孙国祥:反腐败刑事政策时代转型的逻辑与法治化思考

选择字号:   本文共阅读 118 次 更新时间:2022-01-14 21:14:20

进入专题: 腐败治理   反腐败   刑事政策   积极治理主义  

孙国祥  

  

   【摘要】反腐败刑事政策是国家腐败治理的方针和对策,核心是对刑罚对象的划定和惩罚手段的选择。反腐败刑事政策的流变,源于党和国家对腐败治理规律性认识的不断深化,同时也是反腐败战略目标以及体制机制不断转型的产物。作为推进国家治理体系和治理能力现代化的组成部分,全面从严治党、全面依法治国的方略以及积极治理主义的理念,正推动着反腐败刑事政策的时代转型。反腐败刑事政策的转型必须践行习近平法治思想,纳入法治思维法治方式反腐轨道,协调反腐败政策与法律的关系。政策的时效性、灵活性和法律的稳定性、可预期性,决定了反腐败刑事政策在刑事立法和刑事司法中发挥着不同的作用。刑事立法,刑事政策是腐败犯罪立法修正的灵魂。刑事司法,刑事政策在刑法限定的范围内,或扩张或限缩,指导刑法规范的司法适用。

   【关键字】腐败治理;反腐败;刑事政策;积极治理主义

  

   反腐败是一项长期的政治斗争,需要政治、经济、文化等手段共同发力。在腐败治理能力现代化的进程中,刑事政策的选择具有十分重要的作用。我国学者曾指出,21世纪的全球“反腐”斗争,“直接取决于对刑事政策理论的实施与完善。”[1]刑事政策本质上是运用一定的政治权威介入到腐败治理,通过合理调动国家的政治制度资源以及政治动员的力量,以实现对腐败犯罪有效应对的策略性思考,其核心是通过对一定时期刑罚对象的划定和惩罚手段的选择,实现犯罪预防与犯罪抑制。[2]《联合国反腐败公约》第5条第1项要求各缔约国均应当根据本国法律制度的基本原则,制订和执行或者坚持有效而协调的反腐败政策。

   十八大以来,以习总书记为核心的党中央调整了国家反腐败策略,由此带来了反腐败刑事政策的积极转型。尤其是监察体制的改革,体现了监委政治机关的定位以及依规治党与依法治国、党内监督与国家监察的有机统一。与司法机关不同,监委在查办案件的过程中政策性强,比较注重政策的作用,即执纪办案“要体现政策策略和方式方法的针对性、灵活性”。[3]由此,监察体制改革背景下,更凸显了反腐败刑事政策在腐败治理中的重要性。

   然而,政策的选择和指导作用的发挥离不开理论的支撑。新时代反腐败刑事政策转型有何特征?转型的逻辑是什么?在推进腐败治理法治化、现代化的进程中,反腐败刑事政策应如何发挥作用?这恐怕是监察法理论研究以及监察法与刑法法法衔接中无法回避的现实且迫切需要解决的问题,也是本文所要论述的三个问题。

   一、新时代反腐败刑事政策转型的主要特征

   新中国成立七十年来,党和国家一直重视腐败治理。不同时期的腐败治理实践中,刑事政策始终发挥着主导性的作用,但反腐败刑事政策的发展并非顺畅。从新中国建国之初政策主导、全民动员、重典反贪、杀一儆百式的运动反腐,到改革开放期间腐败治理政策变动不居,反映了党和国家对腐败治理规律性的艰难探索。从实践效果看,建国初期的“运动式”反腐虽然起到了立竿见影的治理效果,但除了重刑高压以外,并没有走上法治化的道路。无论是改革开放初期的重刑治腐,还是上世纪九十年代的综合治理策略,政策的选择变动不居而其效果却始终难彰。可以说,十八大之前,中国反腐败陷入了困顿之中,“前腐后继”“塌方式腐败”等现象的出现,意味着腐败在一段时期几近失控,发展到了“亡党亡国”的危险程度。这也从反面印证了传统的反腐败策略和控制腐败的路径、政策都不同程度地存在着失效,传统的以重刑为导向的刑事政策在社会转型期不可避免地陷入迷茫和纠葛。

   转折发生在2012年党的十八大以后,以习近平总书记为核心的党中央一方面高擎反腐败的大旗,另一方面拨乱反正,积极探索和实施反腐败刑事政策的转型。初步实现并仍在延续的转型从以下几个方面得以印证。

   (一)腐败治理的专责机关从分散到集中

   反腐败刑事政策的重要内容,就是反腐败力量的组织和整合。现代社会的腐败治理,除了政治决策者坚定的反腐败决心外,需要社会各界和全体社会成员共同参与,成为全社会的共同责任。新中国成立以来,党和国家一直重视发挥群众在腐败治理中的主体作用。不过,腐败治理具体行动,有赖于高效的腐败治理专业机构、专责机关,专业性治理力量的组织至关重要,这也是腐败治理体系现代化的重要内容。

