张绍谦:我国职务犯罪刑事政策的新思考

选择字号:   本文共阅读 655 次 更新时间:2013-11-08 23:30:17

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张绍谦  

    

   【摘要】当前我国职务犯罪非常严重,司法惩处效果不理想。造成这种局面的原因,与我国事实上对职务犯罪者采取的相对宽容态度有直接关系。要彻底遏制职务犯罪蔓延趋势,就必须明确提出对职务犯罪实行从严惩处的刑事政策,根据这一政策的要求,对现行刑事立法进行相应修改,加大惩罚力度,并采取切实有效的措施,在刑事司法活动中严格贯彻这一政策。

   【关键词】职务犯罪;刑事政策;反腐败

    

   一、职务犯罪的严重性与法律宽容的矛盾

   所谓职务犯罪,通常指国家机关工作人员利用职权或者玩忽职守,严重危害国家机关正常活动或侵犯公民合法权益的行为。根据我国刑法规定,主要包括三个类型:国家工作人员利用职权,谋取私利的贪赃枉法,行贿受贿、私分侵占等腐败性职务犯罪;国家机关工作人员利用职权实施的侵犯公民人身权利、民主权利犯罪;国家人员滥用职权或玩忽职守实施的渎职类犯罪。虽然我们历来强调对职务犯罪,特别是腐败型犯罪的惩治与预防,但是,在国家层面上,我们对待职务犯罪到底是采取什么样的刑事政策,却至今未见明确。可能与此相关联,改革开放以来,严重的职务犯罪一直成为困扰我国政治生活的一大难题,似乎成了永远也无法治愈的恶性肿瘤。早在1986年,邓小平就已尖锐指出:官场腐败之风如果坏下去,就会形成贪污、盗窃、贿赂横行的世界。[1]后来虽历经几任党和国家领导层惩腐倡廉,情况却始终未见好转,正如习近平总书记上任伊始所言:“近年来我们党内发生的严重违纪违法案件,性质非常恶劣,政治影响极坏,令人触目惊心。”[2]2012年底,习近平总书记在政治局听取中央纪律检查委员会工作汇报的会议上还要求要“坚决遏制腐败现象蔓延势头”。[3]一个国家官场腐败能够持续蔓延30余年而不得遏制,其累积效果是什么不言白明。虽然职务犯罪者不一定腐败,但多与腐败相关;而腐败分子发展结局基本上都是职务犯罪者。因此,腐败现象的严重性也能充分表明职务犯罪的严重性。

   职务犯罪严重干扰国家职能活动正常履行,直接损害人民群众利益,严重败坏党和国家机关的形象,极大损害党和国家在人民群众中的威信,离间人民群众同党和国家之间的关系,加剧人民群众同政权机关之间的矛盾,从而危及党的执政基础和国家的长治久安。

   可以毫不夸张的说,无论从现实危害,还是从未来威胁看,职务犯罪的危害都丝毫不亚于严重危及社会安定和国家政权的危害国家安全犯罪以及恐怖活动犯罪、暴力犯罪、有组织犯罪、毒品犯罪等传统严重刑事犯罪。

   然而,与职务犯罪的严重性极不协调的是,我国司法实践对于这类犯罪惩处力度却相当有限。这可以从四个方面判断出来。第一,职务犯罪被查处的数量很少。腐败分子通过体制内正常途径被查获的情况非常少见,由纯偶然因素被扯出成了破案主要途径。犯罪者蒙混过关成为常态,案发被查倒成了偶然。第二,职务犯罪案件处罚普遍过轻。该定罪的不予定罪,犯重罪者以轻罪处理;该重处者得到从宽,非监禁刑适用比例畸高。“2005年至2009年6月,全国被判决有罪的职务犯罪被告人中,判处免刑和缓刑的共占69.7%”;[4]“对渎职侵权犯罪处罚偏轻,免于刑事处分、宣告缓刑适用较多,惩戒效果不明显”。[5]受到处罚的犯罪分子往往还能得到原工作单位或者行刑单位的照应,更容易得到减刑、假释或者监外执行等从宽处理,甚至在监禁场所仍然能够继续享受不应享有的特权和超常规待遇,严重削弱刑罚的惩罚功能。第三,对于腐败犯罪分子财产刑运用力度明显不足,根本不能达到让犯罪分子无法在经济上占到便宜的效果。第四,职务犯罪分子潜逃出国现象普遍,或者通过洗钱将犯罪所得转移境外,最后真正被追回的寥寥无几。

