程雪阳:新《土地管理法》土地用途管制制度改革的得与失

选择字号:   本文共阅读 221 次 更新时间:2019-10-24 22:14:54

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程雪阳  

  

   “土地用途管制制度”是指政府依靠公权力对其领土范围内的土地资源的用途以及开发和利用强度进行管制的制度。

  

   从发生学的角度来看,土地用途管制制度作为一项普遍实施的法律制度,是人类社会进入大规模工业化时代以后的事情。

  

   比如,英国是在1909年《住宅和城镇规划法》第54条中才规定,“任何一块正在进行开发,或者准备进行房屋建设”的土地都必须符合住宅和城镇规划的要求;美国最早的土地用途管制组织(洛杉矶市土地分区委员会)也是在1909年成立的,到1916年,纽约市才颁布了美国第一部规定土地和建筑物用途、土地开发范围、建筑物高度以及人口密度的法案(the 1916 Zoning Resolution)。

  

   1998年《土地管理法》修改时,我国开始着手建立土地用途管制制度,而且这项制度一经建立就被称为“土地管理法的灵魂”。在过去的二十年间,这一套土地用途管制制度为我国的土地合理利用以及经济和社会发展做出了巨大贡献,但也出现了“制度失灵”和“成本奇高”等许多问题。

  

   具体表现是,违法违规用地的情况总量大、比例高,且呈上升态势;严格保护耕地的管制目标没有有效实现;城市的“摊大饼”式发展和无序扩张没有得到有效遏制;土地用途管制的寻租成本、内部性成本、信息成本、执行成本等制度成本异常高昂,并由此导致我国土地资源浪费严重,国民居住品质差,城乡景观千篇一律、僵化呆板等。

  

   在这种情况下,对土地用途管制制度进行改革和完善就显得极为必要且紧迫。如何进行改革呢?

  

   全国人大常委会2019年8月26日通过的《关于修改〈中华人民共和国土地管理法〉、〈中华人民共和国城市房地产管理法〉的决定》作出了部分回应。但由于土地用途管制制度的改革与完善并非本轮土地管理法修改的重点,因此新土地管理法在这个领域所取得的进步比较有限。特别是从国家治理能力和治理体系现代化的角度来看,我国土地用途管制制度的改革与完善依然有许多问题没有解决,需要进一步发展和完善。

  

   本文拟从土地用途管制的制度框架、具体落实路径以及耕地管制的配套性制度建设三个方面,对我国已经实施了二十年的土地用途管制制度进行检讨,并在此基础上探讨新法在土地用途管制制度改革领域的得与失。

  

现行土地用途管制制度的发展脉络及其所存在的问题


   我国1986年初次制定土地管理法时,土地用途管制制度并没有同时建立起来。当时的土地管理法建立的是分级限额审批制度,并不注重规划和土地用途的管制,由此也带来了许多问题。1998年土地管理法修改时,立法者开始从国外引进土地利用总体规划制度,并对土地利用总体规划的编制和审批、土地利用总体规划与相关规划的关系、土地利用计划等方面进行了详细规定。

  

   这一轮土地管理法修改之后,土地用途管制制度得以建立,而这一套制度的基本框架就是土地利用总体规划的制定和实施。具体到法律表达方面,现行《土地管理法》第4条规定“国家实行土地用途管制制度”,土地用途管制的基本框架是“国家编制土地利用总体规划,规定土地用途,将土地分为农用地、建设用地和未利用地”。

  

   不过,由于1998年土地管理法修改时,我国的城市规划体系已经比较成熟,加上国家层面还有“国民经济和社会发展规划”等各种发展规划,因此当时的土地管理法就需要解决“如何编制土地利用总体规划”以及“土地利用总体规划与其他法定规划之间的关系如何处理”等两个方面的问题。

  

   对于这两个问题,1998年土地管理法最终提供的解决方案是:(1)各级人民政府应当依据国民经济和社会发展规划、国土整治和资源环境保护的要求、土地供给能力以及各项建设对土地的需求,组织编制土地利用总体规划(第17条第1款);(2)城市总体规划、村庄和集镇规划以及江河、湖泊综合治理和开发利用规划,应当与土地利用总体规划相衔接(第22、23条)。

  

   从过去二十年的实践情况来看,1998年土地管理法所提供的这一制度解决方案并不足以支撑整个土地用途管制制度,需要进一步完善。

  

   具体来说,首先,进入现代社会以后,由于经济和社会生活日益复杂,国家需要制定各种不同的规划来促进产业的发展、改善人居环境和保护生态系统,这些规划虽然复杂,但总体上可以分为“经济社会发展型规划”和“空间管制型规划”两种类型。

  

   前者侧重于通过具有预见性和前瞻性的规划来促进经济和社会的发展,期限通常比较短。比如,我国的国民经济和社会发展规划就属于这种类型的规划,每5年为一期,现在已经执行到第十三个五年规划。后者侧重于通过具有框架性和管制性的规划来避免空间资源利用的“负外部性”或者过度的资源开发,期限通常比较长。比如现行的土地利用总体规划(2006—2020年,期限为15年)、国家主体功能区规划(2010—2020年,期限为10年)就属于这种类型的规划。

