、中城市模式;以“筑高门槛,开大城门”为特点的北京、上海等特大城市模式。有学者将其概括为“小而大,大而小”的总体特征。这类讨论的焦点在于“户口含金量”,也就是除登记人口职能之外,各项行政制度与利益分配制度附加于户籍制度之上的“资格准入”与“再分配利益”比重。一方面,户口含金量越高意味着城市政府对辖区内居民的承诺越多,政府的政策性负担也就越重,这就涉及到地方政府进行成本与收益的理性权衡;另一方面,户口含金量越高,意味着城市对外来人口的吸引力越高,大量人口的涌入在带来更多生产力和消费力的同时,也会增加城市治理负担。因此,城市户籍制度改革类型的差异表面上体现为城市规模的大、中、小的区别,更深层原因在于城市经营方式的差异,即以自我融资为主还是以再分配融资为主。


图2城市常住人口规模与户籍人口规模示意图

数据来源于《2017年中国城市统计年鉴》


我们可以将户籍人口规模视为行政规划的力量,将常住人口规模视为社会个体“用脚投票”的自主性选择,两者之差值则代表了两种力量之间的对冲。一般来说,常住人口规模大于户籍人口规模的数值越大,则代表着其户籍制度改革的空间越大。图2所展现的状况确实印证了此前学者的判断,户籍制度改革力度呈现出依城市规模的增大而逐渐降低的趋势。


图3区域中心城市常住人口与新流入人口规模

数据来源于《2017年中国城市统计年鉴》


随着小城镇的一元化改革进展顺利,中小城市的户籍政策进一步放开,大城市的户籍制度就成为深化改革的重点,那么大城市的户籍制度改革是否可以用一句“改革力度最小”来概括呢?如图3所示(数据来源于《2017年度中国城市研究报告》),我们选取了60个区域性中心城市,如果大城市的改革力度是较为一致的,指代新流入人口排名的黄色曲线应该与指代常住人口排名的蓝色直线基本重合。


事实上,各大城市的改革力度显然与预期并不一致:一方面,诸如北京、上海、天津等城市并未容纳与其常住人口规模相匹配的新流入人口;另一方面,诸如深圳、杭州、宁波等城市却在大量集聚新流入人口,表现出了明显的开放姿态。由此可见,深入探讨大城市的类型化差异才是深化户籍制度改革的关键所在。


对于大城市的户籍制度改革类型,有学者以积分入户制度为研究对象,进行了类型化比较研究。张小劲和陈波采用混合研究方法和类型学技术,对14个大城市的积分入户体系进行了重构,从而可以将之放于统一的框架内进行比较。两位作者将户籍制度改革政策界定为城市决策者政策偏好的制度性表达。从城市积分体系中可以抽离出决策者最为关心的两条核心属性——城市发展导向性和人口素质筛选性,不同城市在这两条维度上的微妙差异导致了其类型归属的不同,14个城市按照类型可以分成“特惠型”、“吸纳型”、“阻滞型”和“普惠型”。总体而言,这项研究结果表明,积分入户制度并未出离“决策者工具理性优先于价值理性”的模式,其进步意义在于决策者表达工具理性的方式更为透明、公开和制度化。


此外,还有作者从改革路径的角度对户籍改革进行了归纳。其中,从时间先后顺序上来看,户籍改革可以分为“直接的户籍准入制”、“蓝印户口制”、“居住证转办制”和“积分制”。


从户籍结构变动的角度来看,改革可以分为“先三后一型”(小城镇“自理口粮户口”或“当地有效城镇户口”同农村户口、城镇户口合并为城镇户口);“以一化二型”(设置一定门槛将农村户口转变为城镇户口);“三元过渡型”(在农村和城市户口之间构建第三元过渡类型户口)和“合二为一型”(统一城乡户口)。


(二)政府决策与工具理性:对改革特征的解释路径


相较于呈现户籍制度的改革图景,深入分析其背后的改革动机具有更重要的学术与政策价值。回顾现有研究,学者们大多是从政府决策的单一视角考察地方政府的户籍改革动机,并将改革成效甚微的原因归结为“工具理性优先于价值理性”,采取了“避重就轻”的改革路线。这种理路有其合理性,因为各级地方政府以经济发展为中心任务,采取“公司化”运作方式,行政和社会事务的发包体制赋予了地方政府治理地方事务的充分权力。回顾既有研究,可以将其对改革路径的解释归结为五种论断。


