程雪阳:跨行政区划法院改革的合宪性制度通道

选择字号:   本文共阅读 1265 次 更新时间:2021-08-04 22:46

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程雪阳  

摘要:  开展跨行政区划法院改革探索对于完善我国的司法制度意义重大。从合宪性分析和制度落实的角度来看,我国现行宪法所建立的“专门人民法院”制度可以为这一项改革提供有效的制度通道,因此《人民法院组织法》应当通过“专门人民法院”制度来落实中央所确定的改革目标,而不是径直在该部法律中增加“跨行政区划法院”这一新的法院类型。当然,目前的“专门人民法院”制度与实践并不完全符合现行宪法的规范要求,因此应当着力从合宪性角度对其进行理论反思和制度完善,并以此为基础来完善我国的专门人民法院制度。

关键词:  跨行政区划法院 专门人民法院 合宪性


引言


众所周知,我国实行的是人民代表大会体制。在这一体制之下,我国基本上遵循的是“由本级人大及其常委会按照行政区划产生本级人民法院,本级人民法院对本级人大及其常委会负责”这一司法组织原则。[1]这种司法组织原则和结构的优点是可以确保法官更加尊重地方的社情民意,判决结果也更容易被地方接受,缺点则是容易出现司法机关有可能会沦为“维护地方利益的地方司法机关”,不能统一有效执行和实施法律。另外,根据现行的干部管理权限,地方党委实际上拥有任免地方法院领导干部的决定权,地方政府则对法院的办公经费、法官的收入以及其他待遇拥有巨大的影响力。因此,在涉及到地方利益的行政案件、民商事案件乃至刑事案件中,宪法第131条所要求的“人民法院依照法律规定独立行使审判权”也常常受阻甚至难以落实。


以轰动一时的上海沪西水产市场经营权系列纠纷案为例。这个案件本为一起普通的集体土地使用权纠纷,但最终却演变为历时20余年,横跨沪豫两地三级6个地方人民法院58次审理依然无法有效解决的重大民商事案件。出现这种情况的一个原因是,该案所涉及的不同行政区域的当事人。不仅通过管辖权异议制度来争取到本地进行案件  审理,而且相关地方人民法院对案件所做判决也确实更有利于本地当事人。为了解决沪豫两地冲突的终审判决,最高人民法院只能提审并调解结案。[2]


近些年来,党中央高度重视“司法权地方化”“司法地方保护主义”的问题。十八届三中全会提出要“探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度。”十八届四中全会进一步提出,要“探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院,办理跨地区案件。”对于这些改革措施,习近平总书记解释说,主要是因为“跨行政区划乃至跨境案件越来越多,涉案金额越来越大,导致法院所在地有关部门和领导越来越关注案件处理,乃至利用职权和关系插手案件处理,造成相关诉讼出现‘主客场’现象,不利于平等保护外地当事人合法权益、保障法院独立审判、监督政府依法行政、维护法律公正实施”。[3]为了落实上述改革精神,2014年12月2日,中央全面深化改革领导小组第七次会议审议通过了《设立跨行政区划人民法院、人民检察院试点方案》。当月底,上海市第三中级人民法院和上海市人民检察院第三分院,北京市第四中级人民法院和北京市人民检察院第四分院先后成立,开展跨行政区划案件办理的试点工作。


十八届四中全会在提出上述改革措施的同时,也强调要实现“立法和改革决策相衔接,做到重大改革于法有据”。为此,全国人大常委会于2017年9月4日发布的《人民法院组织法(修订草案)》(征求意见稿)中提出,拟在该法律中增加“经全国人民代表大会常务委员会决定,可以设立跨行政区划人民法院,审理跨地区案件”(第24条)这一规定。然而,在2018年6月19日全国人大常委会对该部法律修订草案进行“二读”的过程中,这一条款草案终因分歧太大而被搁置。不过,就像有全国人大常委委员指出的那样,搁置并不意味着这一项改革不能或不应落实,而是表明这该法律草案关于“跨行政区划法院的定位不够明确,建议进一步研究,待条件成熟时再作规定。”[4]那么,应当如何在法律制度层面来落实中央所确定的改革目标呢?本文拟从宪法解释学的角度来研究此一问题。


一、专门人民法院制度为跨行政区划法院改革提供了合宪性通道


就我国的法院组织体制而言,现行宪法第128条和第129条第1款分别规定“中华人民共和国人民法院是国家的审判机关。”“中华人民共和国设立最高人民法院、地方各级人民法院和军事法院等专门人民法院。”根据上述规定,在我国现行宪法秩序之下,我国并不存在名为“跨行政区划人民法院”这一类型。不过,不能据此就得出“跨行政区划法院改革违背宪法”或者“跨行政区划法院改革需要修改宪法”的结论。事实上,如果对我国的宪法进行体系化分析,就可以发现,现行宪法可以容纳跨行政区划法院改革。


首先,从现行宪法第129条第1款的规定来看,我国宪法规定的法院包括“最高人民法院”“地方各级人民法院”和“军事法院等专门人民法院”三种类型,而不是“最高人民法院”与“地方各级人民法院”两种类型。根据这一宪制规定,最高人民法院之下存在“地方各级人民法院”和“专门人民法院”两个不同的法院系统,以分别处理普通司法案件和专门司法案件。这种自1954年就已经确立的宪制安排,[5]并不是一种无意识的行为,更不是轻率之举,其包含着更深层次的立法目的,即宪法要求国家在“地方各级人民法院”体系外,建立一种区别于“地方各级人民法院”类型的特殊法院类型和组织体系。虽然宪法并没有对这种法院的“特殊性”作出明确的规定和指示,但是从1954年的制宪记录可以看出,我国宪法之所以要建立这种特殊的法院,主要不是为了解决审判的专业性问题,而是为了审理或办理那些既不适宜由地方各级人民法院,也不适宜由最高人民法院直接审理或办理的特殊类型的跨行政区划司法案件,从而确保国家法律的统一实施和法治的统一。[6]


