黄学贤:关于行政复议委员会的冷思考

选择字号:   本文共阅读 276 次 更新时间:2014-05-07 22:17:28

进入专题: 行政复议委员会  

黄学贤  

    

   摘要:  目前行政复议委员会试点的模式主要有三种,一是将原来分散于政府各部门的行政复议权,全部集中到政府设立的行政复议委员会统一行使;二是行政复议委员会集中行使部分政府部门的部分行政复议审理权;三是保持现行行政复议体制不变,通过吸收外部人士组成行政复议委员会,对重大疑难案件进行集体研究,以表决的方式形成案件处理建议意见,供行政复议机关在裁决时参考。在《行政复议法》修改之前,以听证为核心强化行政复议程序,也即以第三种模式为抓手推进行政复议改革,不失为可行的方案。在取得更多经验后,再引进一个真正成熟的行政复议委员会制度,从而推动整个行政复议制度走向完善。

   关键词:  行政复议委员会;问题;程序;发展

    

   在我国,行政复议是解决行政纠纷的重要途径。从某种意义上讲,建立行政复议制度的目的之一,就是要建立起“大复议、中诉讼、小信访”的行政纠纷解决机制。但是,长期以来由于审理机构、审理方式、审理程序等机制方面所固有的缺陷,再加上有些地方行政复议机构不健全以及人员素质不高等原因,使得行政相对人对行政复议存在诸多质疑,其直接结果就是在行政纠纷的解决方面,出现了“大信访、中诉讼、小复议”的相反局面。

   针对这一现状,国务院法制办经过自2008年以来行政复议新体制、新机制的探索,在全国部分省区市开展试点工作取得一定成绩的基础上,力推行政复议委员会制度。例如国务院在2010年11月8日发布的《关于加强法治政府建设的意见》中,再次提出了“探索开展相对集中行政复议审理工作,进行行政复议委员会试点”的要求。在2011年和2012年全国行政复议年度工作中,国务院法制办都对行政复议委员会试点工作给予了充分的肯定。用一句时下流行的话来说,在过去的2011年,作为一种全新的制度,行政复议委员会可谓是风生水起。因为在这一年,行政复议委员会不仅在全国范围内推进试点,而且据报道,其试点效果十分明显。各地(单位)复议量攀升,信访量下降。据此,有专家认为,我国官民争议的解决方式,正在突破“大信访、中诉讼、小复议”的格局。[1]然而,在我国法律体系已经基本形成,从而进入后立法时代的今天,面对《行政复议法》尚未修改而行政复议委员会则迅猛流行的现实状况,对行政复议委员会制度尚有必要予以冷静思考,认真对待。

    

   一、行政复议委员会的来由

   我国严格意义上的行政复议制度,始于《行政复议条例》的颁行。应当承认,二十几年来,行政复议制度在监督行政行为,救济相对人权利方面发挥了重要的作用。但是,由于该制度自身的问题以及外在的诸如体制等方面的原因,行政复议制度并没有发挥出其该有的作用。虽然在1994年修改《行政复议条例》以及1999年将《行政复议条例》上升为《行政复议法》时做了一些制度上的改进,甚至国务院在2007年制定《行政复议法实施条例》时,基于行政纠纷的发展现状以及所呈现出的新的特点,已经尽最大可能在制度框架内对行政复议制度作了最大的发展。[2]但是,现行行政复议制度,在复议机关上所呈现出的多层级、多部门,在复议程序上呈现出的行政化,在复议力量上所呈现出的弱化[3]等弊端,严重影响了行政复议应有功能的发挥。

   2004年国务院《全面推进依法行政实施纲要》中指出,要完善行政复议工作制度,积极探索提高行政复议工作质量的新方式、新举措。十七届二中全会《关于深化行政管理体制改革的意见》,在谈到关于加强依法行政和制度建设问题时指出,要“完善行政复议、行政赔偿和行政补偿制度”。国务院在《关于加强法治政府建设的意见》中,更是对如何加强行政复议工作提出了一系列具体的改革意见。在讲到行政复议机构问题时,该《意见》指出,要探索开展相对集中行政复议审理工作,进行行政复议委员会试点。

