黄小虎:城市更新与土地制度改革

选择字号:   本文共阅读 7357 次 更新时间:2023-09-10 15:41

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黄小虎  

城市更新的关键是如何对待农村集体土地

城市更新的提法,源自台湾的都市更新。台湾的都市更新又是源自德国、日本。台湾都市更新的主要措施,是市地重划。其要点:1.可以公办,即由政府发起,改造范围内的土地所有者参与;也可以自办,即土地所有者发起,政府支持、协助。2.政府和社会共同制定旧城改造(有时也会包括一些新扩展面积)规划,规划的主要内容是土地利用。3.规划为道路、广场、学校、医院等的公益用地面积,由原地主们分摊。4.基础、公益设施由政府或社会组织筹资先期建设。所投的资金,由地主们按改造前各自地价所占的比例分摊,以相应面积的土地折抵,是谓“抵价地”。可见,公益建设最终还是由地主们出资。如果是政府先期投入,则政府获得的“抵价地”必须以公开拍卖方式出售给个人,并不得从中盈利。5.原地主们获得的改造后的建设用地面积,相当于原土地面积减公益用地分摊面积和“抵价地”面积,大体上为原土地面积的55%~70%。尽管面积缩小了,但改造后的土地增值,使原地主的经济利益有不同程度的增加。6.原地主、抵价地(包括从政府手中买得)的新地主,在所获建设用地上,按规划要求进行建设。

台湾实行土地私有制,市地重划是在土地私有的框架下,既保护了原土地权利人的权益,又兼顾社会各方的诉求,重新分配了土地和土地增值收益。多年来,台湾的市地重划有力地促进了都市更新。

城市更新是我国今后城市发展的主要方向。我国大陆地区改革开放以后,城市快速发展,特别是近一二十年,普遍走的是外延扩张的路子。现在,很多城市已经没有多少再向外扩的余地了。例如深圳,土地开发强度已近40%,超过香港近一倍。与这种情况相对应的是,城市的建成区里面,粗放低效利用甚至无效利用的土地,比比皆是,再利用再开发的潜力很大。所以,旧城改造即城市更新,必将成为今后城市发展的主要方向。

如何对待城市里大量存在的集体所有土地很重要。例如:东莞的建成区1978年只有5平方公里,现在已达600平方公里,其中70%以上仍然属于集体所有。可以说,东莞是一个在集体土地上成长起来的特大城市。珠三角、长三角的不少城市,也都大体如此或存在类似情况。再如北京市“摊大饼”式的发展,六环、七环已经摊到河北,再也摊不下去了。而回过头来看,城市范围里还有约700平方公里集体建设用地(不含宅基地),或者闲置甚至低效利用。再如深圳市,虽然宣布全域土地国有了,但全市900平方公里仍有约400平方公里还在原集体经济组织即农民手中。国家没办征收手续,那就还是人家的财产。在经济利益和各种商机驱动下,原集体组织和农民搞了五花八门的建设,普遍是低水平、脏乱差。显然,城市更新能否顺利推进,关键在于如何对待这些大量存在的集体所有的土地。因此,如何对待农民的土地财产,就成为回避不了的问题。

 

解决农村集体土地问题的两条思路

第一条思路。即遵循计划经济时期形成、后来一路沿革下来的制度和法律规定,把农民集体所有的土地征为国有,政府负责基础性开发,然后把土地出让或划拨出去。农民则从生产资料与劳动力直接结合的小有产者变为无产者了,以后只能主要靠出卖劳动力谋生。

第二条思路。承认、保护农村集体和农民的土地财产权利,允许他们在自己的土地上发展非农产业,在政府和社会引导和监管下,自主地参与工业化、城市化进程。在此进程中,原来的农民依然既是劳动者又是小有产者,不仅可以获得劳动报酬,还可以有一定的财产性收入。

第一条思路的最大问题,首先,表现在政府既是土地行政管理部门、又负责经营土地而成为市场主体,即所谓的既是“运动员”,又是“裁判员”。另外,政府搞建设实行项目制,项目有期限,过期就可能被叫停,经费就可能被上级财政冻结或收走,影响政绩,这也必然导致决策的盲目性和任务执行过程中出现强迫命令、大拆大建、铺张浪费现象。最近20年间,我们以这样的方式发展,虽然取得了不少成绩,但由于越来越不能适应市场经济的要求,也积累了许多矛盾。在各种矛盾中,政府都成了重要的当事方,市场经济秩序因而难以规范,也妨碍政府更好地发挥管理监督作用。