其次,宪法第129条第1款关于“军事法院等专门法院”中的“等”字应当做“等外等”理解,即除了军事法院外,宪法授权立法者可以根据实践的需要进一步发展专门人民法院制度,并籍此设立其他类型的专门人民法院。具体来说,如果实践发展需要,既可以增设新的专门人民法院类型,也可以撤销或合并现存的专门人民法院。从过往的立法实践来看,我国的立法者已经充分认识到了宪法所提供的这一制度空间,不但组建了海事法院、知识产权法院以及金融法院等专门人民法院,而且正在改革铁路运输法院以及军事法院。[7]


最后,现行宪法仅规定了“军事法院院长”根据最高人民法院院长的提请由全国人大常委会任免(第67条第12项),并没有对军事法院的其他组成部分(副院长、庭长、副庭长和审判员)和其他专门法院的院长,副院长、庭长、副庭长、审判员如何进行任免给出明确的规范指引。不过,要落实宪法上的专门人民法院制度,并发挥专门人民法院“审理不适宜由地方各级人民法院审理的案件”这一制度功能,就需要对依据该制度建立的法院进行跨行政区划设置,并赋予其跨行政区划司法管辖权,否则宪法在“地方各级人民法院”制度之外再建立单独的“专门人民法院”制度就画蛇添足了。而要实现上述两大目标,就需要突破“由地方人大及其常委会按照行政区划产生人民法院”这一原则,在制度设计上,不仅要求全国人大及其常委会建立和完善专门人民法院制度,而且要求其直接产生专门人民法院。得出这一结论的理由是:当人们在法律上讨论“一个国家机构的产生”问题时,其规范内涵不仅包括“法律为这个机构建立了规章制度,并要求为其提供相应的办公设施”,而且还包括“法律所授权的机关依照法律所建立的规章制度(特别是其中的组织制度)任命相应的公职人员”。因此“应当由全国人大常委会直接产生专门人民法院”这一论断的法律含义,不仅是指全国人大常委会应当依法设置和组建相应的法院,而且还包括“应当由全国人大常委会来决定或任命专门人民法院的院长,副院长(庭长、副庭长)和审判员” [8]


如果上述论证可以成立,那么可以得出如下结论,即,当现行宪法因循着历史的轨迹确认了“地方各级人民法院”和“专门人民法院”两种法院类型时,后者作为“跨行政区划法院”的法律性质就已经确定下来了,专门人民法院必然是跨行政区划法院。跨行政区划人民法院改革如果采用“专门人民法院”这一制度通道进行落实,那么合宪性风险或危机可以避免。


二、其他制度通道的合宪性缺陷及弊端


有一些学者不同意上述论证,认为除了“专门人民法院”制度外,还可以通过其他方式来落实“跨行政区划法院”改革目标。依照笔者的梳理,学术界目前提出三种具有代表性的论证意见和方案。


第一种意见认为,从现行宪法第101条关于任何一个县级以上人民代表大会都可以选举产生一个本级人民法院的规定来看,我国在司法领域继承了苏联的法院地方性原理。如果承认这种理论仍然是我国宪法的主流学说,那么跨行政区划法院改革既可以采用“专门人民法院”制度,也可以采用“地方各级人民法院”制度。[9]笔者认为,这一结论对专门人民法院作为跨行政区划法院的本质性特征存在误解,也没有准确揭示跨行政区划法院改革的核心要义,将“专门人民法院”解释为“地方各级人民法院”显然是超出了现行宪法所能承受的范围。具体来说,其一,宪法第101条虽然是“司法地方性”原则的体现,但从这一条的表述来看,其只能约束“地方各级人民法院”,并不能辐射到与“地方各级人民法院”并列的“专门人民法院”,因此不能通过“地方各级人民法院”制度来落实跨行政区划法院改革;其二,由于“专门人民法院”独立于“地方各级人民法院”,而且这种司法体系必然要突破“由地方人大及其常委会按照行政区划产生”这一原则,因此“专门人民法院”的产生和设置属于“中央事权”而非“地方事权”的组成部分。


上述论证结果,还可以从对我国“专门人民法院”制度产生重大影响的苏联法的实践窥见一斑。在前苏联,加盟共和国和自治共和国的法院体系是根据行政政治区划而设立的,但是专门法院不属于任何地方法院,不需要按照行政政治区划设立,其所具有的“全苏联法院”的性质决定了其产生、设置和管辖权都是跨行政区划的。比如,1936年苏联宪法第102条就规定“苏联之审判权,由苏联最高法院、盟员共和国最高法院、边区及省法院、自治共和国及自治省法院、州法院、依照苏联最高苏维埃决定所设立之苏联专门法院以及人民法院行使之”。苏联宪法为何要在普通法院体系之外建立“专门法院”制度呢?根本原因就在于通过建立跨行政区划的法院来解决跨行政区的法律纠纷问题。


对此,前苏联的法律专家曾经做过系统论述。依照Д.С.卡列夫的梳理,在沙皇统治时期,俄国的司法制度在纵向层面是比较分散的,包括普通法院、治安法院、陆军法院、海军法院、宗教法院等。革命胜利之后,列宁领导的苏俄(苏联)强调“要建立统一的法院体系”。但这里的“统一”并不是说只建立一套法院体系,而是指“各级法院都要根据统一的、固定在苏联宪法和苏联及各加盟共和国和自治共和国法院组织法中的原则所组织起来并进行工作”。基于这一理念以及联邦制国家结构,苏联的法院主要分为两种类型,一种是各加盟共和国和自治共和国法院,这种法院的基本环节是设立在区划为各个独立的行政经济单位的区或城市中的人民法院;在人民法院之上,则是根据每个行政政治区划而设立的边区法院(省法院)—州法院——加盟共和国最高法院(自治共和国最高法院);另外一种则是“全苏联法院”,包括苏联最高法院和属于全苏联的专门法院。在1936年时,苏联的专门法院主要是铁路法院、水上运输法院以及专门的劳改营法院;1950年代中期以前,苏联的专门法院只有运输(沿线)法院和军事法庭两种,这两种审判组织都直接隶属于苏联最高法院管理,其院长和审判员都由苏联最高苏维埃选举,任期5年,与加盟共和国或其他地方政权组织无关。[10]


