吴志红 蔡鹏:浅议我国行政复议委员会制度改革的困境与出路

选择字号:   本文共阅读 534 次 更新时间:2012-07-29 22:45:46

进入专题: 行政复议委员会  

吴志红   蔡鹏  

  

  摘要: 为进一步完善行政复议体制,充分发挥行政复议制度作为化解行政争议的主渠道功能,国务院法制办于2008年9月在全国8个省(市)开展了设立行政复议委员会的试点工作。然而行政复议委员会制度改革毕竟在我国仍处于试行阶段,理论基础和体制设计方面的诸多缺陷直接导致其在试行实践中面临着对设置该机构合法性的质疑、对复议申请人自主选择权的限制等诸多困境。但是不可否认的是,行政复议委员会制度为我国行政复议改革开创了很好的先例,也代表着我国行政复议制度前进的方向。因此,有必要针对我国行政复议委员会制度改革的困境进行分析,重新对其进行准确定位和法律的跟进,以期在理想与现实之间寻求恰当定位和出路。

  关键词: 行政复议委员会;相对集中复议权行政复议管辖体制;准确定位;法律跟进

  

  一、缘起:我国行政复议委员会制度的试行

  

  行政复议作为一种由行政机关裁决行政争议的机制,在大多数国家或地区都有类似的制度,如日本为“行政不服申诉制度”、韩国为“行政审判制度”、我国台湾为“诉愿制度”、美国为“行政上诉制度”、德国为“异议审查制度”等{1}。而我国行政复议制度运行至今,其自身的制度性弊端也逐渐暴露出来,如复议管辖紊乱、复议机构缺乏独立性等等。为克服这些弊端,提高行政复议解决行政争议的质量和效率,国务院法制办于2008年发布《国法[2008]71号》文件,规定北京、黑龙江、江苏、山东、河南、广东、海南、贵州等8省市为试点地区,正式开展了对行政复议委员会制度的改革。根据该文件规定,行政复议受理和审议权相对集中在行政复议委员会手中,其他行政机关不再接受复议申请。行政复议委员会统一对行政复议案件进行立案审查。由此可见,这种改革方向类似于韩国以及我国台湾的行政复议模式,在行政机关内部设置行政复议机构,实行委员合议制,采用准司法程序实行一次性复议[1]。这种制度选择是有一定根据的:我国一直以来行政主导色彩浓厚,行政机关掌握了绝大多数社会公共资源,处于强势地位,人民代表大会的宪法地位和权威难以实现,无法像英国那样由议会设定复议机构对行政机关进行控制,同时行政系统内部也缺乏必要的控权理念,难以形成像美国那样的行政法官和上诉委员会等行政自我监督机制,而且“我国已有专利复审委员会、商标评审委员会等制度先例可供参照,在实际推行时不会遭遇较大阻力,是完全可行的。”{2}

  同时对于行政复议委员会制度改革的必要性,各界人士也都给予了极大的肯定。其主要体现在以下几个方面:一是简化行政复议管辖体制。行政复议委员会集中了复议案件的管辖权,大大简化了行政复议管辖体制,避免了复议申请人找不到复议机关的尴尬情形的发生;二是保障行政复议的公正性。行政复议委员会直接对一级政府负责,具有较强的独立性,同时其不直接同行政相对人发生纠纷,不会产生“自己做自己的法官”的情形,更好地保障了复议的公正性;三是提高行政复议的效率。行政复议委员会专职受理复议案件,不同于我国原复议机构还承担着监督协调、备案审查、法规、规章或规范性文件起草、宣传咨询、法制研究等众多“法定”事务{3},大大提高了复议的效率。

  正是由于上述原因,行政复议委员会制度被认为是我国行政复议体制改革的一剂“强心剂”,但正如黄学贤教授所言:“为了使一个制度更加完善,学界不可一味推波助澜,而应冷静思考,探讨其完善之道。”{4}仔细研究发现,行政复议委员会制度能否起到上述作用仍有待商榷,就以保证行政复议的公正性而言,行政复议委员会设立在一级政府之中,实难规避地方政府的影响力,而一级地方政府同其所属的工作部门亦难免存在利害关系,这就使得“行政复议委员会可能在摒弃了部门保护后,却不得不同地方保护继续斗争。”{5}同时行政复议委员会制度改革在我国尚处于试行阶段,自身体制设计存在许多不足,而且其定位的不明晰也导致理论基础的悖离,最终致使其试行实践中面临着诸多困境。