   针对行政复议存在的种种问题,理论界和实务部门均在积极探讨并努力寻找对策。在揭示行政复议制度存在的种种问题进而探讨有效发挥其功能时,最为集中的莫过于对行政复议机构独立性不够的批评。可以这么说,几乎所有探讨我国行政复议制度的文章,均要指出复议机构独立性的欠缺并指出这是影响行政复议功能发挥的最为重要的原因。“行政复议机构独立性和权威性的缺乏是造成行政复议制度失信于民的首要体制性原因。”[4]有鉴于此,加强行政复议机构的独立性也就成为人们共同的指向。国务院关于行政复议委员会的试点工作也正是在这样的背景下展开的。2006年9月,中共中央办公厅、国务院办公厅联合下发《关于预防和化解行政争议健全行政争议解决机制的意见》,明确提出要“积极探索符合行政复议工作特点的机制和方法”;2006年10月,党的十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》中明确提出要完善行政复议制度;2006年12月召开的全国行政复议工作会议上,国务院对“有条件的地方和部门可以开展行政复议委员会的试点工作”作了具体部署。2008年3月,温家宝总理在第十一届全国人民代表大会第一次会议上所作的政府工作报告中再次明确要求“健全行政复议体制”。2008年9月国务院法制办公室下发《关于在部分省、直辖市开展行政复议委员会试点工作的通知》,该《通知》对开展行政复议委员会试点工作的意义、范围、指导原则、试点内容等作了规定。根据该通知的规定,开展行政复议委员会试点工作,是为了充分发挥行政复议制度在解决行政争议、建设法治政府、构建社会主义和谐社会中的重要作用。具体一点讲,是落实党中央、国务院关于完善行政复议体制、创新行政复议工作机制要求的重要举措;是提高行政复议办案质量、效率和社会公信力的现实需要;是优化行政复议资源配置、充分发挥行政复议制度功能的重要途径。当前社会对行政复议法律制度平台最基本的要求,就是有效、便捷和公正。因此,行政复议委员会试点工作,就是试图建立一个政府主导、专业保障和社会专家学者参与的审理案件模式,即行政复议委员会模式来推动这一进程。其最终目的就是要通过体制、机制的创新性探索,努力提高行政复议的权威性和公正性。而为了达到这一目的,试点工作要重点围绕行政复议委员会的功能定位、职责范围、组织形式、运行机制、工作规则等进行积极探索。

    

   二、行政复议委员会试点工作几年来的实践

   应当承认,几年来行政复议委员会试点工作取得了一定的成绩。自2008年国务院法制办正式启动了行政复议委员会试点工作,截至2011年试点单位已经扩大到全国19个省、自治区、直辖市的108个单位。实际上1999年《行政复议法》实施后,贵州省政府于当年12月就成立了行政复议委员会。2006年哈尔滨和北京市先后建立了行政复议委员会制度,2008年在北京、黑龙江、江苏、山东、河南、广东、海南、贵州等8个省、直辖市开展行政复议委员会开展试点工作。一些省区市的单位虽然没有纳入试点范围,但也自行组织开展了试点工作。目前甚至一些县、市都在进行行政复议委员会的试点工作。试点的明显成效表现在,各试点地区( 单位) 复议量攀升,信访量下降。据介绍,2011年前10个月,我国多数地方行政复议案件稳中有升。其中,12个行政复议力量相对较强的省级政府受理行政复议案件量同比增幅超过10%,增长最快的宁夏、福建、湖北、江苏,同比增幅分别是260%、80%、50%、42%。同期,公安部、环境保护部、交通运输部、税务总局等一些国务院部门收到的行政复议案件,都比去年增加一倍以上。广东全省今年办理行政复议办理案已突破万件,总体纠错率30%。[5]试点以来,黑龙江省政府行政复议委员会已审结1500余起案件,总体纠错率达47%,没有发生一起以复议机关为被告的行政诉讼案。广东省中山市政府行政复议委员会从2009年10月试点开始,案件量一直在攀升。截至今年11月10日,共办理行政复议案件430件,比2010年增长79%,比试点前增长338%,比同期法院的340起多出23.53%,而全市今年到省里上访的批次与人次分别下降64.5% 和74.9%。今年3月,福建省厦门市政府行政复议委员会开始运作。到11月,收到行政复议申请125件,比2010年同期收到的案件量增长了135%。对此,有专家认为,我国官民争议解决方式,正在突破“大信访、中诉讼、小复议”的格局。[6]