首先,“户口含金量论”主要追究了地方政府在控制落户门槛的过程中怎么样衡量改革的成本与收益问题。从这个角度看,户籍制度的继续存在必然会造成一种政策悖论:一方面,在户口含金量高的城市,公民权利的差异化就会越高,社会治理成本就会越高;另一方面,户口含金量越高,其人口集聚能力就越强,户籍政策的松动必然会造成越多的人口涌入。这类研究将户籍制度改革的重点聚焦于落户门槛的制定,认为关键在于地方政府把握户籍政策松紧之间的微妙平衡。


其次,“城市类型论”将改革的关键点从落户门槛的松紧转向了地方政府对于人口的偏好。这类研究从不同的城市户籍政策中抽离出的两条核心属性——筛选性和导向性。虽然这两种属性之间的边界是清晰的,但从本质上来说,两者都是城市决策者对于人口的偏好,城市改革类型的差异取决于决策者的目标是倾向于“秩序稳定”还是“经济发展”。


再次,“人口红利论”认为,户籍制度是中国充分利用人口红利的重要制度手段,间接贡献于中国的经济奇迹,户籍制度就成为劳动力市场分割的行政化助力,既符合企业主体的利润需求,也符合本地居民的收入需求,户籍制度的改革服从于地方政府追求经济增长的需求。


复次,“财政理性论”可以追溯至蒂布特,地方政府通过相应的税收和公共品供给展开对高禀赋人口的竞争。国内学者认为地方政府作为地方公共服务的提供主体,主动选择户籍作为提供公共服务的依据,皆源于财政体制约束下户籍制度的效率优势。地方政府在享受人口流动收益的同时主动选择利用户籍制度避免承担“不必要”的支出责任。同时,设置一定的落户门槛可以降低由人口流入引发的公共品外部性,防止本地居民利益被稀释。


最后,“政治考量论”认为,除了经济发展需求,政治与社会稳定也是决定户籍制度改革方向的重要因素。通过户籍制度控制乡-城流动人口是出于对大城市的“恐惧”,因为大规模人口集聚在有限的空间内会使得发生失控的集体行动的概率大大增加。甚至在某些情况下,获取政绩这样的进取性因素要让位于风险规避这样的防御性因素。在各类可能面临的风险中,最被政府所重视的当属政治风险。对于拥有户籍改革主导权的地方政府来说,“计划生育超生率和突发事件发生率”在绩效考核中具有“一票否决”的关键作用,因此限制流动人口以提升绩效考核,并进一步提升各项人均指标的考量也在地方主政者的决策中占有重要地位。持这一观点的学者认为改革开放后户籍制度化水平的提升体现为加强了对重点人口的管控。


基于上述探讨可以看出,大多数研究都隐含着一个假设:户籍制度是出于社会控制的需要而设立的一种正式的制度安排,在其实施过程中,“国家”(包括中央层级和地方层级)拥有制度调试和政策调整的自主权,国家在当代中国户籍制度的变迁占据主导地位,一方面国家自上而下地控制资源,另一方面政治权力在市场化过程中完成了重新配置。因此,在这些研究中,我们看到的是一个个公司化经营的地方政府,在现有政治体制下,在户籍改革方面拥有不受约束的任性干预的权力;而被制度规训的主体只能被动地接受约束,他们是一群“沉默的主体”。


二、本文的解释视角:内部激励与外部约束


从地方政府动机与意图着手,理解影响地方政府行为的根本激励机制以及约束机制是探讨户籍制度改革绕不过的理论问题。而现有研究从单一维度政府动机的“揣度式”研究缺陷有二:


首先,容易陷入“以结果倒推原因”历史决定论陷阱,将国家相对于社会的“自治”设定得过于负面化,因此会给读者一种错误的观感,“认为无论发生什么,都不过是某些人精心设计的结果”,即政府的理性决策就是户籍制度改革的必要且充分要素;其次,将政府理性决策进一步“黑箱”化,不利于揭示户籍改革的驱动机制,以及类型差异的产生机制。