另外,根据1954年8月来华为国内公检法干部授课的鲁涅夫的介绍,“铁路专门法院和专门检察署,水运专门法院和专门检察署,也是根据列宁在《论‘两重’从属制与法制》一文中提出垂直领导原则建立起来的,不受地方机关干涉,只服从上级法院与检察署,它的地位与省法院、省检察院相同,它的权利也一样,凡是省法院、省检察院领域所享有的待遇,他们也同样享受。……专门法院和专门检察院与地方的法院和检察署,也是没有相互隶属关系的,但在工作中应该相互配合。”[11]曾任苏联最高法院军事法庭庭长的鲍里索格莱布斯基,在对1958年为《军事法庭条例》第10条撰写注释时也指出,军事法院是一种区别于普通法院体系的专门法院,其在普通法院不能行使职权的地区,审理所有的刑事和民事案件。[12]由于我国宪法和司法制度受到前苏联的巨大影响,所以即使采用“原旨主义”方法解释宪法,我国宪法中的“专门人民法院”也应当定位为“解决跨行政区划司法纠纷”而不是其他方面。(关于地方各级人民法院与专门人民法院的区别,可以参见下图)


宪法视角下地方各级人民法院与专门人民法院的区别



第二种意见也认为跨行政区划法院改革既可以采用“专门人民法院”制度,也可以采用“地方各级人民法院”制度,但理由完全相反。这种意见认为,在我国这样一个单一制的国家,并不存在所谓的“司法地方性”原则,所有的司法权都属于中央事权,“地方各级人民法院”是“国家设在地方的法院”而不是“地方的法院”。[13]从现行宪法的规定来看,这样的分析虽然也有一定的道理,但依然不宜被接受。因为在我国现行宪法之下,(1)“国家”这个术语并不能等同于“中央”,而是同时包括“中央”与“地方”,否则宪法所使用的“地方国家机关”就成为了一个无法理解的术语了;(2)“最高人民法院”与“专门人民法院”的产生和设置属于全国人大及其常委会的权力,“地方各级人民法院”的产生和设置则属于地方各级人大及其常委会的权力。因此在我国,司法权的设置和产生权由中央与地方共享,并不完全都属于中央或者地方。[14]


第三种意见则认为,“跨行政区划法院”既不同于军事法院、海事法院、知识产权法院等专门法院,也不是传统意义上在省、自治区内按区划设立,或在直辖市内设立的不对应行政区划的地方普通法院,而是一种特殊类型的法院。[15]可能是受到了这种看法的影响,所以2017年9月4日的《人民法院组织法(修订草案)》(征求意见稿)提出,要在这部法律中增加“经全国人民代表大会常务委员会决定,可以设立跨行政区划人民法院,审理跨地区案件”这一规定。从合宪性分析的角度来看,对《人民法院组织法》做如此修改是不合适的,原因有三:


首先,“专门人民法院”制度可以容纳跨行政区划人民法院改革,并可以实现这项改革所要求的摆脱司法权地方化、诉讼主客场等弊端之目标,没有必要在法律中另外增加“跨行政区划人民法院”这一单独的法院类型,否则会给我国司法制度的协调(包括机构设置,司法管辖权分配、判决执行等)增加不必要的制度运行成本和难度。


其次,国家机关的设置属于宪法保留事项,需要在制宪和修宪过程中完成。当宪法中没有规定“监察委员会”这一国家机关时,立法机关不能通过制定《监察法》并据此设立监察委员会。[16]与此同理,当宪法中没有明确规定“跨行政区划人民法院”这种法院类型时,立法者也不能通过修改《人民法院组织法》来建立“跨行政区划法院”制度并设立相应的法院组织,否则就会面临巨大的合宪性危机。


最后,十八届四中全会所提出的“跨行政区划法院”概念,应当被理解为是政策性术语或者描述性的社会学概念,而不是法律概念,因为“跨行政区划法院”这一概念不但会与现行法上的“专门人民法院”产生词义重合,而且还会产生很多歧义和问题。比如,有学者认为“我国的各级法院和检察院本身就是跨行政区划设立的,县区一级的法院检察院是跨乡镇一级行政区划设立的,地市一级的中级法院和检察院是跨县区一级行政区划设立的,省一级高级法院和检察院是跨地市一级行政区划设立的,最高法院和最高检察院是跨省一级行政区划设立的,是全国最大的跨行政区划法院和检察院。也就是说,现有各级法院检察院本身就是跨行政区划设立的,是宪法法律规定的名副其实的跨行政区划法院检察院”。[17]如果这样的理解被接受,那么“跨行政区划法院”的规范含义就难以确定,进行“跨行政区划法院改革”也失去了必要性。但如果这样的理解不被接受,法律和法学层面却又很难找出充足的理由来进行说明或反驳。由此观之,应当依照宪法的精神和具体规定着力落实中央关于“跨行政区划法院”改革的本质,而不是直接把改革文件中的具体政策性表述纳入法体系之中。


