贺雪峰 桂华 夏柱智:激进的改革主张为何不被采纳

选择字号:   本文共阅读 1792 次 更新时间:2019-02-15 17:30:14

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贺雪峰 (进入专栏)   桂华   夏柱智  

  

   一、改革背景

   土地制度是国家的基础性制度。《土地管理法》修订面临很大争议。为稳妥推进改革,十八届三中全会部署征地制度、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革“三项”试点任务,以期为修法工作提供经验支撑。

   2015年2月27日,十二届全国人大常委会第十三次会议审议通过《关于授权国务院在北京市大兴区等三十三个试点县(市、区)行政区域暂时调整实施有关法律规定的决定》,土地“三项”改革试点全面铺开。截止到2018年底,试点工作持续四年,修法工作同步推进。

   2018年12月29日,第十三届全国人民代表大会常务委员会第七次会议通过《关于延长授权国务院在北京市大兴区等三十三个试点县(市、区)行政区域暂时调整实施有关法律规定期限的决定》,授权至2019年12月31日,试点再延长一年。

   2018年12月23日,第十三届全国人民代表大会常务委员会第七次会议,审议国务院关于农村征地制度、集体经营性建设用地、宅基地制度改革试点情况的总结报告(以下简称“总结报告”)。“总结报告”全面总结全国33个县市区试点的基本情况、主要成效和存在问题,并提出了修法意见。

   目前,《土地管理法修正案(草案)》(下文简称“修正案草案”)已经国务院常务会议讨论通过,并提请全国人大常委会审议。“修正案草案”共29条,核心部分是征地制度改革、集体经营性建设用地入市和宅基地制度改革。自“三项”试点启动后,我们一直密切关注各地的试点成效,对于改革中的关键点、各市县区试点情况,我们在《地权的逻辑Ⅲ—为什么说中国土地制度是全世界最先进的》(中国政法大学出版社2018年版)中已经做了较系统分析。

   现结合对“修正案草案”解读,评析本轮土地制度改革。

  

   二、征地制度没有必要大修

   征地制度改革是争议最大的一块。关于征地制度,学术界和政策界存在四种基本观点,分别为:取消论、全面缩小论、市价补偿论与总体合理论。一一来看。

   取消论。这种观点认为征地制度本身就不合理,认为土地属于生产要素,用市场手段配置土地即可,不要政府征地,市场是有效的。持这种观点的人认为政府征收土地是剥夺农民的财产权,主张取消征地制度,要求放开集体土地入市。

   全面缩小论。这种观点认为征地制度有必要,原因是市场在土地资源配置存在失灵,尤其是公益用地,私人主体(包括农村集体经济组织)不可能提供,因此需要政府供给。公益用地之外的非公益用地具有经营开发性质,可通过市场供给,无需政府征地。持这种观点的人支持保留征地制度,同时要求缩小征地范围,将政府征地限定在“公共用途”范围内。

   市价补偿论。持这类观点人的注意力是在征地补偿上,认为征地制度最不合理之处在于,政府按照土地原用途价值补偿给农民,土地增值收益被政府获得。因此,要求取消《土地管理法》规定的土地补偿和安置补助最高不超过土地原年产值30倍的上限,要求大幅度提高征地补偿标准,甚至要求按照“市价”给农民补偿。

   总体合理论。持这种观点的认为,征地是政府的合法权力,征地制度属于全世界各国都存在的一种必要制度。建立在土地公有制基础上的现行征地制度,是中国又快又好发展的基础,征地制度需坚持下去,没有必要大幅度修改。

   在中央部署的“三项”试点中,征地制度改革主要围绕着“缩小征地范围”、“完善征地程序”和“完善补偿方式”三方面内容展开。“修正案草案”关于征地制度方面的修订,也是围绕着三块进行的。其中,紧要处包括两点:一、取消在集体土地上从事非农业建设“先征后用”规定,划定政府征地范围为“组织实施基础设施建设、公共事业、成片开发建设等六种情形”。二、取消土地补偿和安置补助不超过原产值30倍上限的规定。