其次,第一条思路不利于保障人民群众的土地财产权和根本利益。农民和农村通往工业化、城市化的道路有三条:1.在自己的土地上发展转型;2.进城打工;3.国家建设征用土地。前2条路是主动参与城市化进程之路,第3条则是“被城市化”之路。1998年修订的《土地管理法》,把第一条路堵死了,剩下两条路又都不太顺畅,农村的社会矛盾会越来越激化。

再次,第一条思路加大了政府信用危机和财政、金融风险。政府用土地向金融机构抵押或质押融资,近年来越来越流行。这种所谓土地金融,则是政府直接负债经营,用未来收益逐步偿还,本质上也是“寅吃卯粮”。目前土地金融的规模已经远远超过了土地财政,所谓“地方债”,绝大多数属于土地金融。其规模2009年已达11万亿元,为当年地方本级财政收入的3倍。2013年又升至近20万亿元。有的上届政府的负债,下届甚至下几届政府都不一定能够偿还清,于是靠借新债偿旧债来拖延。这种局面酿造了相当大的债务、金融风险。有人说土地问题的本质是金融问题,此之谓也。

总之,沿着第一条思路继续走,恐怕难以为继。因此,笔者认为,第二条思路才是未来我们工业化、城市化的发展方向。这是从基层广大干部和人民群众的实践中总结提炼出来的改革思路。

 

源自基层的创造与改革探索

改革开放以后,“珠三角”、“长三角”许多城市快速发展,在很大程度上是农村集体和农民自主参与工业化、城市化进程的结果,也是集体建设用地进入市场的结果。进入21世纪以后,一些地方开展了土地使用制度改革的探索。2005年6月,广东省政府颁布了《广东省集体建设用地使用权流转管理办法(草案)》,这是我国第一个允许集体建设用地直接入市交易的省级地方性法规,实际上是把全省纳入了该项试点。2008年,党的十七届三中全会决定,进一步明确提出了要逐步建立城乡统一的建设用地市场,极大地开阔了基层地方党委和政府改革的眼界和思路,增强了他们寻求制度突破的信心和勇气。各地因此开展了新一轮土地制度改革的试验和探索。如:重庆的“地票”制度、广东的“三旧”改造、北京的“城中村”改造、成都的统筹城乡发展试验、嘉兴的“两分两换”探索等等,都是在党的十七届三中全会精神指引下,地方政府对集体建设用地进入市场的具体做法。

广东“三旧改造”的核心经验,是通过深化土地使用制度改革,大大促进了城市更新和经济社会的发展。一个时期以来,社会各界对“三旧改造”的总结、宣传,可谓不少,但真正能够抓住土地使用制度改革这个要害的,似乎并不太多。有的甚至刻意回避这一点,仅在节约、集约用地等问题上作文章,这其实是本末倒置。历史事实告诉我们,不对现行土地使用制度进行重大改革,节约集约用地,只能是一个根本实现不了的美好愿望。

 

十八届三中全会《决定》的新逻辑

今后的发展该走什么样的道路。党的十八届三中全会决定已经做出了明确的回答。根据《决定》精神,我国应大幅度减少政府对资源的直接配置;要保证各种所有制经济依法平等使用生产要素、公开公平公正参与市场竞争、同等受到法律保护;要建立公平开放透明的市场规则。实行统一的市场准入制度,让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果。

《决定》的相关精神,为我们构建起一个全新的发展逻辑。这个逻辑,延伸贯通到包括土地管理在内的经济社会的各个领域。例如:《决定》提出的“建立城乡统一的建设用地市场。在符合规划和用途管制的前提下,允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股,实行与国有土地同等入市、同权同价。缩小征地范围,规范征地程序,完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制。”这就明确否定了以往不允许集体建设用地进入市场的有关制度和法律规定。

尤为重要的是,《决定》关于加快生态文明制度建设的论述,明确了土地属于自然资源,而土地资产则是自然资源资产的组成部分。同时又明确指出,完善自然资源监管体制,统一行使所有国土空间用途管制职责。对此,习近平总书记强调:“使国有自然资源资产所有权人和国家自然资源管理者相互独立、相互配合、相互监督。”总的思路是“所有者和管理者分开和一件事由一个部门管理”。显然,这一改革思路从根本上否定了政府行政管理部门经营土地的做法,政府不能既是“裁判员”,又是“运动员”,类似的有关制度规定,应当彻底改了。

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