  

  二、行政复议制度改革的困境

  

  对于行政复议制度改革的困境而言,法理基础的缺乏是内因,导致其理论上的悖论,而其体制设计上的不完善是外因,直接导致实践中试行的障碍。因此,下文笔者将基于其法理基础和体制设计两个方面进行分析,以期在理想与现实之间寻求恰当的定位和出路。

  (一)缺乏法理基础

  1.对行政复议委员会合法性的质疑

  对于行政复议委员会制度的合法性,很多学者都提出了质疑。他们认为我国原有的复议体制规定十分混乱,导致了我国现行复议制度存在着诸多弊端。旧的复议制度是《行政复议法》明文规定的,而行政复议委员会只是根据国务院的通知所设立,从法律效力上看,后者的法律位阶远远低于前者,无权违反其相关规定。然而,行政复议委员会制度却规定了相对集中行政复议权,将行政复议的受理和审议权集中在复议委员会手中,同《行政复议法》的相关规定相违背。正是从这个意义上,毛玮教授指出:“行政复议委员会实质上违反了《行政复议法》及其实施条例,但这种违法实质上反映了行政复议发展的趋势。”{6}

  但是笔者并不简单认同上述观点。首先我国目前各地行政复议委员会制度的设置虽然分为两种情况[2],但都强调复议决定不以委员会的名义作出,不同之处只是在于是以市(县)政府的名义还是由法定行政复议机关以自己的名义作出,而《行政复议法》中对于非垂直领导的行政机关,本就规定一级政府可作为行政复议机关,自然可以由政府作出复议决定,而以法定复议机关名义作出决定更是理所当然。可见复议委员会制度并没有“明目张胆”地违反《行政复议法》的规定,而是走了个“擦边球”!其次,曾有许多学者对相对集中许可权和相对集中处罚权都进行过探讨,认为经国务院批准,由一个行政机关行使有关行政机关的行政许可权,属于调整政府部门的职能,是其权限范围内的事,不违背职权法定原则。[3]同理,自然也可由国务院将法定行政复议机关的行政职能进行调整由行政复议委员会来集中行使。

  但是,立即得出行政复议委员会制度“是合法的”这个结论仍为时尚早!对于合法性的界定,不同的法律流派有不同的解答。“法律实证主义强调法律是主权者的命令,努力将价值判断排斥于合法性考察之外,从而建立一个‘实在王国’;自然法学则始终主张将神意、自然理性、人类尊严等价值因素纳入法律考察范围,在实在法之上设定更高的正义法或‘高级法’的要求。”{7}两者一个追求的是形式合法,一个追求的是实质合法。行政复议委员会制度的有关规定虽然没有违反《宪法》、《行政复议法》等相关法律规定,但作为关系到复议申请人的切身利益的复议管辖机制仅由国务院的一个通知而不是通过立法机构制定法律来变更,显然忽略了对实在法以上的价值判断,并不具备实质法治上的“合法性”。

  综上所述,笔者认为,行政复议委员会制度只是具有形式意义上的合法性的一个“擦边球”而已,这也是行政复议委员会制度法理基础所面临的最大困境,是导致其诸多弊端的根本性的原因。

  2.与复议申请人自主选择权的矛盾

  行政复议是弥补行政相对人所受损害的主要行政救济手段之一,是调控国家积极行政的重要手段,这就必然要求行政复议必须保持其公正性和效率性等特征,而行政复议公正性的一个重要体现就是充分赋予申请人对行政复议机关的自主选择权。我国《行政复议法》第12条就规定:对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的,由申请人选择,可以向该部门的本级人民政府申请行政复议,也可以向上一级主管部门申请行政复议。对海关、金融、国税、外汇管理等实行垂直领导的行政机关和国家安全机关的具体行政行为不服的,向上一级主管部门申请行政复议。此条明文规定了对于非垂直领导的行政机关可以申请复议。行政复议申请人具有自主的选择权,由其根据具体情形自主决定向哪个行政机关提出复议申请,这样一来,虽将行政复议的管辖机制复杂化了,但从另一方面来讲则可以确保当事人能自主选择复议机关,更能提升行政复议决定的公信力。然而行政复议委员会制度却设定了相对集中复议机制,规定行政复议申请人只能向行政复议委员会提起复议申请,取消了上一级主管部门的复议受理和审议权,“明目张胆”的剥夺了行政复议申请人的选择权,违反《行政复议法》的内在精神要求。

