徐昕:司改、政改与司法独立

选择字号:   本文共阅读 720 次 更新时间:2013-01-08 22:08:29

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徐昕 (进入专栏)  

  

  2012年,新一轮司法改革宣告结束,更新一轮的司法改革即将拉开序幕。

  盘点2012

  

  2012年,司法改革继续沿着预定的轨迹缓慢前行。

  2008年11月,中央政法委出台的《关于深化司法体制和工作机制改革若干问题的意见》,从优化司法职权配置、落实宽严相济刑事政策、加强政法队伍建设、加强政法经费保障四个方面安排的60项改革任务基本完成。具体而言,《人民法院第三个五年改革纲要(2009-2013)》提出的30大项共132项法院改革任务,已完成103项,25项取得实质性进展,余项亦有阶段性成果并继续推进。最高人民检察院牵头的七项改革任务以及《关于深化检察改革2009-2012年工作规划》确定的各项改革任务也已经基本完成。

  盘点2012年,铁路公检法“去企业化”初步落实,刑事诉讼法、民事诉讼法修正案通过,社区矫正制度深化落实,犯罪人员犯罪记录制度建立,减刑假释制度完善,《中国司法改革》白皮书发布,举报线索不立案审查机制改进,刑事申诉案件公开审查程序完善,废除劳教呼声高涨……诸多改革举措,均体现了法院、检察院、公安、司法行政等部门推动司法技术性改革的努力,取得了一定的进展。但司法公正、公信和权威却无改进,民众对司法的不满有增无减。

  两大诉讼法的修改及其司法解释涉及多项司法制度的改革,虽有进步之处,但总体上未触及司法体制的弊端,某些方面甚至有所倒退;铁路法检移交地方、社区矫正制度落实、执行制度完善等是先前改革方案的落实;犯罪记录、减刑假释、错案追究等制度的建立或完善稍有新意,但具体措施仍较保守;信访防控、廉政工作、队伍建设等实属老调重弹;废除劳教早已形成社会共识,但官方仍迟于行动;针对律师的管制还在加强,折射出党政对律师群体的不信任。

  司法改革不尽如人意,其根本原因在于,上述举措主要是先前改革的延续、收尾或修补。而司法的技术性改革无法化解司法体制的深层问题,司法改革未触及司法的行政化、地方化、官僚化等体制性弊病,司法的独立性进一步降低。

  

  改革压力和动力呈现

  

  伴随着信息技术对言论自由的推动,强力管制不断被抵消,中国迈向民主法治道路的压力和动力也日益显现。

  2012年,薄、王事件引起海内外震动,重庆打黑揭露“黑打”伤疤,民众视线再次牢牢锁定人治与法治、党政与司法关系等基本问题;以任建宇为代表的重庆系列劳教案,唐慧案等其他颇具影响力案件,激起新一轮废除劳教的呼声;陈平福、任建宇、黄成城、戴月权等“因言获罪”案获得较为理想的解决;四川什邡、江苏启东、浙江宁波等地的环保抗争,在微博助力下,民众诉求迅速获得回应,挑战了地方政府的唯GDP发展模式;对京沈高铁环评造假,北京罕见批准市民的抗议行动,也显示在落实《宪法》第35条规定的公民基本权利方面的努力;新一届领导对反腐重视,引发一波波打击腐败的制度建言,特别是对官员财产申报制度的呼吁,使其拟列入全国人大立法规划;时值“八二宪法”30周年纪念,民间不断研讨、宣传和呼吁落实宪法,习近平在纪念会议上强调宪法的生命和权威在于实施,似乎从上到下形成某种底线共识;十八大报告宣示“坚持走中国特色社会主义政治发展道路和推进政治体制改革”,习近平就任总书记后重走邓小平南巡路线……如此等等,有如春意蛰伏,令人翘首以待,涵盖司法改革在内的政治体制改革和社会转型或许会比预想来得更快。

  

  司改应纳入政改框架

  

  政治体制改革是中国转型之关键。司法改革作为政治体制的重要组成部分,须纳入政改框架一并考虑。

  当然,这并不是否定近年来司法的技术性改革,透过“去政治化”的策略,推动司法改革意义重大。因为在现有的体制框架下,司法制度仍有较大的完善空间,司法的技术性改革是一种必要的积累,且在司法独立等关键问题突破后,也有助于司法制度尽快地良性运转。

