黄小虎:农村土地制度改革40年历程回顾

选择字号:   本文共阅读 179 次 更新时间:2018-09-18 21:52:49

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黄小虎  

  

   我国的改革开放事业,是从农业联产承包责任制取得突破,以此为发端而展开的。联产承包的本质,是在坚持集体所有前提下,对农村土地使用制度进行改革。经过四十年的实践、探索,对农用地改革的市场化方向,全社会上上下下基本形成共识。当然,对具体的路径怎么走,也还存在分歧。

   有人说,农村改革只进行了一半。我认为,从土地制度改革的角度思考,这话有道理。除了农用地,农村集体和农民还有不少非农业用地,包括各类企业用地、公益事业用地、宅基地等等。从理论上概括,他们都属于集体建设用地。这些土地与农地一样,也都是农民的财产。应该怎么用,怎么管?实践中经历了较大的曲折。

   改革开放后大约有十几年时间,总的政策取向是鼓励农民利用这些土地走向市场,发展非农产业。否则,不会有乡镇企业的“异军突起”。而乡镇企业的大发展,又对中国的城市化起了重要的促进作用。不仅催生了大量小城镇,还培育了一些大、中城市,比较典型的是“珠三角”那些城市。例如东莞,改革开放前是个5平方公里的小县城,随着乡镇企业的发展,产业不断集聚,现在已是600平方公里、840万人口的特大城市了。其建成区范围有70%的土地,至今仍然属于集体所有,可以说是一个在集体土地上生长起来的大城市。我国宪法规定,土地所有权不允许买卖,但土地使用权可以依法转让。农村集体土地使用权进入市场,是符合宪法精神的。本来,按这样走下去,有可能比较顺利地探索出一条符合社会主义市场经济要求的,土地使用制度和土地管理制度的改革路子,农村的经济体制改革也就比较完整了。

   然而,历史的发展总要经历曲折。1998年修订、1999年实施的土地管理法规定:“任何单位和个人进行建设,需要使用土地的,必须依法申请使用国有土地”(第43条);“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”(第63条)。这二条规定意味着,农民不能再像过去那样,凭借自己的土地财产权利,自主地参与工业化、城市化进程了。这二条规定还意味着,此后的城市化进程,不再是政府在台前幕后积极引导,市场在台上发挥决定性作用的自然历史过程了,而是让政府站到台上,大包大揽了。就这样,历史的发展在这里拐了一个不算小的弯儿。

   实事求是地说,拐这个弯儿,也不是什么人的率性而为。就当时的历史条件,也应当算是一种理性的选择。从80年代后期开始,土地管理部门推行城市土地有偿使用制度改革,但进展并不顺利。直到90年代后期,历经10年,也没有在全国全面确立国有土地有偿使用制度。1998年国家机构改革,成立国土资源部,土地管理升格了,问题才有望得到解决。这期间还发生了不少事情,例如分税制改革以后,地方财力紧张,与事权不匹配;中央提出城市化发展战略;国企改革需要土地管理的配合以及乡镇企业改制、重组,等等。再加上干部的选拔任用始终是以GDP为主要标准,各种因素叠加,1998年修改土地管理法时,有关决策层的主要关注点,一是加强土地管理的权威性,推动城市土地有偿使用制度的全面确立;二是为地方政府增加资金来源,落实城镇化发展战略。此外,还有一个重要的考量:改革开放以后,各方面发展大量占用耕地的势头一浪高过一浪,给土地管理的压力很大。而且除了行政手段以外,没有找到什么更好的办法。在这种情况下,担心放开集体土地入市,耕地保护更加困难。在这样的背景下,对土地管理法做这样的修改,也是反复权衡利弊之后的现实之选。

   新法实施以后,全面确立国有土地有偿使用制度的目标,很快就实现了。地方政府也很快学会了靠征地、卖地获取土地出让收入,形成所谓土地财政。进而也很快学会了用土地去抵押融资,形成所谓土地金融,并以土地金融为主体,累积起大量的地方债。有钱好办事,十几年间,城市的基础设施建设和旧城改造风起云涌、如火如荼,城市的面貌日新月异。如果我们肯定中国城市建设取得了巨大成绩,那么就应该肯定,现行土地制度和新土地管理法的实施功不可没。

   然而,凡事有利必有弊,初期往往利大于弊,随着矛盾的运动,会逐渐演化为弊大于利。现行土地制度一个最大的矛盾,就是政府的土地管理部门既是管理者,又承担了经营国有土地的职能,既是“裁判员”又是“运动员”。这样一个体制的形成有其历史的原因,新土地管理法进一步把他强化和放大了:政府利用“裁判员”身份,把集体土地也变成自己的“运动场”。结果,政府随意圈占农村土地的现象越来越严重,系列弊端日益突显。

  

耕地保护和生态环境保护的目标不可能实现

  

   地方的建设资金主要依赖土地财政和土地金融,就得不断征地、卖地,这样的制度机制本身就不是保护耕地和保护生态的机制,而是占地、破坏资源的根源所在。近20年来,全国的城市几乎没有例外,统统走的是外延扩张的路子,主要原因就在这里。

  

恶化了政府与人民群众特别是与农民的关系

  

   站在农民和农村的角度,通往工业化、城市化的道路有三条:1.在自己的土地上发展转型;2.进城打工;3.国家建设征用土地。前2条路是主动参与城市化进程之路,第3条则是“被城市化”之路。过去,这3条路都可以通行。东莞等地的经验表明,在经济区位比较好的地方特别是城郊结合部,第1条路可以依托既有的经济基础,充分发挥农村土地和劳动力资源的优势,是一条比较顺畅的道路。但是新土地管理法却把这条路堵死了,三“车道”变为二“车道”,“交通”自然拥堵。剩下的2个“车道”又都不太顺畅,政府与农民的矛盾因而日益凸显、激化。

