徐昕 卢荣荣 黄艳好:中国司法改革年度报告(2011)

选择字号:   本文共阅读 1046 次 更新时间:2013-01-08 22:06:00

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  内容提要: 自上而下的司法改革虽不断努力,但效果欠佳,司法改革应引入公众参与。这既有破局性意义,也充分可行。公众参与将为停滞的司法改革注入全新动力。2008 年底启动的新一轮司法改革步入收官之年,虽规模宏大,但司法体制性改革并无进展,大部分改革举措仍需贯彻落实,并作进一步调整和完善。

  关键词: 司法改革/公众参与/年度报告/2011

  

  引 言

  

  2011 年,中国特色社会主义法律体系宣告形成,新一轮司法改革步入收官之年。

  2008 年底启动的新一轮司法改革确定的 60 项改革任务绝大部分已经完成。随着这一轮司法改革进入最后阶段,改革工作的重心逐渐从制定方案、出台文件转向贯彻落实。年初,中央司法体制改革领导小组组成督查组,分赴 10 个省(市、区),重点对建立刑事被害人救助制度,完善对侦查活动的检察监督,完善检察机关职务犯罪案件审查逮捕程序,完善刑事诉讼证据制度,量刑规范化建设,招录培养体制改革试点工作,解决法官、检察官提前离岗离职问题,改革和完善律师制度,改革和完善政法经费保障体制等改革的实施情况进行督查。尽管督查结果为“满意”,但事实上,这一轮司法改革的大部分举措仍需深化落实,并作进一步调整和完善。

  除刑事诉讼法和民事诉讼法的修改在诸多方面涉及司法体制改革,期待多年的铁路司法改革取得实质进展,执行体制及工作机制改革有所突破,量刑规范化改革、完善案例指导制和建立健全多元化纠纷解决机制继续深化落实,检察机关引入刑事申诉案件公开审查程序外,大部分改革措施仍只是司法工作机制的调整,甚至只是工作方法的改变。民众对此日益失望,期盼司法体制的实质性改革,呼唤司法改革的顶层设计。但也需承认,司法改革往往是一个渐进的过程,技术层面的改革亦有重要意义,且空间较大。量变引起质变,当量变累积到一定程度,关键环节将更容易取得进展。

  法律的生命在于实施。中国特色社会主义法律体系既已形成,法治建设的中心任务便转向司法和执法,司法改革的进程将直接成为中国法治发展的晴雨表。随着公众对民主、法治和司法改革的日益关注,中国司法改革急需打开门窗,调整路径,引入自下而上的新动力。

  

  一、综合性改革

  

  ——刑事诉讼法修改

  刑事诉讼法修改是 2011 年法治热点事件,在诸多方面涉及刑事司法改革。2011 年 8 月 30 日,《刑事诉讼法修正案(草案)》公布并向社会公开征集意见。草案共 99 条,拟将刑事诉讼法从原来 225 条增至 285 条,主要涉及证据制度、强制措施、辩护制度、侦查措施、审判程序、执行规定、特别程序等 7 大方面 22 项程序或制度的增删修改。草案一经公布,便引起社会的高度关注,引发巨大争议。截至意见征集结束之日,仅全国人大法律草案征求意见系统就收到 78 000 余条建议。

  草案在证据制度、辩护制度、侦查程序、证人证言等方面有所进步。例如,规定部分案件讯问过程应当录音录像;明确非法证据排除规则,吸收“两高三部”《办理死刑案件证据规定》和《非法证据排除规定》的相关实质条款,对非法证据排除的范围、程序、方法以及排除后证据的效力等作出明确规定;规定不得强迫犯罪嫌疑人、被告人自证其罪;强化对出庭证人的保护;免除近亲属的作证义务;确立律师在侦查阶段享有辩护人的地位,将律师介入诉讼的时间提前至侦查阶段;强化律师会见权,要求看守所须在 48 小时内安排会见,且不得监听;扩大法律援助范围;增设强制医疗程序;增加未成年人诉讼程序;增加刑事和解程序等。