三、“专门人民法院”制度实践的合宪性检视


作为跨行政区划的专门人民法院,虽然自1954年就在我国落地生根,并已形成了较为稳定的实践机制。不过,从合宪性角度看,无论是早期建立的军事法院,还是新设立的知识产权法院和金融法院,以及正在进行改革的铁路运输法院,依然存在一些亟需解决的合宪性问题。


首先,就“专门人民法院作为一项制度应由全国人大或其常委会建立”这一合宪性要求而言,军事法院、海事法院以及新近设立的知识产权法院、金融法院都较好地落实了宪法的要求。[18]铁路法院系统自2014年开始探索的跨行政区划改革以及以铁路法院为基础而进行的“互联网法院”探索虽然意义重大,但并没有报请全国人大或其常委会讨论和批准,因此并不完全符合宪法的要求。[19]


其次,就“专门人民法院应当由人民代表大会产生”这一合宪性要求而言,新近设立的知识产权法院和金融法院合宪性较高,因为这两类专门法院都是由全国人大常委会通过决定的方式直接设立的,而且全国人大常委会的决定还明确规定了其法院的院长、副院长、审判委员会委员、庭长、副庭长以及审判员由人大任免。海事法院虽然也是通过全国人大常委会的决定设立的,但该决定所建立的“在沿海一带的港口城市设立海事法院。海事法院的设置或者变更、撤销以及管辖区域的划分,由最高人民法院决定”规则,[20]违反了宪法第62条、第67条以及第129条关于立法机关和司法机关权力分工规定,因此应被废止。[21]在军事法院体系运行的过程中,解放军军事法院院长是由全国人大常委会任免的,解放军军事法院的其他组成部分(包括副院长、审判员等)以及中级、基层军事法院(包括院长、副院长、审判员),则是按照军队行政干部任免的,因此合宪性和合法性方面还需进一步优化。


铁路运输法院2012年6月份改革完成之后,由所在地的高级人民法院实行属地管理,院长、副院长、审判员由省级人大常委会任免,实现了铁路运输法院从“企业司法”向“国家司法”的转变,合宪性明显增强。[22]不过,上文的分析表明,基于宪法对地方各级人民法院与专门人民法院的区分,专门人民法院制度作为中央事权,不仅应由全国人大及其常委会进行制度形成,而且应由全国人大常委会按照跨行政区划的原则统一任命产生并进行机构设置,然后方能完全符合宪法要求。


再次,就“机构设置和司法管辖权跨行政区划”这一合宪性要求而言,早期所设立的军事法院、铁路运输法院以及海事法院等专门人民法院都具有合宪性。近几年新设的知识产权法院和金融法院,虽然目前只是在省级行政区域内部进行跨行政区划机构设置和司法管辖,但设立机关明确表示,这是为了稳妥推进相关改革而采取的临时性过渡措施,并不意味着这两种专门法院不能跨省设置和进行司法管辖。[23]由此观之,专门人民法院不仅在宪法规范和理论上能够容纳“跨行政区划法院”改革,而且在实践中也是可行的。


最后,就“应当建立独立于地方各级人民法院的专门人民法院审级体系”这一合宪性而言,军事法院的合宪性程度最高,因为新一轮国防和军队改革之后,军事法院不但确立了“根据军区(而非行政区)建立法院”的原则,而且建立了包括1个高级法院(中国人民解放, 军军事法院),7个中级军事法院(六大战区+解放军总部)和26个基层军事法院(每个战区1-6个)在内的完整的审级和上诉体系。[24]相比而言,海事法院、知识产权法院、金融法院以及2012年改革之后的铁路运输法院,都不符合这一合宪性要求。因为从案件上诉机制来看,这几种法院以及有些省份所建立的林业法院、农垦法院的上诉法院,都是相关法院所在地的地方高级人民法院,而没有建立完整的专门人民法院的审级和上诉体系。[25]因此,上述类型的法院都应被视为是特殊类型的“地方人民法院”,而不是宪法意义上的“专门人民法院”。2014年成立的上海市三中院和北京市四中院的设立,也应被视为是在“地方各级人民法院”制度之下对法院管辖制度的改革与完善,而不是建立“专门人民法院”(跨行政区划法院),因为这种改革措施与在这两个城市新设中级人民法院在组织体制上并无本质不同。[26]


实践中为何会出现这种不合理乃至不合宪的现象呢?笔者认为,除了改革复杂性和渐进性等实践层面的原因之外,理论上还有两个方面的重要原因。


其一,人们担心跨行政区划法院设置会对“地方各地法院均按行政区划设置,均由同级人大产生,并对同级人大及其常委会负责并报告工作”的人大制度造成冲击。[27]然而,如果人们能够认识到现行宪法上“专门人民法院”制度的规范意义,并采用“专门人民法院”制度来落实跨行政区划法院改革,那么这一项改革不但不会违背我国的人民代表大会制度,反而正是对现行宪法所建立的“专门人民法院”制度的合理落实。所以,在推进跨行政区划法院改革的过程中,立法者的任务既不是取消专门人民法院制度,[28]也不是在这项制度之外再另行建立跨行政区划法院制度,而应当根据宪法的要求,进一步完善“专门人民法院”制度,并将各种专门人民法院改造成为真正的跨行政区划法院。


其二,人们常常把现行宪法第129条所建立的“专门人民法院”理解为“专业法院”。这种理解是计划经济时代的产物,存在着误区。从本文的分析来看,我国宪法上的“专门人民法院”主要是基于“办理地方各级人民法院难以公平有效办理的案件”这一逻辑而设立,其可以管辖某一类专业性强的司法案件,但“专业性强”只是专门人民法院的一个特点,“跨行政区划设置和进行跨行政区划司法管辖”才是其本质特征。就司法制度的发展和完善而言,无论是从增强“专门人民法院”制度实践的合宪性角度,还是从促进司法制度进一步有序发展的角度,我国都不应(也没有必要)仅仅基于“某一项司法业务具有高度专业性”就建立一套专业法院制度,否则未来的审判权就可能会被各种不同的“专业法院”分割成错综复杂且难以协调的司法体系。这种局面的出现显然既不利于公民诉权的保护,也不利于纠纷的解决,更不利于法治的统一和国家治理体系的现代化。[29]