  另外,按照行政复议委员会制度的规定,一级政府工作部门的复议案件的受理权和审议权都集中由该级政府设立的行政复议委员会行使,结合《行政复议法》第12条的规定:上一级政府工作部门可以直接受理下级政府工作部门的行政复议,可以得出结论—上一级政府设立的行政复议委员会亦可以受理下级政府工作部门的复议案件。然而,实践中各试行省市规定的都是行政复议委员会统一受理和审查的只是下一级政府和本级政府所属部门及其派出机构作为被申请人的行政复议案件,对于下一级政府工作部门的复议申请则不予受理。如此一来,不仅使得复议申请人在横向平级复议机关的选择权上受到限制,在纵向的不同级别的复议机关的选择权上也受到了一定的限制,复议申请人的权利受到了很大的制约。

  3.与精简机构的冲突

  精简机构,一直是所有行政机关追求的目标之一。有学者认为撤销现有的各级政府及其工作部门设立的复议机构,将其拥有的复议职能剥离出来,建立统一的行政复议委员会,并规定相应的编制。这有助于精简机构,缩减编制,提高效能{8}。然而笔者认为正好相反,行政复议委员会制度不仅不能实现人们所期望的精简行政机构的目标,而且更容易导致行政机构的臃肿。

  我国现行行政复议体制规定的是由行政复议机构负责行政复议的具体工作,而这些行政复议机构往往是政府或者其他工作部门的法制办公室,其职能并不仅仅是行政复议,还包括咨询、起草法案、法制监督等,因此行政复议委员会制度虽然将大部分行政复议受理、审理权集中到行政复议委员会手中,取消了原行政复议机构的复议受理、审查权等,但行政复议机构仍要履行它作为政府法制机构其他原有职能,并不会导致该机构的撤销。另一方面,设立行政复议委员会则在行政系统内增加了一个新机构,并且有的试点为保证一个高素质的、稳定的行政复议专业队伍,大肆强调要确保行政复议委员会及其下设办公室工作人员的行政编制,甚至有的地方政府为确保委员会里专家委员的地位和效用,决定将这些专家委员亦纳入行政机关工作人员之列,这样就更增加了行政机构原有人员的数量及其复杂性。

  由此可见,行政复议委员会制度并没有真正地起到精简机构的作用,并且“随着复议事项的增多及实现本身专业化的要求,行政复议委员会的编制会不断扩大,这实际上会造成行政机构整体上的膨胀,这就使该种改革模式面临较大阻力,难以推行。”{9}

  (二)体制规定不完善

  一个制度的完善不仅需要有系统的理论体系,同时也需要一个成熟、严谨的立法技术,从而保障该机制的可行性。我国目前试行的行政复议委员会制度不仅在理论基础上存在不足,其本身规定的也不完善,存在许多漏洞,其体制上的缺陷主要体现在以下两方面:

  1.机构设置混乱

  我国行政复议委员会制度的改革是从部分省市开始试行的,这就必然导致了行政复议委员会制度整体规定不统一、各个试点的设置模式不一致等,尤其是在实际运行中其自身机构设置十分混乱,主要体现在以下三个方面:

  (1)结构层级设置混乱。首先由于行政复议委员会仍处于在部分省、直辖市试行的阶段,因此其设置的最高级别也必然只限定于省、直辖市人民政府一级,更高的级别如国务院一级的复议委员会设置仍处于空白阶段。其次,实践当中各试点地区有的从人民县级政府开始设置行政复议委员会,有的则只在市级政府以上才予以设置,对设置的最低级别没有定论。

  (2)上下级之间关系不明确。对于上下级政府设置的行政复议委员会之间究竟应该是领导关系还是指导关系抑或是相互独立的关系,我国目前并没有明确规定。实践中,各地复议委员会之间大多采行领导关系,对行政机关的提高工作效率和管理水平有着极大地便利作用。然而行政复议委员会作为一个提高行政复议公正性和公信力的改革机制,其必然要求具有相当的独立性,其中自然也包括对上级政府设置的复议委员会的独立性,这就要求上下级政府所设置的复议委员会之间最多只能是指导关系,或者完全独立,各行其职,互不干扰。

  (3)人员组成设定不完善。《国法[2008]71号文件》中指出行政复议委员会由主任委员、副主任委员和一般委员组成,一般委员可以由经遴选的专业人士、专家学者等外部人员担任,(点击此处阅读下一页)

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