贺雪峰:现行土地制度与中国不同地区土地制度的差异化实践

选择字号:   本文共阅读 494 次 更新时间:2018-12-12 21:09:53

进入专题: 土地制度改革  

贺雪峰 (进入专栏)  

  

   摘要:中国现行土地制度通过划分土地类型、区分土地权属、控制建设用地总量、严格限制农用地转用以及实行土地征收, 来实现节约用地以及为经济社会发展提供建设用地保障。目前, 我国东部沿海城市带地区与中西部一般农业型地区在集体经营性建设用地、宅基地制度及征地制度的实践上存在巨大差异, 即使同在东部沿海城市带的苏南、浙江和珠三角地区也因工业化进路的不同而具体实践差异明显。土地用途管理是国家土地制度执行的核心环节, 而土地利用规划是国家实行土地用途管理的基础。2020至2035年土地利用规划编修在即, 在当前中国正处在史无前例的快速城市化时期和中央决定实施乡村振兴战略的时期, 高质量编修土地利用规划, 具有毋庸置疑的重要意义。而决定土地利用规划编修质量的重要前提是深刻认识中国现行土地制度。分析讨论中国现行土地制度的一般规定及在中国不同地区落地时所形成的差异化实践, 可以得出编修我国土地利用规划的若干前提性认识。

  

一、现行土地制度的一般规定


   中国现行土地制度主要体现在1998年修订的《土地管理法》上面。总体来讲, 现行土地制度强调国家的征地权力, 明确国家可以征收农民的土地用于建设。从土地利用规划的视角看, 现行土地制度的内容主要有以下几个方面:

   第一, 国家将土地分为三种:农用地、建设用地、未利用地。

   第二, 严格限制农用地转为建设用地, 对耕地实行特殊保护。

   第三, 国家通过土地利用总体规划和年度利用规划来控制地方建设用地的总量。

   第四, 土地分为国有和集体所有两种。

   第五, 改变土地权属和用途需要办理土地变更登记手续, 实行土地用途管制。

   第六, 任何单位和个人进行建设, 需要使用土地的, 必须依法使用国有土地。即集体建设用地不得入市。

   第七, 国家可以征收归农村集体所有的土地, 按土地原有价值进行补偿。

   第八, 建设占用土地, 涉及占用农用地的, 必须办理农地转用手续。

   第九, 国家通过土地整理等办法来增加土地数量、提高耕地质量;通过占补平衡来保持耕地数量不减少质量不降低。

   第十, 农村建设用地主要包括农村宅基地和乡镇企业用地, 其性质不同于城市建设用地。国家在农村集体建设用地方面的制度安排不同于城市建设用地。

   简单地说, 国家通过划分土地类型 (农用地、建设用地、未利用地) 、区分土地权属 (国有土地、农村集体所有土地) 以及制定土地利用规划, 来控制建设用地总量和严格限制农用地转用。国家通过土地征收把集体土地转为国有土地, 满足城市新增建设用地需求。国家对农用地中的耕地实行特殊保护, 通过实行耕地占补平衡及实施土地整理, 来实现保护土地资源尤其是保护耕地数量不减少质量不降低, 同时为国家经济社会事业的发展提供土地资源保障。以用途管制和建设用地总量控制为基本特征的土地利用制度和以限制农村建设用地入市为基础的土地征收制度, 成为了中国建设用地制度的基本构造。

   从土地利用的角度来讲, 现行《土地管理法》主要目标有二:一是节约土地尤其是保护耕地;二是为经济发展和社会发展提供建设用地保障。具体办法是通过划分土地类型、区分土地权属、控制建设用地总量、严格限制农用地转用以及实行土地征收。

  

二、影响现行土地利用制度的三个重要实践


   在《土地管理法》实施过程中, 有三个重要实践对现行土地制度包括土地利用制度造成了影响, 并成为当前土地制度改革的主要动因。

   第一, 在农村集体土地上进行的经营性建设形成了大规模所谓的农村经营性建设用地, 大约有4200万亩。这部分土地如何在市场上进行配置, 关系到土地资源的有效使用问题。有些地方尤其是珠三角地区普遍实行了集体建设用地的流转, 一定程度上打破了现行土地制度的规定。