依照笔者浅见,为了避免专门法院遍地林立情况的出现,在通过完善专门人民法院制度来落实“跨行政区划改革”时,首先,不宜将这些法院以“知识产权法院”“金融法院”“互联网法院”或者“行政法院”“环境保护法院”等名称命名,而应当进行系统的顶层设计,建立一套体系完整且命名统一的专门法院系统。在此一方面,可以借鉴军事法院改革的经验,依法对现有的海事法院、铁路法院和知识产权法院进行统一命名和改造,然后根据人口因素、道路交通、案件数量、案件分布等因素,在华北、华东、华南、东北、西北和西南地区设立数量不等的专门法院以及派出法庭,并根据这些区域司法案件的特点赋予这些专门法院对知识产权、生态和环境保护、金融等领域的跨行政区划重大行政、民事和刑事案件初审权;其次,对于专门法院案件的上诉权,应当交由最高人民法院在本区域的巡回法庭来审理。当然,这就意味着最高人民法院的巡回法庭需要承担专门人民法院的上诉法院之职能;[30]最后,两审终审结束之后,如果当事人对最高法院巡回法庭的判决不服,可以通过再审程序向最高人民法院进行申诉。如此一来,不但可以形成体系化且结构合理的跨行政区划法院组织体系,而且符合我国宪法关于法院类型分类的要求。


有学者认为,跨行政区划法院改革可能会导致“司法联邦主义”的出现,进而对我国的单一制造成危害,并致使司法逸出人大的监督范围。[31]这种担心有一定道理,但是如果采用“专门人民法院”制度来落实跨行政区划法院改革,相关忧虑可以得到化解。理由是:首先,“专门人民法院”制度自1954年以来就是我国单一制国家结构形式的重要组成部分,与“司法联邦主义”没有必然联系,而且根据上文的论证,这种法院的设置权本属中央事权,并不存在司法逸出地方人大监督范围的问题;其次,专门人民法院的性质决定了其只能是一种“小而精”的司法体系,只应负责管辖容易受到地方利益和地方观念不当影响的特殊跨行政区划案件,而不能综合管辖所有的跨行政区划案件;[32]最后,专门人民法院只是作为地方各级人民法院体系的补充,而不是代替地方各级人民法院体系,因此也并不存在“对地方司法权的不当侵犯”这一问题。


四、结语


我国当前正处于社会转型的关键时期,因此十八届三中全会提出了全面深化深化改革的目标。但诚如习近平总书记指出的那样,改革和法治如鸟之两翼、车之两轮。要在法治下推进改革,在改革中完善法治,[33]做到重大改革于法有据,改革和法治同步推进,所以党的十八届四中全会又提出了全面依法治国的目标,并再次明确提出“坚持依法治国首先要坚持依宪治国”。依宪治国是一个庞大的系统工程,但其核心要义是明确的,即应当在现行的宪法秩序内部推动改革并进行相关制度建设。2018年“跨行政区域法院改革未能被现行法律接受”这一立法结果表明,惟有找到适合的宪法通道,并在此基础上进行系统的制度顶层设计,这一项改革才能顺利推行并实施。


本文的分析表明,我国现行宪法已经为“跨行政区划法院”改革提供了“制度通道”,但是除非现行宪法的第129条第1款被修改为“中华人民共和国设立最高人民法院、地方各级人民法院、军事法院等专门人民法院以及跨行政区划法院”,否则宪法能为该项改革提供的“制度通道”只有“专门人民法院”制度。通过其他制度或方式来落实这一项改革要求不具有合宪性。当然,宪法所规定“专门人民法院”这一术语的规范内涵确实不够明确,因此建议宪法解释机关适时对宪法中的这一术语进行解释,从而确保专门人民法院制度运行在现行宪法的框架之内。[34]另外,虽然本文主要讨论的是“跨行政区划法院”改革合宪性制度通道,但相关结论对于“跨行政区划检察院”改革也具有参考意义。


注释:

*本文系教育部人文社会科学研究青年基金项目(19YJC820007)的阶段性成果。

[1] 现行宪法第101条第2款规定“县级以上的地方各级人民代表大会选举并且有权罢免本级人民法院院长”,对于法院的其他组成部分(包括副院长、庭长、副庭长以及审判员)如何产生,宪法并没有明确的要求。不过,结合宪法第96条关于“地方各级人民代表大会是地方国家权力机关”的规定以及第104条关于地方各级人大常委会有权“依照法律规定的权限决定国家机关工作人员的任免”的规定,我们也可以从较为宽泛的意义上认为,我国宪法中包含了“由地方人大及其常委会按照行政区划产生本级法院”的这一原则性规定。实际上,现行《人民法院组织法》(2018年修订)就是这样来理解宪法所规定的人大与法院关系的。该法第9条规定“地方各级人民法院对本级人民代表大会及其常务委员会负责并报告工作。”另外,现行宪法第133条要求“最高人民法院对全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会负责。地方各级人民法院对产生它的国家权力机关负责。”

[2] 在本案中,上海市普陀区五星村所属三个生产队与河南省禹州市数模通讯设备安装公司等多个主体,于1992年之后签署8份涉及集体土地使用权的“联营协议”,但不久就因为土地增值和集体土地征收等原因发生纠纷。纠纷发生后,涉案当事人先后提起一审民事诉讼案件22件、行政诉讼案件2件,并在一审基础上形成二审案件12件、再审审查案件8件、执行案件14件。2017年年底,最高人民法院提审了其中10个案件,并于同年12月通过民事调解的方式促成案件各方达成和解协议。案件详情参见《最高法第三巡回法庭依法审理并化解沪西水产市场系列纠纷案》,中国法院网https://www.chinacourt.org/index.php/article/detail/2018/12/id/3637121.shtml,2020年4月12日访问。