   造成职务犯罪现象猖獗,而查处力度又非常有限的原因非常复杂。笔者认为有一个原因不可忽视,就是与我们法律对这类犯罪在事实上采取的相对宽容态度密切相关,主要表现在以下五个方面。

   第一,在立法上,我国刑法对于腐败犯罪并没有采取“零容忍”政策,而是有限惩治。一是对于贪污、贿赂犯罪规定了比较高的定罪数额起点,将相当一部分低于此数额标准的贪腐行为交行政处理。而由于行政机关从保护干部和本单位名誉角度考虑,对这类行为很少主动查处,久而久之,这类行为被事实上正常化,乃至正当化。二是对受贿犯罪构成要件进行多重不合理限定,放任一些严重的受贿行为。例如,仅将“贿赂”限定为财物,将“为他人谋利”要件客观化,行贿罪成立必须有“谋取不正当利益”等。这些限定不当地缩小了贿赂犯罪的构成范围,使诸如性贿赂、过节礼金等实质贿赂行为游离于刑法规制之外。

   第二,立法上对于滥用职权、玩忽职守犯罪法网编织不严谨,导致实践认定处罚困难。一是滥用职权与玩忽职守两罪都必须以造成严重后果为成立要件,由于实践中对于这类犯罪的后果及因果关系判断难度很大,从而导致大量犯罪无法得到有效惩罚。特别是职位越高,权力越大,距离实际后果看上去较远的高层领导,很难被追究刑事责任。二是将明显具有故意性质的滥用职权与过失的玩忽职守并列规定,共用相同的构成要件和法定刑,导致对于滥用职权罪处罚明显失当。以正在审理的刘志军案为例。据报道,刘志军与丁书苗约定,由刘利用职务便利干预铁路工程项目招投标,帮助丁制定的企业中标,丁书苗再按工程标的额1.5%至3.8%的比例收取“好处费”。但是,由于不能证明丁书苗公司获利的30多亿已经转移到刘志军名下,因此检方无法以受贿追究责任,最后只能公诉以滥用职权,[6]最高也就是判处10年有期徒刑。三是对于一些特殊的滥用职权犯罪规定过多的限制条件,除了结果犯限制之外,有的甚至加上“徇私舞弊”等难以认定的其他要件,导致司法适用上困难重重。“我国现行刑法中关于渎职侵权犯罪共43个罪名,这类罪名涉及行政法规、部门规章比较多,犯罪构成不好把握,办案机关内部各部门之间、上下级检察院之间、检察院与法院之间对渎职犯罪的认定、情节特别严重的标准、渎职侵权行为与结果的联系等问题经常存在分歧,有时造成一些案件‘立不起来,诉不出去,判不下来’”。[7]四是对于一些特殊的渎职犯罪规定了比普通型渎职犯罪更轻的法定刑。总之,“现行的职务犯罪立法模式既不利于遏制和打击此类犯罪的发生,也不符合刑法面前人人平等的原则”。[8]

   第三,司法机关查处案件效果不理想。国家没有建立有效的职务犯罪查处机制。纪委、行政监察、检察院都担负有查处职能,但各自权责不明,容易推诿扯皮。查处机构在人、财、物等方面也都深深受制于本地党、政机构,其职能活动无法独立开展。最高检察机关曾指出,渎职侵权犯罪案件发现难、取证难、处理难、阻力大的问题尚未得到根本解决:一些领导干部对渎职侵权犯罪的危害性认识不足,容易被忽视、被容忍、被谅解。有的地方和部门领导认为只要不谋私利、不揣腰包,就不应以犯罪论处,有的法外说情、偏袒庇护,人为设置障碍。有的行政机关对涉嫌渎职侵权犯罪的案件不移送检察机关,往往以党纪政纪处理代替刑事追究。[9]

   此外,查处机关的职能履行缺乏督促机制,使查案人员的没有办案压力,缺乏主动性,因而导致查案数量有限。最高人民检察院2013年工作报告公布的数字显示,2008年至2012年间,全国检察机关共立案侦查各类职务犯罪案件165787件218639人,平均每年33157.4件和43727.8人。看上去总量不小,但若与我们数以千万计的国家工作人员队伍中实际发生的职务犯罪相比,这个数字实在微不足道,甚至可能还远低于全国反贪、反渎机关和纪检监察部门等查案机构工作人员人数之和。