   为了遏制腐败,党和国家不断强化反腐败专业机构的力量,增设了不少反腐败的专责机关。有专司党纪行政纪律检查的纪委、监察机关,专司腐败犯罪调查的隶属于检察机关的反贪局、反渎局,专门指导腐败预防的机构(包括检察机关内设的职务犯罪预防部门和国家专门设置的预防腐败局)。然而,实际运行中,庞杂的反腐败专责机关不但造成了公共资源的极大浪费,而且叠床架屋、相互掣肘,低下的反腐败效能,说明原有的体制机制并不顺畅。

   十八大以来,体制上初步整合了反腐败专责机关的力量,厘清了各参与主体在腐败治理中的责任,最具标志性的,就是实现了国家监察体制的重大改革。鉴于我国80%的公务员和超过95%的领导干部是共产党员,党内监督与国家监察具有高度的内在统一性,也决定了实现党内监督和国家监察相统一的必然性,而违纪与违法犯罪本身存在千丝万缕的联系,违纪与违法的调查、执纪与执法也需要贯通。由此,监察体制改革后,实行党的纪律检查委员会与监察委员会合署办公,并将行政监察部门、预防腐败机构和检察机关查处贪污贿赂、失职渎职以及预防职务犯罪等部门的工作力量整合起来,把反腐资源集中起来,把执纪执法贯通起来,攥指成拳,形成合力。[4]

   (二)腐败治理手段单一化趋向多样化

   历代统治者在腐败治理中都有严刑峻罚的重刑偏好和积淀,从严惩处一直是刑事政策的主旋律。新中国成立之初,秉承重典治腐的思路和惯性,毛泽东主席明确提出,“应把反贪污、反浪费、反官僚主义的斗争看作如同镇压反革命的斗争一样重要。”[5]如火如荼的“三反”斗争中,尤以曾经的有功之臣刘青山、张子善被判处死刑而使全国为之震撼,[6]体现了新中国共产党人与腐败冰火难容的初心和严惩腐败坚如磐石的决心。上世纪80年代改革开放之初,针对突如其来的腐败严重化趋势,其应对之策仍是传统的严刑峻罚。政治上,将腐败犯罪纳入阶级斗争的表现和范畴。强调“对任何腐败分子都必须彻底查处,严惩不贷”,“发现一起,查处一起,绝不姑息”;处置力度上,重拾重刑,杀一儆百。1982年全国人大常委会《关于严惩破坏经济的罪犯的决定》将受贿犯罪的法定最高刑由1979年刑法的15年有期徒刑遽然提升至死刑。21世纪以来,从严惩处政策宣示一直未曾松动,中央一再誓言要使腐败分子“政治上身败名裂,仅仅是倾家荡产,思想上后悔莫及。”[7]最高人民法院在对建国以来职务犯罪的审判工作回顾中也强调,“多年来,人民法院审理职务犯罪案件始终坚持‘严’字当头,保持对腐败犯罪的高压态势,坚持全方位、立体化严惩腐败犯罪。”[8]

   但无论是政治上的宣誓,还是司法机关的自我总结,都无法改变一个现实,即总体上看,长期以来腐败治理的手段单一,腐败治理的关口不断后移,所谓刑事政策上的“日趋严厉”大多也只能停留在口号上。就司法而言,法定刑的严厉性导致了实务中对职务犯罪的刑罚适用渐趋谨慎,以宽济严成为司法的常态。有学者将多年来的反腐败刑事司法概括为“抓得少,判得重;多数腐败犯罪分子逍遥法外,少数巨贪被抓住的,只能自认‘倒霉’。”[9]这一归纳十分形象,也十分恰当。判得少,是指在司法定罪中,“相当多的职务犯罪案件被忽视、被容忍、被‘谅解’”。[10]当然,判得少,并不是说我们被判刑的腐败分子总量少,而是相对于腐败的严重性以及应当承担刑事责任判刑的犯罪分子,落网判刑的仍是少数。[11]腐败者本应被追究而没有被追究,逍遥法外不说,一些人甚至有恃无恐而愈演愈烈。这说明,单向度的从严有时会在发展中与其原本所设计的方向背道而驰。

   十八大以来,党中央强调“以党内法规管住绝大多数,以刑法惩罚极少数”腐败治理策略,对腐败“零容忍”,构建了党纪政纪刑事处罚等多种腐败责任方式,并形象地表述为“四种形态”(咬耳扯袖、红脸出汗成为常态;党纪轻处分和组织调整要成为大多数;对严重违纪的重处分、作出重大职务调整应当是少数;严重违纪涉嫌违法立案审查的是极少数)。这反映了现阶段,一方面,执纪监督关口前移,“抓早抓小、防微杜渐”,将纪律挺在前面,“惩前毖后、治病救人”;另一方面,刑事责任的关口后挪,而作为违法立案调查直至追究刑事责任的只是极少数。这一处理模式也与我国现阶段宽严相济的基本刑事政策具有较高的契合度。

