程雪阳:体系解释视角下农村违法占地建房执法权限争议的解决

选择字号:   本文共阅读 145 次 更新时间:2022-10-13 08:35:48

进入专题: 耕地保护   宅基地执法   权限争议   功能适当  

程雪阳  

   摘要:  由于2019年修正的《土地管理法》第77条和第78条存在着规范模糊,农村违法占地建房执法责任分配领域出现了执法争议。从体系解释角度来看,应根据《土地管理法》所建立的“国土空间用途管制秩序”和“宅基地分配流转管制秩序”,合理划分自然资源主管部门和农业农村主管部门的执法权限和监管职责。同时,鉴于农村违法占地建房监管领域违法情形的复杂性、多元性,在执法力量下沉、相对集中行使行政处罚权改革过程中,各省级政府可根据“功能适当性”原则将农村违法占地建房领域的执法权限统一授予乡级政府行使。此后,自然资源主管部门和农业农村主管部门根据两种不同管制秩序,分别承担对应的指导和监督职责。

   关键词:  耕地保护 宅基地执法 权限争议 功能适当

  

   引言

  

   自上个世纪末期以来,如何在快速城市化和工业化过程中有效保护耕地、维护粮食安全,一直是我国土地管理领域的核心问题。为了进一步加强耕地保护,全国人大常委会于2019年8月26日第三次修正的《中华人民共和国土地管理法》(为了与修正前的《土地管理法》进行区别,以下简称:新《土地管理法》),建立了“永久性基本农田制度”“经国务院批准可异地开垦耕地”等许多先进的制度,但同时也带来了“农村村民未经批准违法占用耕地建房时,究竟应当由哪个政府部门进行监管和负责执法”这一新问题。

  

   产生这一新问题的原因主要有两个。其一,新《土地管理法》一方面规定“国务院自然资源主管部门统一负责全国土地的管理和监督工作”,另一方面又规定“国务院农业农村主管部门负责全国农村宅基地改革和管理有关工作”。[1]由此,1986年《土地管理法》建立的“地政一个部门统一管理”体制转变为“自然资源主管部门和农业农村主管部门按照分工同时负责地政管理”体制。其二,该法一方面规定“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准,非法占用土地的”,由县级以上人民政府自然资源主管部门负责执法;另一方面又规定“农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准,非法占用土地建住宅的”,由县级以上人民政府农业农村主管部门履行执法责任。[2]

  

   事实上,在本轮《土地管理法》修改过程中,就曾有意见指出上述规范存在紧张关系,并认为应明确农业农村主管部门和自然资源主管部门在宅基地管理中的职责分工,防止执法过程中出现推诿扯皮的现象。[3]遗憾的是,这种意见没有引起足够的重视。负责起草法律修正案的自然资源部在关于修正案(草案)的说明中提到“落实深化党和国家机构改革精神,明确国务院农业农村主管部门负责全国农村宅基地改革和管理有关工作,赋予农业农村主管部门在宅基地监督管理和行政执法等方面相应职责”,[4]但没有对“全国农村宅基地改革和管理有关工作”“农业农村主管部门在宅基地监督管理和行政执法等方面相应职责”等规定的具体含义及其涵摄范围进行明确的说明。

  

   新《土地管理法》通过后,关于自然资源主管部门和农业农村主管部门在宅基地管理领域的执法权限和监管职责划分,农业农村部和自然资源部联合下发的《关于规范农村宅基地审批管理的通知》中提出:“农业农村部门负责农村宅基地改革和管理工作,建立健全宅基地分配、使用、流转、违法用地查处等管理制度,完善宅基地用地标准,指导宅基地合理布局、闲置宅基地和闲置农房利用;组织开展农村宅基地现状和需求情况统计调查,及时将农民建房新增建设用地需求通报同级自然资源部门;参与编制国土空间规划和村庄规划。自然资源部门负责国土空间规划、土地利用计划和规划许可等工作,在国土空间规划中统筹安排宅基地用地规模和布局,满足合理的宅基地需求,依法办理农用地转用审批和规划许可等相关手续。”[5]自然资源部对该通知的理解是,“农村村民建房,依法应当办理审批手续。农村村民违法占地建住宅,依法属于农业农村部门主管。卫星监测只是发现违法违规建房问题的一种技术手段”。[6]农业农村部则认为:“因宅基地用地建房审批管理涉及农业农村、自然资源等多个部门,各地对土地管理法中有关执法条文存在不同理解。……争取通过《土地管理法实施条例》修订等工作,对执法有关问题予以明确。”[7]

  

   不过,2021年修订通过的《土地管理法实施条例》只是规定自然资源主管部门和农业农村主管部门“按照职责分工进行监督检查时,具有相同的监督检查权限”,[8]并没有对“职责分工”作出明确的界定。由此观之,厘定相关主管部门的职责和权限,是当前土地管理和法律适用领域亟待解决的一个难题。鉴于《土地管理法》在短期内不再具有重新修改的可能性,本文拟采用法释义学研究方法,通过对相关规范进行体系化的解释,为相关执法和监管责任的分配提供基于现行法的解决方案。

  

   一、农村违法占地建房执法权限的分歧与争论

  