户籍制度的改革是一个内生性制度变迁,这其中既有政府行为动机的驱动,也有来源于社会和市场的适应性反馈与柔性反抗,前者是来自内部的激励,而后者是来自外部的约束。“游戏的规则并不是静止不变的,而是随着国家和非国家行动者的互动而不停地重新谈判协商着。”一方面,政府具有充分发挥户籍制度“工具价值”的冲动,倾向于将其追求政绩的政策偏好通过户籍改革政策表达出来;另一方面,在市场化程度日益加深的条件下,社会个体可以通过资源的自我整合实现自我城市化,在人口形势日趋严峻、人口由“负担”变成“资源”的条件下,市场化进程给社会个体带来的“用脚投票”权利可以视为对政府政绩竞争的一种外在约束。因此,本文倾向于将户籍制度改革的决定性因素由单一政府动机扩充为“政府竞争+社会约束”的“激励+约束”机制。


(一)趋利避害——政绩竞争动机的扩充


在根本性制度结构所决定的横向竞争压力下,地方政府及其官员往往会削尖脑袋在较短地政治周期内拉动属地经济的增长,以此寻求更大的可测量的政绩——这正是我国根本性制度结构所决定的强激励机制的具体表现。环境保护、医疗、教育、社会保障、市场监管等维度在官员政绩考核中属于“软指标”,其权重与经济发展等“硬指标”比较起来则相形见绌。在这种条件下地方决策者缺乏增加公共物品供给的激励,再考虑到事权与财权失衡,地方政府倾向于将公共物品划分为“排他性”和“非排他性”两类,将外来流动人口排除在本地福利供给范围之外。


值得注意的是,政绩需求不同,所对应的政绩冲动的具体行为也不同。不同时期中央政策的重点指导思路的差异也决定了政绩内容的差异以及实现政绩内容的手段方式的差异。梳理中央关于干部绩效考核的文件,在对对党政干部的政绩考核指标中,关于社会民生的指标数量呈现逐年上涨的趋势。在1988年中组部颁布的《县(市、区)党政领导干部年度工作考核方案(试行)》中,绝大多数为经济类指标,只有三个与民生相关。1995年中组部下发的《关于加强和完善县(市)党委政府领导班子工作实绩考核的通知》中,列举了24项可量化操作的考核指标,其中社会民生事项有9个。到2009年颁发的同类文件中,社会民生类指标数量已经超过经济类指标。2013年中央颁布了《关于改进地方党政领导班子和领导干部政绩考核工作的通知》,文件强调政绩考核要突出科学发展导向,地方各级党委政府不能简单地以地区生产总值及增长率排名评定下级领导干部的政绩和考核等次。


从十八大以来的意识形态和指导方针来看,克服发展不平衡问题被提到了前所未有的重要位置,强调民生供给和社会公平将引发地方政绩竞争动机集的转换与扩充。也就是说,在当前户籍制度改革过程中,地方政府在主导属地经济增长同时,也会尽可能提升公共物品供给水平以及完善公共服务体系。因此,政绩竞争所涵盖内容也超出了单纯的GDP指标,进而提供公共物品、完善公共服务体系、改善社会再分配、消除市场失灵、弱化市场机制负外部性等等能力与成绩也被逐步纳入到政绩考察中来。现在已有部分实证研究表明,地方政府的合法性的首要来源已经由经济发展绩效转换为民生治理绩效。


当然,中国的单一制并不意味着地方政府就是中央在地方的忠诚代理人,地方政府有着越来越强的自主性,而这种自主性进一步发挥的空间在于社会民生领域的改进与创新。郁建兴等人的研究表明,“政府从遏制农民市民化到积极推进农民市民化,是城市化和土地财政双重诱因下的政策选择”,以社会政策的创新带动经济发展,是发展型政府进一步演化的新形态。随着中国城镇化进程的推进,“人口”本身已经变成了一种日益稀缺的资源,从而成为地方政府进行争夺的对象。因为只有保证一定规模的人口,才能充分发挥城市的经济集聚效应,降低非排他性公共产品的人均成本,并保证社会经济活力。