  

   从规划的性质和功能角度来看,这两类规划的关系应当是“空间管制型规划是经济社会发展型规划的基础”,而不是相反。否则,空间管制型规划的实施期限和稳定性就难以保障,其应有功能和作用的发挥也会受阻。土地利用总体规划在过去二十年的实施结果就充分说明了这一点。多年来,人们对土地利用总体规划的稳定性多有垢病,并将其唏嘘为“规划规划、市长画画、墙上挂挂”。

  

   然而,之所以会出现这种情况,一个很重要的原因就是该《土地管理法》第17条规定“各级人民政府应当依据国民经济和社会发展规划编制土地利用总体规划”。因为根据这一规定,地方政府不但有权力而且有义务根据五年一变的国民经济和社会发展规划来调整土地利用总体规划。

  

   如果人们能够认识到这一点的话,那就会发现,“土地利用总体规划的稳定性不高”这一问题,并不能主要归结于地方政府首长在规划领域的任性和随意,现行规划体系将经济社会发展型规划作为空间管制型规划基础,才是造成这种不良后果更为重要的因素。

  

   其次,由于没有合理区分社会经济发展规划与空间管制型规划之间的差别,所以现行土地利用总体规划依然延续了计划经济时代的思维。其具体表现是,1998年《土地管理法》第4条第4款要求“使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地”。第20条进一步要求:“县级土地利用总体规划应当划分土地利用区,明确土地用途。乡(镇)土地利用总体规划应当划分土地利用区,根据土地使用条件,确定每一块土地的用途,并予以公告。”

  

   在这种制度设计之下,每一个具体地块的用途并不是“由市场在资源配置中起决定性作用”,而是依然由政府和规划师根据自己对社会发展和变化的预测和利益衡量来作出决定。显然,这种建立在建构论唯理主义哲学基础之上的规划理论和规划制度,是不可能做到土地资源有效配置的。因为面对名目繁多、实时变化的土地供求关系,无论是多么天才和睿智的政府和规划师,都不可能编制出既十分稳定又完全符合社会发展需要的土地利用总体规划。

  

   最后,1998年土地管理法所建立的土地用途管制制度没有为我国构建合理的空间管制型规划体系。据不完全统计,我国经过法律和法规授权编制和实施的法定规划目前至少有80种,其中发改委系统主导的国民经济和社会发展规划、国家主体功能区规划,城乡建设部门主导的城乡规划和国土部门主导的土地利用总体规划影响最大,另外还有各种各样的产业规划、行业规划、生态保护规划、文物保护规划以及越来越重要的环境保护规划等。

  

   这些规划虽然都是在各级政府的统一领导下编制和实施的,但存在以下两个方面的问题。

  

   其一,规划编制和组织实施权分属不同的政府部门,“种树的只管种树、治水的只管治水、护田的单纯护田”“水利上不了岸,环保下不了水”,不但人为割裂了自然资源之间的有机联系,不利于生态系统的有效保护,而且造成了职能交叉重复以及行使盲区等情况,导致政府各职能部门争论不断;其二,各种规划的规划目标、编制方法、技术标准、技术参数存在差异,常常出现规划不一致、不协调乃至相互冲突等问题。

  

   比如,在1998年土地管理法修改的过程中,当时的建设部和一些地方建设厅认为,“在城市范围内城市规划是基础,土地利用总体规划也需要执行城市规划”,理由是“土地利用总体规划非常原则,而城市规划要更具体细致”,而国土资源管理系统主流意见则认为,“土地利用总体规划是合理配置和有效利用土地资源的高层次规划,城市规划和各项专项规划在土地利用上,必须服从土地利用总体规划”。

  

   双方争执不下,最终全国人大法律委员会得出结论:“从土地利用的角度看,城市总体规划应当服从土地利用总体规划对城市建设用地规模的安排,至于城市规划区内的土地利用,则应当执行城市规划。国务院和省级人民政府在批准两个规定时应当使之衔接。”然而,这样的规定只是缓和了城市规划与土地利用规划之间的矛盾,并没有从制度上根本解决这个问题。

  

“多规合一”改革的要求及其在新土地管理法中的落实


   为了解决规划的重叠、交叉和冲突等问题,2013年党的十七届三中全会提出要“建立空间规划体系,划定生产、生活、生态空间开发管制界限”,2015年的《生态文明体制改革总体方案》再次提出:“整合目前各部门分头编制的各类空间性规划,编制统一的空间规划,实现规划全覆盖,一张(规划)蓝图干到底……市县空间规划要统一土地分类标准,根据主体功能定位和省级空间规划要求,划定生产空间、生活空间、生态空间,明确城镇建设区、工业区、农村居民点等的开发边界,以及耕地、林地、草原、河流、湖泊、湿地等的保护边界。”

  

   然而,遗憾的是,主体功能区建设“是国土空间开发保护的基础制度,也是从源头上保护生态环境的根本举措,虽然提出了多年,但落实不力”。

  

也正因如此,在2018年的政府机构改革过程中,(点击此处阅读下一页)

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文章来源:《中国法律评论》2019年第5期

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