程雪阳:土地制度改革误区何在(上)

选择字号:   本文共阅读 288 次 更新时间:2014-06-10 00:27:42

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程雪阳  

    

   【编者按】中国经济学家华生教授曾撰文指出,土地制度改革存在“六大认识误区”,并表示“土地制度改革中许多似是而非的观念俨然成为正统和主流”。天则经济研究所“土地制度研究课题组”对华生教授文章所提问题进行了讨论,讨论结果由FT中文网刊发,以期推动公共讨论。本文为FT中文网“求解中国土改”专题文章之一。天则经济研究所“土地制度研究课题组”组长盛洪教授和课题组成员杨俊峰副教授、徐振宇副教授和程雪阳博士参与了本文稿讨论和修改,文章由程雪阳博士执笔撰写。

   l  “公益”与“非公益”在土地征收中必须区分

   “严格区分公益性与非公益性用地,缩小征地范围,……意味着政府现行土地收益全部丧失,相反还要另外筹巨资进行公益土地征收和基础设施建设。”这对于现在靠卖地还深陷债务泥潭的地方政府而言,显然是“天方夜谭”的观点,有待商榷。

   首先,政府存在的目的,不在于获取金钱收益,而在于运用税金提供公共产品。

   其次,在土地征收过程中区分公共利益和非公共利益,也并不意味着政府现行土地收益全部丧失。当下中国政府的土地收益是由地租、税收和土地征收中“低征高卖”三部分构成。征地过程中区分公共利益和非公利益,只会触及第三种的土地收益,并不会丧失全部土地收益。另外,因第三种土地收益减少而导致的财政收入下降,政府还可以通过加强税收征管(如土地增值税)或者新设、调整各种与土地相关的税(尤其是不动产交易税、保有税)等方式来抵消。当然,新增或调整土地税需经过民主程序并遵循“税收法定原则”,不能任由行政部门决定。

   如果担心区分公益与非公益后,地方政府“土地财政”会持续不下去,导致大规模地方债恶化,造成城建资金不足,那么,更加合乎逻辑的建议应是推进政府改革,促使地方政府更节约和有效地使用公共资金,并吸引民间资金投入到城市建设中来;应该是改革中央与地方的财权与事权的关系,或者增加地方税和中央与地方共享税,或重新厘清各级政府的事权财权,或加强转移支付,而不应建议继续维持低价征收农民土地的制度。

   有人说,税收要一年一年的征收,远水解不了近渴。这并非一个无法解决的问题,因为政府完全可以在人民同意的情况下,以税收抵押获得贷款来进行基础设施建设。

   l  “公共利益”的认定可以通过程序来解决

   “在城市化的快速发展转型期,无法严格区分公益性非公益性用地去改革征地制度”的观点也值得商榷。

   公共利益和非公共利益确实存在很多“模糊地带”,拥有不同文化背景或处在不同发展阶段的国家和地区,对于“公共利益”的认识和认定确实会存在一些差异。比如,在经济欠发达国家或地区,引进一些企业(比如富士康)可能会增加就业和税收,对“公共利益”的认定范围可能会大一些;而在发达国家或地区,由于处于后工业化和后城市化时期,就不会轻易地将招商引资视为公益需要。但这并不意味着两者完全无法区分,也不意味处在城市化的快速发展转型期,凡是有利于经济发展的土地开发都是公共利益。比如,KTV等娱乐设施虽然有利于人气集聚,但任何法治国家都不会将其作为公共利益。

   另外,“公共利益”可以通过正当程序来加以解决。比如可以先设立一个独立于行政部门的土地征收委员会,在其组织下,将土地开发项目的具体信息公布在拟征收区域居民区和媒体上,允许民众(尤其是可能被征收土地的权利人)参加听证会,来决定该项目是否符合公共利益。如果委员会认定具体项目属于公共利益且有必要征收,而被征收人不同意该项决定,那么其还可以去法院起诉该决定,以最终确定该开发项目的属性。

   华生教授认为“对公益用地征收来说,出低价人家不干,全按市场最高的商住用地出高价,政府出不起,对公共财政和纳税人也不公平”。这个观点也需要讨论。因为“市场价格”并不是“市场最高价”,而是“市场中间价”(即市场均价)。被征收人为公共利益做出了“特别牺牲”,所以公共财政和纳税人依照“市场中间价”补偿被征收人也是公平的。我们应该看到,“征收”的本质仅仅在于,政府为了公共利益的需要强制购买非国有土地,并不意味着被征收人只能接受低价补偿。

   l  集体土地可以也能够与国有土地“同地同权同价”

   “城市建设用地分为各种不同类型,各类型用地之间并不同权也不同价,因此同地同权同价是不可能的”的观点是一种误解。

   所谓“同地”,指的是同一块地不会因为所有权主体的不同,而拥有不同的法律地位。比如,著名的北京“画家村”宋庄的土地,不能仅仅因为其属于集体所有,就不能与国有土地一样在土地市场上进行交易。

   所谓“同权”,指的是集体土地和国有土地的主体拥有相同权利。如果国有土地拥有出让、出租、抵押、担保、继承的权利,那么集体土地无需经过征收也应当拥有相同的权利。至于说城市建设用地中各种不同类型的土地(如住宅、工业、商业)并不同权,是一种直观上的错觉。这种“不同权”只是基于国有土地出让合同而产生的使用方式和使用期限的不同,并非权能的不平等。

   所谓“同价”,指的是相同区位的土地都应当依照统一的规则形成价格。比如,国有土地是按照市场价格出售的,那么集体土地也应当按照市场价格进行出售,而不是指不同的土地拥有完全一样的价格。“同一城市工业用地不是一个价”是很常见的,但这种价格上的差异是由具体的区位、当地的工商业发展程度、交易双方谈判能力等自然、市场和社会因素引起的,与制度歧视无关。

   注释:

   1、文章原载   FT中文网

   http://www.ftchinese.com/story/001054772#utm_campaign=2G139005&utm_source=marketing&utm_medium=campaign

   2、华生教授的原文,《土地制度改革六大认识误区》,载《上海证券报》2013年11月07日

   http://huashengblog.blog.sohu.com/281019241.html

   出处:FT中文网

  

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