从现实情况来看,对人口资源的争夺已经成为改变中国城市竞争格局的因素,其结果已经逐步显现。根据六普数据,二十一世纪前十年,人口增速最快的城市有厦门、苏州、深圳、北京、上海、佛山、郑州、天津、广州和东莞,其中只有郑州和北京位处华北内陆,北京作为国家首都的政治经济地位自不必多言,郑州也位列国家中心城市,成为此轮城市竞争中的优胜者之一。与之形成鲜明对比的则是东北地区,人口的净流出与生育率低下,导致东北地区的部分城市出现了常住人口多于户籍人口的状况,经济增长的低迷状况与人口流失的共时性与同步性,使得我们不能不怀疑两者之间的密切关联。


(二)用脚投票——社会认可约束的显现


户籍制度具有“制度串联性”和“利益粘附性”,其改革具有牵一发而动全身的前置性地位,特别是在改革开放之后,户籍政策的调整往往被视为地方政府追求经济增长的配套性政策。然而,制度的“汲取性”特征不会自动消除,包容性的替代制度也不会从天而降,这一切都将改革的焦点落在了政府身上,特别是集行政权力与经济资源于一身的地方政府。关键在于如何让政府调控户籍政策的“有形之手”,由潜在的“掠夺之手”转变为“帮助之手”。


蒂伯特最早探讨了“用脚投票”对地方政府提供公共物品的影响,他认为选民用脚投票(人员的跨地区流动)引发的地方竞争可以保证地方政府不会过度征税,且保证了地方公共产品的有效供给。蒂伯特模型适用性的前提在于社会个体拥有充分的自由流动权利,而在严格的户籍制度约束下,其适用性和解释力都不足。即便是在二十世纪八十年代中期不迁移户口的人口流动得到官方认可之后,流动人口依然是被制度规训的“沉默群体”,在正式制度的管控下几乎没有选择余地。因为通过进城务工获得非农收入是其挣脱贫困并提升其家庭在农村社会地位的重要途径,这导致第一代进城务工人员在城市的保留效用普遍较低,也愿意忍受因户籍身份导致的社会与工作歧视。但当市场化的历史车轮继续往前推进,进城务工人员的代际革命以及宏观人口形势的变化赋予了流动人口更多“用脚投票”的权利,从而形成了城市户籍制度改革的外在社会认可约束。


进城务工人员发生了代际革命。中国的城乡关系终于在2003~2010期间出现革命性的跃迁,进入我们所称的“城乡中国”阶段。所谓“农二代”与农地和农业生产逐步疏离,其人力资本的积累方式发生了重大变化。因此,他们亟待想要融入城市生活,改变“经济上被接纳,制度上被排斥”的尴尬境地。在生活和生产方式上完成“内在城市化”也就意味着,流动人口更加关注工作类型和职业性质而不是单纯的现金收入,诸如扩大阅历、积累经验、提高个人素质,学习专业技能,甚至期望工作本身要“有趣”等等,都成为职业选择的参考因素。同时,举家迁移比例的提高,也预示着“农二代”更为注重生活品质和子女的教育问题。在这种条件下,所谓的“户口含金量”才成为影响人口迁移的重要变量,户籍制度开始从单纯限制性转变为选择性吸引。


中国人口形势发生重大变化。早在2005年,蔡昉团队就提出中国的“刘易斯拐点”即将到来。此后蔡昉估算出农村只有不到1.2亿剩余劳动力,剩余比例是23.5%,其中一半超过40岁。到2010年出现“涨薪潮”,关于“刘易斯拐点”已经到来的观点逐渐成为主流。随着人口形势的严峻程度逐步加剧,以及由此导致的负面结果的逐步显现,通过制度改革深挖人口红利几乎是必然趋势。在这种条件下,人口从“负担”转变为“资源”也将是大势所趋。正如杰里米·华莱士分析道的,“户籍制度改革的合理路径可能源于政府刺激消费的需求,流动人口向城市的迁移及其市民化,会让他们提高收入并享受到社会保障,这些将会提升他们的消费能力”。