[3] 习近平:《关于<中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定>的说明》(2014年10月28日),载习近平:《论坚持全面依法治国》,中央文献出版社2020年版,第100页。

[4] 参见林平:《人民法院组织法二审:建议暂不规定“设立跨行政区划法院”》,澎湃新闻网https://www.thepaper.cn/newsDetail_forward_2203349,2019年6月22日访问。另外,全国人大宪法和法律委员会也认为“全国人大常委会从未就设立跨行政区划人民法院和人民检察院作过决定,目前在北京市、上海市设立的集中管辖有关案件的中级人民法院及人民检察院也不是由全国人大常委会决定设立的,因此宪法和法律委员会经研究,建议对跨行政区划法院检察院问题暂不作规定,待条件成熟时再作规定。”沈春耀:《全国人大宪法和法律委员会关于〈中华人民共和国人民法院组织法(修订草案)〉修改情况的汇报——2018年6月19日在第十三届全国人民代表大会常务委员会第三次会议上》,载《中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会公报》2018年第6期,第745页。

[5] 1954年宪法第73条规定“中华人民共和国最高人民法院、地方各级人民法院和专门人民法院行使审判权”。

[6] 在1954年宪法起草的过程中,曾经有单位建议“(草案)第66条中的专门法院可以去掉,专门法院是依法设立的,可以属于最高人民法院,也可属于地方法院,宪法上不宜规定”,这种意见并没有被采纳,制宪者认为专门法院是一项独立的司法制度,既不属于最高人民法院,也不属于地方法院。相关讨论记录参见1954年6月2日和1954年6月30日分别印发的《宪法草案初稿讨论意见汇辑》(二十五),载韩大元:《1954年宪法制定过程》,法律出版社2014年版,第209页。另外,1954年9月颁布实施的《人民法院组织法》严格落实了宪法的要求,其第二章“人民法院的组织与职权”共设置了“基层人民法院-中级人民法院-高级人民法院-专门人民法院-最高人民法院”五节。

[7] 当然,从宪法第129条的规定来看,军事法院可以改革但不能撤销,因为这两个条款明确规定了这种类型的专门法院。对于其他类型的专门法院,因为宪法并没有明确规定,而是交由立法者进行立法形成,所以立法者可以根据法律规定的权限和程序来作出相应的决定。比如,2019年2月,最高人民法院作出批复,同意撤销南京铁路运输法院,设立南京海事法院。参见最高人民法院:《关于同意撤销南京铁路运输法院设立南京海事法院的批复》(法[2019]39号)。

[8] 之所以得出上述结论,法律上的依据是《人民法院组织法》第18条第1款、第23条第1款、第26条第1款、第30条第1款规定“基层人民法院由院长一人,副院长和审判员若干人组成”,中级人民法院、高级人民法院、最高人民法院“由院长一人,副院长、庭长、副庭长和审判员若干人组成”。

[9] 翟国强:《跨行政区划人民法院如何设立?一个宪法解释学的视角》,《法商研究》2016年第5期,第7页。还有学者认为,“除中央司法机关外,专门、跨区划司法机关是设在地方的司法机关,将其解释为地方各级司法机关并没有超出宪法的可预期框架。”底高杨:《目标、限度与进路:跨行政区划司法管辖制度的宪法学思考》,《法商研究》2017年第1期,第48页。

[10] 以上资料整理自[苏] Д.С.卡列夫:《苏联法院和检察署组织》,刘起志等译,中国人民大学出版社1957年版,第148-150、158-159页。

[11] [苏]鲁涅夫:《苏联专家鲁涅夫同志关于检察、审判工作演讲的记录》,最高人民检察院办公室1954年编译,第55-56页。

[12] 转引自V. 伯格,Y.鲁瑞:《苏联的专门法院:性质与活动》,《国外社会科学》1983年第9期,第46-47页。列宁的《论“两重”从属制与法制》这篇文章的标题在国内通常被翻译为《论“双重领导”与法制》。

[13] 较早持有这种理论主张的文章可参见王旭:《论司法权的中央化》,《战略与管理》2001年第5期,第28-36页;刘作翔:《中国司法地方保护主义之批判:简论“司法权国家化”的司法改革思路》,《法学研究》2003年第1期,第97-98页;沈开举、郑磊:《司法改革贵在尊重司法运行规律》,《人民论坛》2014年第29期,第25页。近几年,这种理论主张已经对我国的司法制度和司法实践产生了强大的影响。比如,最高人民法院在《关于全面深化人民法院改革的意见——人民法院第四个五年改革纲要(2014--2018)》中就明确提出,“人民法院深化司法改革,应当严格遵循审判权作为判断权和裁量权的权力运行规律,彰显审判权的中央事权属性……”。对于这个改革纲要,最高人民法院负责相关改革的同志曾明确指出,“司法权是中央事权”是人民法院四五改革纲要的三大理论基点之一。参见贺小荣:《人民法院四五改革纲要的理论基点、逻辑结构和实现路径》,《人民法院报》2014年7月6日,理论版。