   (三)腐败治理从纪法脱节、纪法混淆向纪法衔接、法法衔接转型

   屡见不鲜的是,一些党员领导干部在涉嫌违法乃至腐败犯罪后,一个重要辩解理由是:自己的行为至多只是一个违纪行为,不是违法更不是犯罪行为。尽管这种辩解在法律上常常是苍白的,但也不能简单地归咎于辩解者的法律意识淡薄。因为在现实的实体规范体系中,一个腐败行为,确实可以同时接受多种性质不同的规范评价,而长期以来,“党内法规与国家法文件的关系问题等,这些问题并没有现成答案。”[12]易言之,党纪和法律规范之间的定位和逻辑关系一直纠缠不清。一个腐败行为,由于党纪与国法内容上的混同导致可以被党纪国法同时规范,因而该行为性质的评价存在着模糊不清的误导,这种误导又通过执纪与执法手段上的错位和选择得以强化,加之在监察体制改革前,反腐败斗争中纪检机关与司法机关的职能没有完全厘清,纪检部门的违纪调查事实上成为大部分职务犯罪侦查的前置程序。即在腐败案件的查处中,本来有关部门已经锁定了犯罪事实或者犯罪嫌疑人,但并不通过职务犯罪的侦查部门对其立案和采取强制措施,而是将其作为党纪审查的对象。正是这种交叉与混同,一方面,“纪委成了党内的‘公检法’,纪律审查成了‘司法调查’,监督执纪问责无法落到实处。”[13]另一方面,一些纪检机关在执纪过程中的随意性大,程序意识不强,混淆纪律与法律的底线,存在着严重的选择性执法和以纪代法的现象。

   十八大以来,在全面从严治党的战略下,强调纪法衔接和法法衔接。一是纪严于法,将纪律挺在前面。习近平总书记在十八届中央纪委六次全会上强调,纪严于法,要“坚持纪严于法、纪在法前。……养成纪律自觉,用纪律管住全体党员。”[14]结合《刑法修正案(九)》对贪污贿赂犯罪的修正,“两高”司法解释通过提高贪污贿赂犯罪的入刑数额,给反腐败的执纪执法留下空间。学者对此分析认为,“把执纪监督‘四种形态’作为新时代监察机关反腐败的新常态,意味着监察法之立法目的的重要转变,即从事后惩罚转向事前预防。这一重要转变又意味着反腐败方式的时代转型,即从工具主义模式转向治理主义模式。”[15]二是守法是底线,廓清违纪与犯罪的界限。遵守法律是党纪的基本要求,共产党员应该模范地遵守国家的法律法规,因此违法必违纪。为廓清党纪与国法的关系,厘清各自规制的边界。针对原《中国共产党纪律处分条例》(以下简称《条例》)中党纪与国法的混淆,《条例》修订中,原《条例》中70余处的与刑法、治安处罚法等法律法规重复的内容已经予以去除,不再重复规定。《刑法修正案(九)》在修订中,也已经删除了原刑法中第383条第1款第3款“情节较轻的,由其所在单位或者上级主管机关酌情给予行政处分”的规定,使各自规制的内容和边界特别是刑法的内容和边界更加纯粹。

   (四)从以治标为主到“三不”体制机制一体推进的治理策略调整

腐败治理的目标,短期是治标,长期是治本。问题在于,治标和治本的路径并非相同。治本固然需要有治标的效果支撑,然而治标不一定能够实现治本,治本是腐败治理的基础性工程,不但需要多维度的配合,而且需要时间历程。(点击此处阅读下一页)

    进入专题: 腐败治理   反腐败   刑事政策   积极治理主义  

本文责编:admin
发信站:爱思想(http://www.aisixiang.com),栏目:天益学术 > 法学 > 刑法学
本文链接:http://www.aisixiang.com/data/130941.html
文章来源:《社会科学辑刊》2021年第5期

0 推荐

在方框中输入电子邮件地址,多个邮件之间用半角逗号(,)分隔。

爱思想(aisixiang.com)网站为公益纯学术网站,旨在推动学术繁荣、塑造社会精神。
凡本网首发及经作者授权但非首发的所有作品,版权归作者本人所有。网络转载请注明作者、出处并保持完整,纸媒转载请经本网或作者本人书面授权。
凡本网注明“来源:XXX(非爱思想网)”的作品,均转载自其它媒体,转载目的在于分享信息、助推思想传播,并不代表本网赞同其观点和对其真实性负责。若作者或版权人不愿被使用,请来函指出,本网即予改正。
Powered by aisixiang.com Copyright © 2022 by aisixiang.com All Rights Reserved 爱思想 京ICP备12007865号-1 京公网安备11010602120014号.
工业和信息化部备案管理系统