(三)试错反馈——分散试验成果的扩散


现有研究大多从负面角度论述了目前地方政府主导的户籍制度改革的多样性,却忽略了其正面意义。户籍改革政策在地区层面的分散化试验和多样性演化降低了国家层面系统犯错的风险,不同地区间的激烈竞争也为各地区改革政策的工具选择、政策执行、学习纠错注入了更多市场竞争的因素。这也是“内部政绩竞争动机集的扩充”与“外部社会认可约束的显现”发生内生性相互作用、并由此导致地方横向竞争的重要机制。


哈耶克强调地方分权和决策分散化对于提供地方信息的重要性,分散化的市场被认为是一个提供地方性信息、进行信息反馈的机制。周黎安认为,在中国地方分权的治理框架下,中央政府可以鼓励局部地区进行政策试验,通过分散化和多样性的试验和地区竞争,摸索和总结经验,同时在中央层面凝聚共识,进一步推动更大范围的体制改革。这与周其仁对中国改革逻辑的总结不谋而合,改革就是将地方创造的有效做法合法化的过程。


改革开放以来中国的制度创新并不是外生的,而是在制度框架内部通过不断的“试错”过程来实现的政策创新。在这个过程中,诺顿将中国的地方政府比喻成具有创新和冒险精神的“企业家”,中国的国家规模和政府结构也为地方“企业家们”提供了试错的广阔空间,即便失败也不会造成灾难性的后果。在户籍制度改革过程中,这类例子比比皆是。例如2001年郑州进行了“降低入户门槛,吸引高层次人才”的户籍制度改革,但是公共物品的供应在短时间内难以适应规模庞大的人口增长,2004年郑州户籍制度改革被迫叫停。现在为中央大力推广的积分入户制度正在各大城市普及开来,而这项制度创新来源于2009年中山市的试验性创新。


在户籍制度改革中,地方政府拥有足够的自主权利用信息优势进行分散化和多样性的地区试验,中央政府在获得分散化试验的反馈信息后对其中的成功经验进行推广。在这样的运作模式中,地方政府之间会形成横向竞争,因此我们会看到地方政府在户籍制度改革中呈现出不同的类型,有的城市是在示范意识的驱动下进行探索式改革,有的城市是在追赶意识下进行模仿式改革。


三、地区差异:对改革多样性的重新思考


上述探讨呈现出来的内部激励与外部约束的内生性影响机制,似乎表明城市户籍制度改革的春天已经到来,以往实行严格限制性户籍政策的大城市将逐渐降低落户门槛,从而拔除长久以来难以解决的改革“钉子户”。但实际情况并非如此,以2017年为例,成都、武汉、杭州、西安、长沙等城市户籍人口增加规模分别为36.43万、19.81万、23.8万、25.7万、27.3万,多个区域性中心城市同时大规模扩充户籍人口,这种情况在户籍制度的改革历程尚属首次;与之形成对比的是,北京和上海出现了40年来首次常住人口同时负增长的情况,两者2017年常住人口较2016年下降规模分别为2.2万、1.37万(数据来源于各城市2018年城市统计年鉴)。


前文所述是从改革的整体特征和大范围的平均趋势入手,但不同的城市在内在政绩竞争动机、外在社会认可约束以及两者互动机制方面存在差异。因此,本文提出的“内部竞争+外部约束”的框架为解释地区间差异留下了空间。


根据上述讨论,地方政府在户籍制度改革方面的政绩竞争动机取决于三方面因素:首先,人口竞争压力与政治激励之间的关联程度。本文所探讨的大城市多为区域性中心城市,它们的竞争压力多来源于全国范围内同级别城市。这种竞争是压力型体制下普遍存在的现象,在政治锦标赛的竞争中,对人口的争夺成为了一项新的“竞赛项目”,但不同的城市在人口竞争与政治激励的关联程度上存在差异,这会导致地方主政者制定差异化的户籍改革政策。其次,央地关系中的地方政府自主性。行政分权是二十世纪八十年代后户籍制度改革出现多样性特征的主要原因,但是行政分权并不意味着各个城市在央地关系中都有着程度相当的相对自主性,承担着特定历史角色的城市往往会在政治自主性方面表现出较大的差异,比如北京作为首都最为强调社会秩序的稳定,而深圳作为改革排头兵拥有最充足的改革创新意识。再次,城市发展面临的转型压力。改革开放40年的辉煌成就坚定了中央决策者“让市场起决定性作用”的信念,“自我融资型”城市和“再分配型”城市面临的市场压力存在差异,前者需要进一步扩充城市规模,从而充分发挥人口集聚带来的规模效应;后者则需要及时转变城市发展策略,以减少在城市竞争中因人口流失所带来的损失。