[14] 姚国建教授也支持这一观点,其就司法权与中央事权/地方事权的关系进行了更为详尽地论述。参见姚国建:《中央与地方双重视角下的司法权属性》,《法学评论》2016年第5期,第87-93页。王建学教授则认为,(1)中央事权属性只能是针对审判组织的,审判权自身属于国家,并不属于中央或地方;(2)地方各级人民法院与最高人民法院的法律性质不是中央国家机关和地方国家机关,而是宪法创制的共同行使国家审判权的机关;(3)籍此,地方各级人民法院与最高人民法院之间的差别不是中央事权与地方事权之间的差异,只是审级不同。王建学:《地方各级人民法院宪法地位的规范分析》,《法学研究》2015年第4期,第69页。笔者认为,就审判权的行使而言,这样的结论是正确的,但如果进一步讨论法院的人财物管理等司法行政事务,那就必须区分中央事权与地方事权了。

[15] 江必新:《从跨区划管辖到跨区划法院——兼论新型诉讼格局之构建》,《人民司法》2017年第31期,第12页;方斯远:《论<人民法院组织法>的修订原则、重点与限度》,《中国应用法学》2017年第1期,第54-55页。还有学者认为“跨行政区划法院既不是普通法院,也谈不上专门法院,能不能算得上一个独立的法院类型,需要根据实践的发展来思考和认识。”参见刘作翔:《跨行政区法院是不是新的法院类型》,《北京日报》2016年5月16日第14版。

[16] 相关论证可以参见韩大元:《论国家监察体制改革中的若干宪法问题》,《法学评论》2017年第3期,第13页;秦前红:《国家监察体制改革宪法设计中的若干问题思考》,《探索》2017年第6期,第32-33页。

[17] 刘松山:《设置跨行政区划法院检察院,需十分慎重》,载中国法律评论微信公共号,https://mp.weixin.qq.com/s/78uqRSBXbcEfKAI4FcRn7A,2021年1月19日访问。

[18] 参见全国人大常委会:《关于在沿海港口城市设立海事法院的决定》(1984年11月14日第六届全国人民代表大会常务委员会第八次会议通过,1984年11月14日中华人民共和国主席令第二十号公布施行);《关于在北京、上海、广州设立知识产权法院的决定》(2014年8月31日第十二届全国人民代表大会常务委员会第十次会议通过);《关于设立上海金融法院的决定》(2018年4月27日第十三届全国人民代表大会常务委员会第二次会议通过)。“军事法院”制度是直接通过宪法建立的,因此具有合宪性。

[19] 最高人民法院在2015年2月4日《关于全面深化人民法院改革的意见——人民法院第四个五年改革纲要(2014--2018)》(法发〔2015〕3号)中首次提出“将铁路运输法院改造为跨行政区划法院”的设想。2017年8月成立的杭州互联网法院是依据中央全面深化改革领导小组会议《关于设立杭州互联网法院的方案》设立的。另外,根据最高人民法院2018年8月9日印发的《〈关于增设北京互联网法院、广州互联网法院的方案〉的通知》(法[2018]216号)的要求,“在北京市设立北京互联网法院,撤销北京铁路运输法院。在广东省广州市设立广州互联网法院,撤销广州铁路运输第二法院。互联网法院集中管辖所在市辖区内特定类型涉互联网第一审案件。原铁路运输法院管辖的案件由相关高级人民法院指定辖区内其他基层人民法院办理。”2018年9月9日和28日,北京互联网法院和广州互联网法院分别成立。

[20] 参见全国人大常委会:《关于在沿海港口城市设立海事法院的决定》(1984年11月14日)第1、2、4条。为了落实全国人大常委会的决定,最高人民法院在《关于设立海事法院几个问题的决定》(1984年11月28日发布)中提出,要在广州、上海、青岛、天津、大连5个城市分别设立海事法院,跨区域管辖我国沿海地区18种海事案件和海商案件。此后,最高人民法院根据实践的需要又先后自行增设了武汉(1984年)、北海、宁波、厦门、海口、南京(2019)等7个海事法院。

[21]  2018年第六次修订的《人民法院组织法》已经废止了这一规则,该法第3条规定“人民法院依照宪法、法律和全国人民代表大会常务委员会的决定设置。”

[22] 相关改革文件可参见中央编办:《关于铁路公检法管理体制改革和核定政法专项编制的通知》(2009年7月8日 中央编办发[2009]15号);中央编办、最高人民法院、最高人民检察院、财政部、人力资源和社会保障部、铁道部:《关于铁路法院检察院管理体制改革若干问题的意见》(2010年12月8日 铁政法[2010]238号)。截止2012年6月30日,全国17个铁路运输中级法院和铁路运输检察分院、58个铁路运输基层法院和59个铁路运输基层检察院全部移交给地方了。参见张先明:《改革中前进 发展中提高——铁路运输法院恢复运行30年回顾》,《人民法院报》2012年10月30日;徐向春:《铁路运输检察体制改革》,《国家检察官学院学报》2015年第2期,第49页。

[23] 在审议最高人民法院提请全国人大常委会的《关于在北京、上海、广州设立知识产权法院的决定(草案)》过程中,有全国人大常委会委员提出,为整合司法资源、统一裁判标准,建议明确北京、上海、广州知识产权法院在全国范围内实行跨省(直辖市)区域管辖。当时的全国人大法律委员会审议后认为,“在知识产权法院初创阶段,可以先在省(直辖市)范围内实行跨区域管辖,待条件成熟后,逐步实行跨省(直辖市)区域管辖”。全国人民代表大会法律委员会:《关于<关于在北京、上海、广州设立知识产权法院的决定(草案)>审议结果的报告—2014年8月31日在第十二届全国人民代表大会常务委员会第十次会议上》。而在审议金融法院设立的过程中,有单位建议最高人民法院对全国金融法院的布局进行顶层设计、整体规划。最高人民法院认为,应当坚持先行探索、稳步推进的原则,即先行探索在上海设立金融法院。参见周强:《〈关于设立上海金融法院的决定(草案)〉说明—2018年4月25日在第十三届全国人民代表大会常务委员会第二次会议上》。