   从“修正案草案”来看,首先,取消论未被采纳。实际上,任何一个国家要进行现代化建设,都离不开征地制度,否定政府的土地征收权力,是要向“风能进,雨能进,国王不能进”的封建土地制度退步。

   其次,“修正案草案”尽管聚焦在缩小征地范围方面,但是在第十四条中,将“由政府在土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围内组织实施成片开发建设需要用地的”纳入政府征地范围。这说明“修正案草案”不是按照“公益用途—非公益用途”标准来确定政府征地范围,一些人提出的公益用地由政府征收、非公益用地由市场供给的改革主张,未被采纳。

   再者,尽管“修正案草案”取消了关于土地补偿的上限,但是只对完善补偿做了原则性规定,与一些人主张的按照“市价”补偿观点,完全不同。

   总体来看,在土地征收方面,“修正案草案”对现行制度进行了局部完善,国家坚持征地制度的合理性,坚持继续通过政府征收来为快速城镇化供给土地。“修正案草案”没有对现行制度大修,原因如下:

   一是,激进的改革主张未获得试点支撑。对于“三项”试点反映的问题和不足,“总结报告”指出,“三项改革试点样本分布不够均衡,土地征收制度改革试点相对不足,33个试点县(市、区)实施的1275宗征地项目中,有918宗(占72%)集中在河北定州、上海松江、浙江义乌、福建晋江、山东禹城等5个试点地区。”征地制度改革试点样本分不均衡,大部分地区征地制度改革试点推不动,一些地区甚至没有一个成功的征地制度改革案例。

   实际上,征地改革试点样本分布问题还是次要的,主要问题在于,河北定州、上海松江、浙江义乌、福建晋江、山东禹城等5个案例集中的地区,其试点的重点也主要是集中在完善征收程序和完善征地补偿方式,譬如适当提高征地补偿标准,或是改变征地补偿款发放方式。这些算是“虚晃一枪”,未触及征地制度改革的根本问题。

   征地制度改革的难题包括:要不要征地?如何确定征地范围?征地补偿标准提高到何种程度才算合理?全面提高征地补偿标准会给地方财力带来多大冲击?提高征地补偿减少还是增加“钉子户”?被征地农民与未被征地农民的利益如何平衡?将少数试点地区的做法全面推开会对城镇化、工业化产生何种影响?没有答案,就是没有方案。中央要求稳妥推进土地制度改革,这些问题都未通过试点回答,“取消论”、“全面缩小论”和“市价补偿论”等改革主张未被采纳。

   二是,激进的改革主张违背土地制度的宪法秩序。持“取消论”、“全面缩小论”和“市价补偿论”的人一致批判现行制度,他们的认识起点一致,将土地视为一般财产物,认为土地集体所有与土地国有属于平等的民事财产权,因此,主张集体土地与国有土地享有同等权利,要求要通过制度改革实现“同地同权同价”。“取消论”、“全面缩小论”、“市价补偿论”三种观点的实质目标一致,其差别是具体改革措施不同。

   这类激进改革主张,忽视了中国土地制度的宪法秩序,模糊了土地公有制属性。经过新民主主义革命和社会主义改造,我国建立起社会主义公有土地制度,土地公有制与土地私有制的本质差别在于,“社会主义公有制消灭人剥削人的制度,实行各尽所能、按劳分配的原则”,即公有土地不参与社会财富分配,土地属于生产资料,不允许私人通过单纯占有土地来攫取社会财富。也就是说,土地集体所有与土地国有,属于公有制两种形式,政府征收土地,将土地集体所有变成国家所有,是集体所有制向全民所有制的转化,是从“小公”变成“大公”,而非私有制下的财产权利形态的改变。《宪法》规定,“国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”征地具有宪法合法性。