如果依照经典的人口迁移“推-拉”模型进行论证,新一轮城市竞争中人口的流动主要来源于“拉力”,即人口对新流入地的认可程度,或者说城市新的改革举措吸引了人口流入,这主要体现在城市的户口含金量方面,具体来说取决于两个因素。首先,城市户口的“绝对含金量”,即从全国范围内的横向比较来看,城市户籍身份所能带来的各项资格准入权利与再分配福利。户口含金量是吸引人口的重要因素,但含金量越高则意味着政府的政策性负担越中,因此也就意味着取得本地户口的难度越大。其次,城市户口的“相对含金量”,即在城市内部,公民权利与城市福利在“本地人”与“外地人”之间的差异程度。这是影响流动人口对城市公平性认知的重要衡量指标。综合考虑各城市在“政府绩效竞争动机”与“城市户口含金量”两方面的异质性,会形成四种城市类型(如图4所示)。



首先,图4左上角对应着政府绩效竞争动机弱且城市户口含金量低的城市类型,以东北地区城市为代表。在结构性的城市差异化格局中,这类城市扮演着“人口输出”的角色,地理区位条件的偏僻、对再分配资源的依赖导致这类城市在日益激烈的城市竞争中处于劣势地位。因此,对于这类城市的户籍制度改革来说,其“止损”的重要性优先于“竞争”。进入新世纪以来,整个东北地区呈现出人口净流出的态势,2000年和2010年进行的第五次和第六次人口普查数据显示,东北地区人口总量占全国比重由8.42%降至8.22%。根据2018年的人口数据,2017年辽宁、黑龙江和吉林人口分别减少4.6万、12.18万、20.29万人,三省合计减少37.07万人;作为省会的哈尔滨和长春人口规模分别减少7.05万和4.5万,只有沈阳增长了3.2万(数据来源于各城市2018年城市统计年鉴)。


其次,图4右上角对应着政府绩效动机强且城市户口含金量低城市类型,以西安、武汉等城市为代表。此类城市沿着改革开放以来的城市升级与发展路线前进,追求不断提升城市的经济实力和竞争潜力,竞争内容由短期、可见的经济指标转换为长期、隐性的人力资本,这在客观上推动了这些城市在户籍制度改革方面采取具有实质进步意义的举措。以西安、成都、武汉等为代表的扩张型城市正是此类发展机制的现实案例。同时,城市发展模式的转换也进一步造就了城市主政者的城市总体治理思路和现实治理措施的大调整,更加重视以人为中心的城市治理,表现为民生福利投入的增加和民生治理绩效的提升。因此,短时间内户口含金量的大幅度提升、落户门槛的降低使得这类城市成为此轮城市竞争中的获益者。


再次,图4左下角对应着政府绩效竞争动机弱而户口含金量高的城市,以北京和上海为代表。这类城市游离于城市竞争格局之外,倾向于用顶层规划来设定城市的功能角色、发展方向和现实措施。于是,我们看到在各大城市均采取抢人措施的同时,北京和上海的常住人口却出现了40年来首次同时负增长。由于此类城市承担着特定的政治角色,行政资源的大量集聚可以使其适当忽视人口“用脚投票”的约束,因此这类城市的治理策略表现出强制规划与强力推行的特征。但从长远来看,这种城市治理策略存在两方面隐患:其一,城市人力资本积累无法满足国际化大都市发展要求,巨大的人口存量资源是北京和上海保持其城市活力和竞争力的重要原因,人口的负增长将致使长期积累的竞争优势逐渐流失;其二,强规划模式下的户籍制度改革不仅没有降低京沪两地的“户口相对含金量”,反而加剧了城市内部居民权利的二元结构,这有可能会导致社会矛盾增加而引发治理成本升高。