  但作为多方在分歧中不断博弈妥协的成果,草案仍存在诸多不足。第一,某些规定改进不彻底,自相矛盾。例如,明确规定“不得强迫任何人证实自己有罪”的同时,又保留了“犯罪嫌疑人对侦查人员的提问,应当如实回答”的规定,且长期呼吁的“沉默权”未能写入草案。第二,某些规定较为模糊。例如,有关秘密侦查的规定,“危害国家安全犯罪、恐怖活动犯罪等严重犯罪”,其中“等”具体包含哪些犯罪,无法明确;“无法通知”、“通知可能有碍侦查”的规定,极易成为适用于一切案件的“口袋”理由,导致秘密拘捕被滥用;技术侦查要经过严格的批准手续,何谓“严格”无法判断;刑事证明责任和证明标准仍需进一步细化。第三,某些规定出现倒退。例如,部分案件传唤、拘传持续的时间延长至 24 小时,实为纵容疲劳审讯;非法证据种类的列举情形不增反减,实为放松对(变相)刑讯逼供的监管;指定居所监视居住实为羁押措施,且无需司法审查,极易被侦查机关滥用。第四,某些规定只赋予权利却无救济,难于操作。例如,律师会见不被监听,但未明确发生监听的处理程序及违法后果。第五,某些规定尤其是侦查措施的规定,限制过于薄弱。例如,允许秘密侦查既无任何时间限制,又缺乏司法审查的监督;侦查措施批准机关设置不合理,易导致侦查措施被滥用。

  总体上,草案对人权保护的力度远小于公权扩张的程度,与刑事诉讼法限制公权力、保护人权、维护自由的宗旨相悖。一些律师和学者甚至认为,草案是“国进民忧”,“小处进步、要处退步”,是“公安机关的全面胜利”。多年来,我国刑讯逼供现象屡禁不止,冤案不断,辩护律师长期面临“会见难、阅卷难、取证难”等问题,执业权利难以获得保障,刑辩风险大,侦查权过于强大,缺乏有力的监督制约等,成为我国刑事司法制度难以根治的顽疾。造成上述问题的关键原因在于刑事诉讼法立法宗旨错位,强调惩治犯罪,而忽略了人权保护和权力制约。

  故借此修改之机,刑事诉讼法应重新明确限制公权、保障人权的立法宗旨。具体而言,应明确犯罪嫌疑人、被告人在各阶段均享有辩护权;保证在押犯罪嫌疑人、被告人能及时委托辩护人,赋予犯罪嫌疑人、被告人及其辩护人知情权;限制会见须经侦查机关许可的案件范围,扩大辩护律师的阅卷权限;废除辩护人伪证罪条款,保障辩护律师的取证权;拓宽不得强迫自证其罪的范围;细化非法证据的种类及排除规则;完善取保候审程序,明确相关法律责任和救济途径;取消“指定居所”监视居住的规定,防止公民无故“失踪”;严格限制秘密拘留和逮捕的案件范围及适用条件;合理规定有关机关处理申诉、控告的期限,增强可操作性;严格限制传唤、拘传的持续时间,排除例外规定;取消犯罪嫌疑人“如实供述”的规定,赋予犯罪嫌疑人沉默权;扩大“应当录音录像”的案件范围,明确相应的法律后果;严格限制采用特殊侦查措施的案件范围,批准权上提一级,并交由检察院和法院行使,同时赋予公民相应的救济权;赋予当事人委托专门知识人员参与鉴定意见质证的权利;完善死刑复核程序,细化程序规则,强化辩护律师的作用;合理规定未成年人适用附条件不起诉的条件;扩大刑事和解的适用范围;提高启动没收程序决定权的法院级别,扩大异议权的主体范围;规范强制医疗程序,赋予当事人及其亲属异议权等。刑事诉讼法修正案尚未正式通过,期待全国人大认真考虑各方提出的意见和建议。

  ——民事诉讼法修改

  1982 年民事诉讼法(试行)出台;1991 年民事诉讼法正式公布实施;2007 年民事诉讼法施行 16 年后首次修订,仅涉及审判监督程序和执行程序的局部修改。2011 年 3 月,新一轮民事诉讼法修改启动,此次修改被定位于“大修”。10 月,民事诉讼法修正案(草案)公布并向社会公开征集意见。草案共修改 54 处,增设公益诉讼、小额诉讼制度,完善当事人举证制度和诉调衔接机制,扩大简易程序的适用范围,明确规定公众可查阅生效裁判文书,完善审判监督程序和执行程序,力图回应法律监督难、举证难、公益诉讼难、恶意诉讼泛滥、执行难、送达难等热点难点问题。

  与刑事诉讼法修改的热议相比,《民事诉讼法修正案(草案)》显受“冷落”。新时代再现“重刑轻民”,原因多重。诸如,在自由和生命难获切实保障、人人缺乏安全感的今天,对公权的恐惧令刑事诉讼法成为关注焦点,民事权利保护的重要性稍显次要;在传媒时代,媒体的话语引导民众的目光,众多热点刑事案件令刑事诉讼法修改更引人关注;有影响的律师较少关注民事诉讼法修改;民事诉讼法学者的社会影响有限,未能有力推动各界对立法的关注等。