   承认征地制度合法,则“取消论”不可取。在此前提下,争议聚焦在“公共利益”和“合理补偿”两方面。持“全面缩小论”的人,会认为“修正案草案”过于保守,留下了“在土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围内组织实施成片开发建设”范围内允许政府征地的“尾巴”。当前阶段我国征地主要是由城镇建设带动的,土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围外的土地建设开发很少,因此,这个看似是小小一点的“尾巴”,实则是为未来政府继续征地留下巨大空间。

   那么,为什么没有采用“全面缩小论”的主张呢?持“全面缩小论”的人讨论这个问题时,常常偷换概念,将《宪法》中的“公共利益”偷换为“公益用地”。“公共利益”与“公益用地”是两个完全不同的概念,“公共利益”是一个政治学、社会学和经济学概念,“公益用地”属于土地用途分类概念,前者的范围很广,后者则有特定所指。

   “公共利益”是全世界各国立法上的难题,且随着社会制度的差异和时代变化而范围不同。修马路、建公园占地既具有“公共利益”性质,也属于“公益用地”,而建设私立医院、工厂是否属于“公共利益”则很难界定。“修正案草案”规定,“在土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围内组织实施成片开发建设”范围内允许政府征地,是将城镇建设本身视为“公共利益”。

   我国属于发展中国家,城镇化高速推进,城镇化被视为现代化的标志,保持发展是改善民生的前提,推进高质量的城镇化是增进人民福祉、促进经济社会发展、解决发展不充分不平衡的社会主要矛盾的必经之路。新型城镇化坚持“以人为中心”,惠及全民,城镇建设本身具有“公共利益”属性,这是我国征地制度的特色和优势所在。

   关于“补偿”,“修正案草案”第十七条规定,“征收土地应当给予公平、合理的补偿,保障被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障。”“公平合理补偿”与“市价补偿”相差甚远。所谓的“市价”实际不存在,土地价值取决于用途规划,同样是城区中的一宗地块,被规划为公园绿地时无市场价值,被规划为商服用地则是价值连城。土地不同于一般商品,尤其是建设用地,其价值源于空间规划,土地不可移动,土地供给不可替代,市场配置土地资源失灵。

   法律上的“公平合理补偿”是根据土地作为生产资料属性确定的,在社会主义中国,土地不属于私人财产物,农民以劳动者的身份与土地结合,农村土地集体所有属于一定范围内劳动者共同占有生产资料的形式。国家为发展经济和建设城市等“公共利益”需求,征收集体土地,需要对农民丧失的生产资料做出补偿。“补偿”的公平合理性在于,既不让农民因为丧失生产资料而陷入生活困境,又不是让农民变成“食利者”。

   “修正案草案”第十七条还规定,“征收土地应当依法及时足额支付土地补偿费、安置补助费以及农村村民住宅、地上附着物和青苗等的补偿费用,并安排被征地农民的社会保障费用。

   征收农用地的土地补偿费、安置补助费标准由省、自治区、直辖市制定公布区片综合地价确定。制定区片综合地价应当综合考虑土地原用途、土地资源条件、土地产值、安置人口、区位、供求关系以及经济社会发展水平等因素,并根据社会、经济发展水平适时调整。”在具体操作上,取消30倍上限之后,补偿标准最终如何确定,社会保障费用如何安排,失地农民如何顺利实现就业替代,还需要更多的实践探索。

  

   三、集体经营性建设用地入市诸问题

集体经营性建设用地入市与征地制度改革联系在一起。之前,《土地管理法》要求城镇建设开发占用农村土地必须先经过征收,集体土地被禁止直接参与城镇建设开发。这一政策被诟病为“同地不同权”。集体经营性建设用地入市被视为走向国有土地与集体土地“同地同权同价”的巨大进步。在征地制度上持“全面缩小论”的人,对集体经营性建设用地入市改革抱有很高期待,(点击此处阅读下一页)

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