   第二, 基于沿海发达地区农村土地非农使用的增值收益及对本地农村土地非农使用收益的想象, 有些地方出现了借土地制度来为农民增加财产性收益以“显化”土地价值的实践, 典型如河南省推出的宅基地券、重庆市推出的地票以及有些省份通过“增减挂钩”来扶贫的实践。

   第三, 征地实践中产生了大量因维权或博弈引起的群体性事件, 科学理解征地引发的冲突以及有效减少征地冲突, 成为政府和社会关注的焦点问题。

   以上三项实践分别对应的是2014年开始的“三块地”的改革试点, 即“集体经营性建设用地入市”“宅基地制度改革”和“农村土地征收制度改革”。

   从当前全国农村土地制度实践来说, 因为不同地区经济发展的程度不一样, 尤其是乡村工业和乡镇企业发展状况不一样, 同样的土地制度在全国不同地区的实践差异很大。这种差异主要表现为经济高度发达、乡村高度工业化的东部沿海城市经济带的农村与广大的仍然以农业为主的中西部农村的差异。东部沿海城市经济带主要指珠三角地区与长三角地区, 这两个较为发达地区的农村的共同特征是乡村高度工业化, 大量农地非农使用;不同点是, 珠三角地区非农使用的土地资源使用权主要掌握在村社集体和农户家庭手中, 而长三角地区非农使用的土地资源使用权主要掌握在集体与地方政府手中。相对于沿海城市经济带农村地区, 广大的中西部地区农村在20世纪80年代兴办的乡镇企业在世纪之交几乎全军覆没, 其主要产业为传统大田种植业, 农村土地很少用于二、三产业的发展, 农民大量进城, 农村出现了空心化。

   因此, 我们可以讨论三种不同地区在现行土地制度下的实践及其差异, 这三种不同地区分别为中西部一般农业型地区、珠三角农村、长三角农村。

   我国现行土地制度建立的基础是1986年试行的《土地管理法》;土地制度基本框架形成于1998年《土地管理法》进行较大幅度的修改后。2004年以后, 中央开始严格执行《土地管理法》, 之前相对宽松的地方政府或农村集体将农地用作建设的自由空间, 在这之后变得越来越小。到了2008年前后, 国家采取了最严格的土地管理方式, 未经国家批准以及没有建设用地指标, 严禁出现农地非农使用。

   从经济发展的角度来讲, 改革开放伊始至2000年前后, 我国出现了一个乡镇企业高速发展阶段, 乡镇企业产值一度占全国产值的半壁江山。遗憾的是, 随着“短缺经济”的结束和买方市场的出现, 乡镇企业“小散乱污”缺陷暴露无遗, 乡镇企业产权不清晰的弊病进一步加剧了其衰落。结果, 全国绝大多数农村地区的乡镇企业很快就破产和消失了。沿海发达地区中, 长三角地区的苏南通过乡镇企业改制、浙江通过发展民营企业使乡村工业保持了发展势头;珠三角地区因招商引资发展起来的“三来一补”企业得益于世界产业转移的有利时机快速发展。从而, 在中央开始严格农村土地用途管理时, 东部沿海发达地区 (典型为长三角地区和珠三角地区) 农村的大量农地已用于二、三产业建设, 成为所谓的“农村经营性建设用地”;而广大的中西部地区农村即使有部分农地用于兴办乡镇企业, 后来随着乡镇企业的关闭, 也被复垦为耕地。因此形成了目前中国不同地区在相同土地制度下差异较大的实践以及面临的不同问题。

  

三、中西部一般农业型地区的土地制度实践


   除已经完成乡村工业化从而融入到沿海城市经济带的极少数东部发达地区农村以外, 全国绝大多数农村地区之前一度有所发展的乡镇企业在进入二十一世纪后大都关闭了。“人口向城市集中, 产业向园区集中”成为地方政府发展经济的共识, 以发展“村村点火、户户冒烟”乡村工业为主要内容的小城镇发展战略, 被城市优先发展战略所替代。总之, 通过“离土不离乡”来完成农民非农化没有行得通。