  由于民事诉讼法的修改主要涉及技术层面的改革,遭遇的体制性阻力相对较小,故各界对修改的期望值较高。但总体而言,草案仍只是小修小补,许多成熟的改革思路未被采纳,部分条款甚至出现倒退。例如,提起公益诉讼的主体不应仅限于有关机关和社会团体,应附条件地允许公民提起公益诉讼,同时弱化起诉条件所规定的“直接利害关系”;人民检察院的法律监督范围从“民事审判”扩大到“民事诉讼”,似有不妥;立案未从实质审查改为形式审查,未能有效回应“立案难”问题;顺应“调解优先”的司法政策,规定“先行调解”,易产生法院过度重视调解、强迫调解等问题,同时没有明确“调审分离”;小额诉讼标的额确定为五千元以下,既未充分考虑经济落后地区的客观情况,可能导致当事人的权益保障不足,同时对于经济发达地区又偏低;再审事由仍不够明确;法学界呼吁多年的三审终审及多元审级、强制答辩、废除法院依职权启动再审等诸多改革思路,均未予触及。

  ——行政诉讼法修改

  1989 年行政诉讼法的颁布实施,是中国法治进程中的一件大事。该法施行多年,在督促行政机关依法行政、维护民众合法权益方面发挥了一定作用。但“民告官”之路坎坷崎岖,行政诉讼立案难、诉讼难、审理难、执行难等问题极其严重,制度缺陷也日益暴露。2011 年,行政诉讼法自颁布实施 21 年以来,在连续两次进入全国人大常委会五年立法规划之后,终于启动修改,但尚未出台修正案(草案)。

  综合多方信息,此次行政诉讼法修改有望涉及以下内容。第一,调整立法目的,增加行政诉讼法“解决行政争议”的功能,强调该法维护行政相对人合法权益和监督行政机关依法行政的作用。第二,调整受案范围,明确抽象行政行为具有可诉性,作为过渡性方案,目前可先规定行政法规、行政规章和地方政府规章之外的其他抽象行政行为可诉,确立司法最终救济原则,将终局具体行政行为纳入司法审查范围。第三,修改和完善诉讼程序,建立行政公益诉讼制度并规定特别程序,设置行政案件简易程序,允许法院调解,调整判决方式的种类,增加追究行政机关拒不执行法院裁判的法律责任,废除不停止执行原则,推动行政案件指导性案例体系建成等。第四,强化法律监督,规定检察机关依法履行监督职责,加强对行政诉讼案件立案、诉讼、审判以及执行环节的监督等。

  行政诉讼法的修改涉及公权与私权、司法权与行政权的平衡。如何通过行政诉讼法的修改,实现司法权对行政权的有效审查和制约,落实公民权利的司法救济,是考验立法者胆识与魄力的难题。以上大部分内容若进入修正案,将在某种程度上改进行政司法制度,化解行政诉讼立案难、诉讼难、审理难、执行难等难题,促使“民告官”逐渐成为民众维护合法权益的常规途径。但法律修订只是解决方案的一部分。即使规定抽象行政行为可诉,法院仍可能不予受理。即使规定检察机关可通过检察建议等形式督促法院受理征地、拆迁、计划生育之类的“敏感”案件,也很难指望检察机关会积极作为,因为法院敏感的案件,对检察院同样敏感。没有司法独立,法院根本不可能真正独立地审理行政案件。行政权力过大,司法独立性不足,由此导致行政司法运作困难,执行无力,才是问题更深层的原因。修正案迟迟未能出台,亦是行政司法阻力巨大的反映。

  行政司法制度的发展举步维艰,却最能检验法治的发展状况,因为法治的实质在于限制行政权。对于中国这样一个行政国家而言,行政司法制度的完善任重道远。法律修订是基础工作,建立分权制衡的宪政结构,限制行政权,保障司法独立,才是治本之策。期待 2012 年出台一部相对令人满意的行政诉讼法修正案。

  ——铁路司法改革

  2009 年 7 月,中央机构编制委员会办公室发布《关于铁路公检法管理体制改革和核定政法机关编制的通知》,提出铁路公检法转制的概括性思路。之后,铁路公安机关将人员招录纳入中央国家机关公务员考试,从人员身份转变切入,率先进行转制。2010 年底,中央机构编制委员会办公室、最高人民法院、最高人民检察院、财政部、人力资源和社会保障部、铁道部联合发布《关于铁路法院检察院管理体制改革若干问题的意见》,明确将铁路运输法院和铁路运输检察院的财权、人事权划归地方司法系统,(点击此处阅读下一页)

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