   从全国来看,当前各地行政复议委员会模式大体有三种:一是将原来分散于政府各部门的行政复议权,全部集中到政府设立的行政复议委员会统一行使;二是部分集中模式,即行政复议委员会集中行使部分政府部门的部分行政复议审理权,目前大多数试点单位都采用这种模式;三是北京、上海的多数试点单位采纳的模式,即保持现行行政复议体制不变,通过吸收外部人士组成行政复议委员会,对重大疑难案件进行集体研究,以表决的方式形成案件处理建议意见,供行政复议机关在裁决时参考。从三年多来的试点实践效果看,凡是相对集中、体制转换比较彻底的,行政复议的社会认知度和认可度都有明显提升。行政复议委员会试点运行的地方,之所以出现了比较大的转机,这与行政复议委员会的新机制吸收外部力量参与案件审理,从而保证审理程序的公正性、审理决定的权威性有着密切的关系。

   因此,在国务院法制办2011年12月24日召开的行政复议委员会试点工作座谈会上,国务院法制办副主任郜风涛表示,实行行政复议委员会模式,相对集中行政复议权限,有利于简化行政复议管辖体制,依法有效化解行政争议,保障行政复议的公正性和公信力,提高行政复议的效率,它可能会成为今后我国行政复议委员会试点工作的基本发展方向。[7]

    

   三、行政复议委员会试点工作的冷思考

   笔者并不否认行政复议委员会的理论价值,更无意否认行政复议委员会试点工作开展以来所取得的实践效果。应当承认,几年来行政复议委员会的试点工作,对推动行政复议完善其程序机制,强化其解决行政争议、实现社会和谐的功能,乃至为整个行政复议制度走向进一步完善奠定了基础。但是,基于当下的法治实践,我们非常有必要对正在大力推进的行政复议委员会工作以及由此必然产生的消极影响予以冷静思考。

1.行政复议委员会试点工作法律依据不足。国务院法制办在2008年的通知中明确规定了开展行政复议委员会试点工作的三个指导原则,其第一个原则就是依法实施原则。该原则规定:“各试点单位要以完善行政复议体制和工作机制,切实提高行政复议工作的质量和效率为目标,根据《中华人民共和国行政复议法》及其实施条例的立法精神,结合我国行政管理体制特点和行政复议工作发展趋势,积极探索,大胆创新,切实做好试点工作。”但是,很遗憾的是目前行政复议委员会试点工作并没有明确的法律依据。这一点在通知中实际上已经很明显地表明了。通知指出,完善行政复议体制、创新行政复议工作机制,是贯彻落实科学发展观、构建社会主义和谐社会、加快法治政府建设的重要内容,是落实十七大及其二中全会“健全党和政府主导的维护群众权益机制”的重要举措。那么,这项重要举措的依据是什么呢? 通知中列举的是:2006年9月,中共中央办公厅、国务院办公厅联合下发《关于预防和化解行政争议健全行政争议解决机制的意见》,明确提出要“积极探索符合行政复议工作特点的机制和方法”;2006年10月,党的十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》中明确提出要完善行政复议制度;2006年12月,国务院召开全国行政复议工作会议,对“有条件的地方和部门可以开展行政复议委员会的试点”作出了具体部署;2008年3月,温家宝总理在第十一届全国人民代表大会第一次会议上所作的政府工作报告中再次明确要求“健全行政复议体制”。(点击此处阅读下一页)

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