   从当前行政管理和执法层面的争论来看,自然资源主管部门倾向于认为,根据新《土地管理法》第78条的规定,“违法主体是农村村民,违法行为是非法占用土地(非特指占用宅基地)建住宅,无论是否取得宅基地审批,无论占用的是何种用途土地,均属于农业农村部门的法定职责,由农业农村部门负责查处。按照‘依法行政’及‘法无授权不可为’的原则,自然资源主管部门在没有法律授权的情况下,继续对农村村民非法占地建住宅的行为(包括违建时间2020年1月以前的)进行查处于法无据,属于越权行政”。[9]农业农村主管部门的主流观点则认为,新《土地管理法》第78条中规定的“土地”特指现有村庄范围内已经依法审批的宅基地,只有“农村村民非法占用合法宅基地建设住宅”这种情形应由该部门进行查处,其他违法占地(特别是违法占用耕地)建房行为,均由自然资源主管部门根据新《土地管理法》第77条的规定进行立案查处。另外,对于因为历史上农村村民违法占地建房问题,也应由承接土地行政主管部门职责的自然资源主管部门继续负责执法和查处。[10]

  

   相关分歧和争论不只是发生在自然资源主管部门和农业农村主管部门之间,人民检察院、人民法院、监察委员会也参与其中。

  

   根据我国《行政诉讼法》的规定,当人民检察院在履行职责过程中发现自然资源遭到违法使用或破坏时,有权向负有监督管理职责的行政机关提出检察建议、提起行政公益诉讼,督促后者依法履行职责。[11]但如何依法确定“负有监督管理职责的行政机关”是一个难题。2020年9月,湖北省潜江市人民检察院向该市农业农村局发出《检察建议书》,要求后者对王琼未办理用地审批手续违法占地行为履行执法责任。潜江市农业农村局回复称,收到《检察建议书》后“立即对相关情况进行了调查,积极履行了部分监管职责,并迅速向湖北省农业农村厅汇报,只是因对《土地管理法》相关条文的理解存在分歧而暂未立案”。[12]潜江市人民检察院并不认同这种辩解,对潜江市农业农村局提起了行政公益诉讼。湖北省黄石市铁山区人民检察院在发现一户农民违法建设房屋后,则向当地太子庙镇政府发出“依法处置占用耕地和违法建设行为”的检察建议。在太子庙镇政府表示“将根据相关法律规定进行相应处理,并责成国土、城管等相关部门继续管控,对照相关问题进行整改”后,铁山区人民检察院认为该镇政府未履行查处违法用地行为的法定职责,故而对其提起行政公益诉讼。[13]

  

   云南省玉溪市云溪区监察委员会在2022年督察农村村民违法占用耕地违规建房案件后认为,该区自然资源局、区农业农村局“存在职责职权界定不清,工作相互推诿扯皮,日常巡查、监管不力等问题”,因此,同时对区自然资源局、区农业农村局提出通报批评。[14]

  

   从目前的审判实践来看,审判机关对于如何认定违法占用农用地建设住房的执法机关,存在三种不同的法律适用意见。

  

   第一种意见认为,农村村民违法占地建房应由自然资源主管部门查处。理由主要包括:(1)查处非法占用农用地建房属于自然资源主管部门的职责,骗取批准且违反规划非法在林地上建房,此行为当然属于自然资源主管部门查处。[15](2)新《土地管理法》没有明确查处非法占用基本农田系农业农村局的法定职责,该职责明显不属于农业农村局权限范围。[16]

  

   第二种意见认为,农村村民违法占地建房应由农业农村主管部门查处,如果自然资源主管部门进行查处,则属于越权行为。[17]理由主要包括:(1)新《土地管理法》的第77条与第78条是一般条款与特别条款的关系。依据“特别法优先于一般法”的原则,当发生农村村民占用非法占地建住宅案件时,第78条具有优先适用性。[18](2)新《土地管理法》第78条中“土地”一词并不特指“宅基地”,因此在针对违法占地的执法过程中,执法机关应关注的是违法建设是否为住宅,至于被占用土地的性质及其类别不是需要考虑的因素。[19](3)新《土地管理法》第62条第7款规定,“国务院农业农村主管部门负责全国农村宅基地改革和管理有关工作”,因此所有“与宅基地改革和管理有关工作”都由农业农村主管部门负责并查处。[20](4)农业农村主管部门作为与农业生产和农民生活更为贴近的部门,可以全面、及时地掌握农村村民的居住状况及客观需求,便于有的放矢地统筹和安排农村宅基地用地,是有效履行农村宅基地管理职责的应有之义。[21]

  

   第三种意见则认为,根据《城乡规划法》第65条以及新《土地管理法》第75条、第78条的规定,乡镇人民政府以及县级自然资源主管部门、农业农村主管部门,对农村违法占地建房行为均具有查处的法定职责。当行政管理职能出现重叠时,上述公权力机关都不能以职责不清而免除自身的行政职责。因此,乡镇人民政府作为此类案件行政公益诉讼的被告是适格的。[22]

  

   二、农村违法占地建房执法权限的规范分析

  

   通过上述梳理可以发现,在当前农村违法占地建房执法责任分配领域,法律适用争议虽然涉及新《土地管理法》第62条、第67条、第75条、第77条和第78条等多个条款,但争议的核心在于其中的第77条和第78条是否属于“一般规范/特别规范”的关系。从外观上看,这两个条文中不但同时使用了“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准,非法占用土地”的表达,而且第78条设定的“农村村民”“非法占用土地建住宅”等条件,似乎是对第77条的进一步细化,因此有理由假定这两个法律条文存在法条竞合情形,甚至属于“一般规范/特别规范”的关系。

  

不过,语言往往具有弹性和多义性,初步的法律推定能否成立,尚需结合条文自身所涉事物的关联结构、规范的脉络以及个别法律条文与其所属规范体、其他规范体的关系才能最终确定。[23]因此,解释者不宜仅从不同法律条文使用了若干相同的法律表达,就轻率地得出终局性的法律解释或解决方案。从法解释的基本规则来看,判断存有竞合嫌疑的法条是否属于“一般规范/特别规范”,关键在于判断其中一个法条的构成要件是否完全被另外一个法条所涵摄。(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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