   在农村耕地有限、农业收入有限的情况下, 大量农村剩余劳动力选择离开农村进城务工经商, 广大的中西部农业型农村地区人口持续流出, 农村出现了空心化。农村人口流出后, 一些留守农村的农民通过扩大农业经营规模来增加收入。更多农民家庭则通过代际分工来同时获得务农收入和务工收入, 即青壮年劳动力进城务工经商, 在城市获取收入, 缺少进城机会的中老年父母留村务农, 获取农业收入。在这个过程中, 越来越多农民家庭积蓄了足够的进城资源, 并最终在城市买房, 全家进城安居, 真正意义上离开了村庄。另外一些农民家庭因缺少全家进城的资源, 不得不长期保持青壮年劳动力进城务工经商、老年父母留村务农的代际分工格局。

   在农村人口流出、农村土地主要用于种植大田粮食作物的情况下, 地方政府为扩大城市规模或修建基础设施而征收农民土地, 按土地原有产值给农民补偿, 大都会受到农民的欢迎。农民之所以欢迎土地征收, 是因为国家征收农村土地最高可以按土地原产值30倍给予补偿, 以每亩土地产值2000元为基准, 征收一亩土地农民就可以获得6万元补偿。而当前农村耕地的年租金也就在500~1000元每亩, 6万元相当于一次性支付60年土地租金, 农民可以一次性获得土地利益的变现。当然, 不同时期及不同农村地区, 地方政府给到农民的征地款差异很大。较早时期的中西部中小城市征地, 因为地方财力有限, 地方政府倾向低价征地, 给农民的征地补偿比较少, 农民奋起维护自己的土地权利。在当前时期, 尤其是大中城市郊区征地, 地方政府给农民的征地补偿不仅已超过土地原产值的30倍, 而且补偿方式也越来越多元化。

   与土地用于农业相比, 征地给农民的补偿远高于土地农业收入, 因此, 中西部地区的农民大都是盼着征地的。当然, 因为土地不可移动, 以及征地只可能平面展开, 农民可能在征地过程中通过抗争或博弈来争取更多土地补偿, 并因此发生农民的群体上访甚至恶性事件。但我们要明白其中主要原因不是农民利益受损而是农民希望通过博弈来获得百年难遇的“致富”机会。

   正因农民在土地征收过程中获益, 以及农民对土地公有制的认可 (农民认为土地是国家的, 土地开发是国家的权力) , 在中国最近十多年的土地征收过程中虽然出现了各种问题, 产生了一些影响巨大的群体性事件, 但是这种冲突并未实质性恶化。不可否认, 农地非农使用形成了巨额土地增值收益, 分配如此巨大的土地增值收益必然会有利益博弈及各种问题出现。利益分配过程总体有序以及问题大多可以解决, 说明征地制度是有效的。换言之, 从全国中西部一般农业地区来看, 当前土地征收制度是合理的、适宜的, 没有修改的必要性。

从农村建设用地情况来看, 当前中西部农业型农村地区绝大多数农村建设用地都是非经营性的, 主要包括宅基地和公共设施与公益事业建设用地。因为中西部绝大多数乡镇企业都已经关闭,(点击此处阅读下一页)

进入 贺雪峰 的专栏     进入专题: 土地制度改革  

本文责编:limei
发信站:爱思想(http://www.aisixiang.com),栏目:天益学术 > 经济学 > 制度分析
本文链接:http://www.aisixiang.com/data/113948.html
文章来源:《江苏社会科学》2018年05期

0 推荐

在方框中输入电子邮件地址,多个邮件之间用半角逗号(,)分隔。

爱思想(aisixiang.com)网站为公益纯学术网站,旨在推动学术繁荣、塑造社会精神。
凡本网首发及经作者授权但非首发的所有作品,版权归作者本人所有。网络转载请注明作者、出处并保持完整,纸媒转载请经本网或作者本人书面授权。
凡本网注明“来源:XXX(非爱思想网)”的作品,均转载自其它媒体,转载目的在于分享信息、助推思想传播,并不代表本网赞同其观点和对其真实性负责。若作者或版权人不愿被使用,请来函指出,本网即予改正。
Powered by aisixiang.com Copyright © 2019 by aisixiang.com All Rights Reserved 爱思想 京ICP备12007865号 京公网安备11010602120014号.
易康网