   城市里普通市民的利益也受到损害。即使符合规划,也不允许集体建设用地开发房地产,使开发商处于自然垄断地位。在投机、投资需求拉动和政府拍卖土地推动下,房价虚高,大大超出了中、低收入人群的支付能力,自住性需求根本无法满足。老百姓为了买房而节衣缩食,是普遍的现象,由此产生严重的民生和社会问题。

  

透支未来,孕育着政府信用危机和财政、金融风险

  

   政府出让土地,用地者(企业或个人)要透支未来收益,才能购买几十年的土地使用权。就是说,政府出让土地所获得的每一笔收入,都有若干企业或个人的负债与之相对应。因此,政府用卖地收入搞建设,本质上是全社会“寅吃卯粮”,加大了用地企业的市场风险,降低了用地个人的生活水平。

   土地金融,则是政府直接负债经营,用未来收益逐步偿还,本质上也是“寅吃卯粮”。目前土地金融的规模已经远远超过了土地财政,所谓“地方债”,绝大多数属于土地金融。有的一届政府的负债,下届甚至下几届政府都不一定能够偿还。许多地方政府的偿债能力严重不足,于是靠借新债偿旧债来拖延。政府债务高企,带动了居民债务和企业债务不断升高,社会债务总额(不含金融企业债务)已为GDP的250%,孕育了相当大的金融风险。党的十八大之后,中央采取断然措施禁止地方随意抵押融资,并对已有债务进行置换。但风险并未根除,以至于十九大把防控风险,列为经济工作的首要任务。


导致政府行为扭曲、失控

  

   政府经营土地,为腐败分子提供了较大的寻租空间。政府经营土地制度,使不同层级政府的职能发生错位,降低了行政管理效率。政府经营土地制度,还使社会对政府行为的监管出现盲点,政府行为失控,不能及时得到纠正。

   以上矛盾和弊端的发展、显现,引起了广泛的关注,土地问题越来越成为社会舆论的焦点、热点,各界对土地制度改革的呼声日益高涨。媒体和有关方面的讨论、建议,主要集中在征地制度、集体建设用地使用权进入市场、土地财政、土地金融与地方债、地价与房价,等等。

   这些问题,也引起党和政府的高度重视。至少从本世纪初开始,几乎年年都有中央文件或国务院文件,提出要改革征地制度,要探索集体建设用地使用权流转的办法等要求。一些政府部门和地方政府,也按中央精神开展相关改革试点,有的省甚至制定、颁布了全省范围内集体建设用地进入市场的管理办法。特别是2008年党的十七届三中全会决定,明确提出要逐步建立城乡统一的建设用地市场,各地更加广泛地开展土地制度改革的探索、试验,取得不少成果。然而,改革的决定性突破,必须是由国家修改相关的法律、制度和政策。可惜,这方面一直未能取得实质性的进展。

   长期困扰人们的土地制度改革问题,终于在党的十八届三中全会上得到破解。与十七届三中全会决定相比,十八届三中全会决定是一个全面改革的决定,在继承各个领域以往改革成果基础上,提出了全面转变发展方式的顶层设计。既高度重视各领域的突出现象、问题,更注重探究产生问题的深层次体制、机制原因,及各领域之间的内在联系,找出既治标又治本的解决办法。《决定》全文分十六个专题,共60条。在第三专题“加快完善现代市场体系”中的第11条,专门论述建立城乡统一的建设用地市场问题。单看这一条的文字,与十七届三中全会决定的有关论述相比,似乎并没有太多新意。但是,在第十四专题“加快生态文明制度建设”中的第51条提出,“健全国家自然资源资产管理体制,统一行使全民所有自然资源资产所有者职责。完善自然资源监管体制,统一行使所有国土空间用途管制职责。”总书记在全会上专门对此做了说明,概括为“所有者与管理者分开”和“一件事由一个部门来管”。这是国家治理思路的极其重大的调整,是转变发展方式的关键性举措。这项改革一旦实施,意味着国有土地等自然资源的所有权将由专门的机构来行使,在政府的统一监管下,负责国有自然资源资产的保值、增值,并承担一定的宏观调控职能;政府的行政管理部门则专注于,空间用途管制和相关的市场监管,不再承担经营土地等自然资源资产的职能了。这样一来,征地制度改革和集体土地进入市场改革的主要障碍就消除了,有关改革任务自然能够顺利推进、完成。

   十八届三中全会以后,按照《决定》的部署,总书记亲自挂帅,迅速推出许多重要的改革措施。速度之快、力度之大,超出许多人预期。与土地制度关系比较密切的财税制度、户籍制度、投融资制度、干部制度的改革,都相继推出。农村“三块地”改革的新一轮试点,也随即展开,并且授权试点地方可以突破现行法律。后来,又提出并试点允许集体建设用地建设租赁住房,提出政府不再垄断住房供地等等,这都是落实十八届三中全会决定精神的具体体现。

   然而,依靠原有的政府机构设置和职能定位,不可能全面贯彻落实十八届三中全会决定精神,因此,必须对政府机构和职能进行重大改革。党的十九届三中全会,作出了关于党和国家机构改革的决定,提出了机构改革的方案,十三届全国人大按中央要求,对政府机构及职能做了重大调整、改组。目前,这项工作还在进行当中,一旦改组完成、到位,必将为全面落实十八届三中全会决定的各项改革任务,提供重要的组织、制度保证。

自然资源部的组建表明,总书记在十八届三中全会上提出的“一件事由一个部门来管”的改革任务,(点击此处阅读下一页)

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文章来源: 中国国土空间规划 公众号

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