最后,图4右下角对应的是政府绩效竞争动机强且户口含金量高的城市,以深圳为代表。这类城市通过内在激励与外在约束的良性互动,实现了户籍制度改革在现有体制下最大程度的跨越,产生了强烈的示范效应,是中国城市户籍制度改革的理想类型。从户籍改革举措上来看,无论是改革力度还是改革创新程度,以深圳为代表的珠三角城市始终走在中国城市的最前列,与强规划型的北京形成了强烈对比。从对人口的吸引力来看,2017年只有深圳和广州实现了50万以上的人口增长,与东北城市的人口净流出形成鲜明对比。当然,并非所有的城市都如深圳一般,是中国改革开放的派头兵和试验田,拥有其他城市不可比拟的政策空间和创新意识。但是,这类城市对户籍制度改革提示了可行的方向,即逐步降低行政制度制造的本地人与外地人的差异,降低城市落户门槛。


四、总结与讨论


本文在批判关于户籍制度改革的解释性研究的基础上,提出了内在激励与外在约束的内生性解释框架,并从内在竞争动机集的扩充、外在约束作用的显现以及分散化试验等三个方面对新一轮户籍制度改革取得的边际性突破与地区性差异进行了刻画与解释。


户籍改革并非完全是政府的任性干预,其决策还要受到外部社会认可的约束。在城市政府所辖区域小范围内,政府干预的“有形之手”主导着户籍制度改革;但在人口由“负担”转变成“资源”以及人口自主选择权得以强化的当下,城市政府还要面临更广范围内的资源竞争压力,社会认可的“无形之手”对政府干预的“有形之手”划定了边界,约束着其干预的方向与程度。


这是一种双向嵌入,一方面,政绩竞争的压力嵌入到争夺人口的外部竞争当中,决策者关心的地区经济发展和个人政治升迁开始与辖区内社会公平、权利赋予、利益再分配等挂钩,其户籍改革政策不仅要接受上级政府的检验,更要接受可以自主流动的社会个体的检验。另一方面,人口自主流动逐渐形成一种外在约束力量,并嵌入到政府的理性决策之中,限制其朝着“掠夺之手”演变的冲动。在人口争夺战之中,人口变成了稀缺资源。博弈双方相对位置的变换,甚至导致了户籍改革政策从以往阻碍流动的限制性举措,变成了刺激流动的激励性举措。在从多元化的城市户籍制度改革中抽离出一般性逻辑的同时,本文的解释框架也为解释新一轮城市户籍制度改革中出现的类型差异留下了余地,揭示出户籍改革差异的深层次结构性原因。


政绩竞争动机和社会认可约束之间的内生性影响机制改变了两者的原本性质,使得国家与社会良性互动成为可能。从这个角度看,当前户籍制度改革所展现出来的,正是规范意义上的国家-社会关系的现实版本,即制度-生活的具象化与操作化。面对正式制度与现实生活之间的鸿沟以及自上而下的压力,正式制度代理人和生活主体,一方面创造各种形式以符合正式制度的要求,另一方面采取变通、非正式运作的方式,进行各种“日常形式的抵抗”。这种反抗一方面体现为享受美好生活所需各项权利与利益的更高期待和要求,另一方面体现为以“用脚投票”的方式选择落户区域。在户籍制度改革尚未达到社会需求的条件下,地方户籍改革嵌入到不断强化的社会认可约束以及地方横向竞争之后,一场“再造政府”的改革以一种自下而上的方式出现了。


从这个角度来说,内在激励与外在约束的内生性作用机制之所以能够促使户籍制度改革取得实质性突破,根本原因在于它提升了国家与社会之间关联方式的有效性。进入二十一世纪以来,学术界一直致力于探索中国的国家与社会实现良性互动的理想模式,本文的研究进一步凸显了户籍制度在此类探索中的学术与政策价值。


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文章来源:本文转自《治理研究》2019年第2期,转载请注明原始出处,并遵守该处的版权规定。

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