[24] 最高人民法院:《关于重新编制发布军事法院代字的通知》(法〔2016〕142号,2016年4月28日)。

[25] 比如,全国人大常委会在《关于在沿海港口城市设立海事法院的决定》(1984),《关于在北京、上海、广州设立知识产权法院的决定》(2014)和《关于设立上海金融法院的决定》(2018)中,都遵循了同样的原则,即对海事法院的判决和裁定的上诉案件,知识产权法院第一审判决、裁定的上诉案件,上海金融法院第一审判决和裁定的上诉案件,由该专门人民法院所在地的高级人民法院管辖。

[26] 这一点也可以从上海市第三中级人民法院和北京市第四中级人民法院受理的案件类型中看出。根据上海市高级人民法院发布的《关于上海市第三中级人民法院履职的公告》(2014年12月28日),上海市第三中级人民法院主要受理“以市级人民政府为被告的第一审行政案件,以市级行政机关为上诉人或者被上诉人的第二审行政案件”,以上海市各区级政府为被告的行政案件依然由上海市一中院和二中院审理。而根据北京市高级人民法院《关于北京市第四中级人民法院履职的公告》(2014年12月30日),北京市第四中级人民法院虽然受理以北京市区县人民政府为被告的第一审行政案件,但这本来就符合中级人民法院的司法管辖权限,因而也不能被视为是真正的跨行政区划法院改革。

[27] 相关论述可以参见秦前红、苏绍龙:《深化司法体制改革需要正确处理的多重关系——以十八届四中全会<决定>为框架》,《法律科学》2015年第1期,第40页。

[28] 正是因为对宪法上的“专门人民法院”制度认识不清,再加上这一项制度在实践中所遇到的问题,所以有一些学者和人大代表甚至建议取消专门法院制度。相关观点可以参见付荣:《中国海事法院:问题与出路——兼论其他专门法院》,《河北法学》2009年第5期,第146-147页。

[29] 遗憾的是,有一些研究对于这个问题的认识恰好相反,可以参见金鑫:《跨行政区划司法机关设置的改革:缘起、经验与实现》,《武汉大学学报》(哲学社会科学版)2015年第5期,第121页。近几年“知识产权法院”和“金融法院”的设立,可以视为是实务界将“专门人民法院”理解为“专业法院”的典型表现,因为这两种法院主要是基于“专业性”而不是“跨行政区划性”设立的。在论及这个问题时,有学者认为“专门性是指专门从事某一事项,专业性则指精通于某一事项,因此专门性是前提,专业性是保障,没有专门性就很难实现专业性……与单一性的专门法院相比,设置综合性的专门法院可以管辖涉及多个审判领域的案件,而无须就一个审判领域设置一种单一性的专门法院,这无形中会节约大量司法资源和改革成本。”程琥:《论我国专门法院制度的反思与重构》,《中国应用法学》2019年第3期,第178、181页。这一观点比较中肯,应当引起重视。

[30] 这种改革设想与最高人民法院巡回法庭目前的职能定位确实是冲突的,因为根据最高人民法院《关于巡回法庭审理案件若干问题的规定》第2-3条的规定,巡回法庭审理或者办理巡回区内应当由最高人民法院受理的11种案件,巡回法庭作出的判决、裁定和决定,是最高人民法院的判决、裁定和决定。然而,应当看到,最高人民法院巡回法庭的设立初衷,不仅是要“推动审判工作重心下移、就地解决纠纷、方便当事人诉讼,”而且还包括“依法及时公正审理跨行政区域重大行政和民商事等案件”,因此巡回法庭改革与跨行政区划法院改革是相互关联的,应当统筹协调推进,而不能进行各自为政式的改革。具体来说,未来的改革可以在巡回法庭的组织构造上建立两个相互分离的审判组织,其中一类审判组织保留巡回法庭目前所行使的职能,另一类组织承担跨行政区划法院上诉法庭的职能。这两类组织的共同点是都代表最高人民法院作出判决、裁定和决定,但是前一类审判组织作出的判决、裁定和决定不能向最高人民法院本部进行申诉和申请再审,而后一类审判组织所作出的判决、裁定和决定则可以允许。

[31] 底高杨:《目标、限度与进路:跨行政区划司法管辖制度的宪法学思考》,《法商研究》2017年第1期,第50-51页。

[32] 当然,“容易受到地方利益和地方观念不当影响的特殊跨行政区划案件”究竟应当如何界定,确实还需要进一步研究,而且随着社会、经济和科技的发展变化,相关案件的类型可能还会有很大的变化,比如随着移动互联网的发展,跨地区的商品交易受到地方保护主义不当影响越来越少,但是跨地区的服务交易(网约车等)却越来越多。不过,这个问题异常复杂,需要另行撰文进行专题研究。本文主题所限,对此暂且存而不论。

[33] 习近平:《在中央全面依法治国委员会第一次会议上的讲话》(2018年8月24日),载习近平:《论坚持全面依法治国》,中央文献出版社2020年版,第231页。

[34] 十九大以来,全国人大常委会高度重视合宪性审查工作,不过,就如同全国人大常委会法工委法规备案审查室主任梁鹰同志提到地那样,“判断一个规范性文件或一个行为是不是合宪,首先就需要对宪法有关条款进行解释,这样才能准确理解从而作出正确判断,那么就需要建立相应的规范化、制度化的宪法解释程序和机制”。参见朱宁宁:《维护宪法权威 合宪性审查如何破局》,《中国人大》2018年第5期,第43页。因此,建议全国人大常委会尽快完成宪法解释程序和机制,并针对最亟需解释的条款(比如本文所讨论的司法制度条款或者宪法土地制度条款)作出宪法解释。

作者简介:程雪阳,法学博士,苏州大学王健法学院/公法中心教授。

文章来源:《法律科学》2021年第4期。



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