   第四,司法机关严处职务犯罪的意愿不强。一方面,由于案多人少,司法机关总是希望控制定罪标准以减少办案压力。近些年,司法机关要求立法上大幅度提高职务犯罪定罪量刑标准的呼声很高,甚至高层领导也已发声。[10]实践中,更有不少地方司法机关通过隐性“司法解释”,大幅度提高职务犯罪的定罪量刑标准。“一些沿海地区却自行内部规定贪污、受贿金额5万元以上的才立案”。[11]另一方面,司法机关对此类案件定罪量刑有很大的自由裁量权,诉与诉、判刑不判、判轻判重、是否适用实刑、是否以及如何判处财产刑,都由办案机构决定,但受多种因素影响,他们在实际运用这些权力时多向轻缓方向倾斜。司法自由裁量的结果往往是大事化小、小事化无。

   第五,职务犯罪者都有一定职权在握,编织有复杂的人情关系网络,当他们的犯罪行为一旦有败露的危险,往往会动用各种人情关系对案件的查处进行干扰,甚至不惜采用贿赂手段收买有影响力的高层官员,对办案机关施压,为犯罪分子开脱或减轻罪责。在办理渎职犯罪案件中,“对办案人员说情打招呼或直接对检察机关施加压力、给予阻力的现象较为普遍,造成检察机关立案后难以深入查处和顺侦查终结”[12]。

   近些年来,有些人对于中央提出的宽严相济刑事政策的误读,也是导致对职务犯罪出现司法宽容的原因之一。曾有最高人民法院领导指出,对职务犯罪缓刑适用率之所以会高,“对于相关政策、法律的认识和把握存在偏差,也是其中的重要原因之一”。[13]

   需要说明的是,对腐败、职务犯罪持这种宽容态度的,并不是社会公众,普通民众对于这种现象历来极其痛恨。宽容主要来自于国家层面对此类犯罪的危害采取了事实上相对宽容的刑事政策。要想从根本上改变对待职务犯罪查处不力的态势,就需要从刑事政策层面上进行反思与纠正。

    

   二、从严惩处职务犯罪的正当根据

   无论是从理论分析,还是从实践求证,在我国都找不到允许宽容职务犯罪者的任何根据,却有无数充分理由支持对职务犯罪采纳严厉处罚的政策。

   第一,为了维护国家基本性质。我国是人民当家作主的国家,任何国家权力都由人民行使,国家公务人员只是人民的公仆。他们必须严肃认真对待人民交到自己手中的那份权力,如果滥用和懈怠,都是对人民意志的背叛,这是绝对不能允许的。

   第二,为了制约权力。经验证明,权力是最容易膨胀、最容易被滥用的东西。“谁认为绝对的权力能纯洁人们的气质和纠正人性的劣根性,只要读一下当代,或其他任何时代的历史,就会相信适得其反”。[14]要防止权力被滥用,就必须从对权力的运用进行规制,构建起使有权者不想、不敢、不能滥用权力的防线,将权力关在笼子中,将挣脱笼子的权力,强行赶进笼子内,这当然包括对违规用权者进行惩戒。当权者有权在握,违法机会多,犯罪能量大,逃避惩罚手段多;同时,执法犯法,对抗法律的态度较普通人更强,恶性更深,因此,对他们的职务犯罪,理应给予更严厉的制裁。

   第三,为维护国家机关职能活动正常开展。我们国家是有十几亿人口的大国,国家机关担负诸多管理职能和十分复杂繁重的管理事务,这都要靠每个公务人员依法行使权力,履行职责来实现。一旦其中某个环节出了问题,轻则影响国家职能在局部地区正确履行,损害局部地区或部分公民的合法利益,重则可能影响整个国家的职能活动,危害国家的重大利益或全局利益,因此,对每个公务人员的公务行为理应进行更为严格的要求和规制。

第四,为更好地保护公务员队伍。事实表明,再恶劣的贪官也都曾有过清廉勤政的经历,一开始本质上就坏的干部为数极少。最终的大贪、巨贪,在踏上犯罪之路时,往往都从小贪开始,因为刑法不关注小贪行为,故而客观上起到了对其放任的效果。当有人有意无意初涉贪腐,尝到了略微利用职权就可轻易得到丰厚回报的“甜头”,却又没有受到较大风险威胁时,接下来就会自然而然地继续下去,实施更多,更大的贪腐行为,等发现事态严重时,已经走了一条难归之路。只有防微杜渐,对轻微的职务违反者及时严惩,(点击此处阅读下一页)

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文章来源:《华东政法学院学报》2013年第4期

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