  政治体制改革已成为一切改革之瓶颈。从1978年到2012年,时至今日,任何实质性改革,都不再可能脱离政治体制改革单独推进。政治体制改革的最佳切入点,是民主改革,从县区一级推行直选。而其他现实切入点,应该是党内民主改革优先,保障言论结社自由优先,财税改革优先,法治改革优先。这些改革可以同时推进,但法治改革尤其应优先考虑。因为法治改革是最容易达成共识、成本最低、最安全、风险最小、最能避免动荡的政治体制改革切入点。

  若法治体系能有效运行,宪政框架基本具备,就能为急剧变动的社会提供一种缓和机制,成为保障和推动民主及其他政治体制改革的社会稳定器。

  法治改革以司法改革为核心,司法改革的关键是确保司法独立。司法独立是司法实现公正的必要条件,是法治的基本准则,是常识,是底线,不可回避,不可再退。

  

  司法独立七要义

  

  司法独立程度的高低可以衡量一国的法治水平。中国须澄清误解,重申司法独立的重要性。

  第一,司法独立要求任何个人或组织不得干预司法。司法独立包括职能独立、组织独立和法官独立。司法职能应区分并独立于行政、立法等其他职能,由独立的专门机关行使。职能独立只是权能分离的结果和权力制衡的要求,并不必然要求以三权分立为条件。组织独立,即法院独立,包括:法院根据事实依照法律独立裁判案件,不受任何组织包括上级法院直接或间接的干预和不当影响;法院对司法争议拥有管辖权,并自行判定争议是否可诉;法院独立决定司法程序问题;法院独立处理司法管理事务,国家为此提供必需的财政保障。法官独立是司法独立之核心:既要求法官的身份独立,法官作为独立的职业和个体存在;更要求法官履行职务时,除了受法律及良知的拘束外,不受任何干涉;还要求国家为此提供司法官的任期、人身安全、退休、职务行为豁免等充分保障,建立一套科学的司法官选任、任命、升迁、惩戒的制度。

  第二,司法独立是司法有效运作的必要条件,是实现司法公正的前提和保障。司法裁判要求中立的法官在听取双方陈述的基础上,独立做出判断,而不得受任何组织或个人的干预。倘若司法受到干预,未参与审理者可随意对司法的过程和结果施加影响,司法公正自然无从谈起。即使裁判结果公正,也无法获得民众的信任。倘若受到干预,以中立性、公正性作为程序正义基本法则的司法,功能必将失效。

  第三,司法独立是国际通行的法治准则。司法独立是法治国家的基本准则,也为诸多国际文件明文规定。1982年国际律师协会制定的《司法独立最低标准》、1983年世界司法独立第一次会议通过的《司法独立世界宣言》、1985年联合国通过的《关于司法机关独立的基本原则》等国际文件,都对司法独立提出了明确要求。1998年10月中国签署的《公民权利和政治权利国际公约》第14条也规定司法独立。

  第四,司法独立并非资本主义特有的法治理念。马克思曾一针见血地指出:“法官除了法律就没有别的上司……独立的法官既不属于我,也不属于政府。”历史上,许多社会主义国家确认了司法独立原则。例如,1936年苏联宪法第112条规定:“审判员和陪审员独立行使职权,只服从法律。”1960年捷克宪法规定:“经选举产生的独立的人民法院行使捷克斯洛伐克或其社会主义共和国审判权。”1963年民主德国宪法要求:“审判员、陪审员和社会法庭成员审判独立,仅受德意志民主共和国宪法、法律和其他法规约束。”波兰社会主义时期的宪法和法律反复强调:“法官独立审判,不受干涉。”

  在中国,建国之初,司法独立就被视为资产阶级的“专利”。尽管1954年宪法宣示了司法独立的原则,但1957年“反右”运动中,司法独立被当作资产阶级法律原则受到彻底否定。“文革”期间,公检法遭到毁灭性的破坏。改革开放后,1982年宪法确立审判和检察独立原则,但也是相对独立,司法独立未得到认可。时至今日,司法独立也未获得应有重视。以司法独立为禁区,是自毁司法公正与公信。改革开放30多年来,司法独立原则被拱手让与“西方”,也导致司法改革努力效用大减。

  事实上,司法独立可以理解和转化为法律技术问题。它与三权分立、代议制民主、资本主义制度并无必然联系。司法独立不分古今中外,古代有现代也有,外国有中国也有。前资本主义社会存在司法独立,法国大革命之前国王甚至受制于巴黎高等法院,而中国古代也并非没有司法独立。司法独立不分姓资姓社,资本主义有社会主义也有,甚至还可以强调社会主义司法独立优于资本主义司法独立。

  第五,司法独立只有程度的不同,而没有绝对的独立或不独立。中国宪法规定的审判独立也旨在强调司法裁判的独立性,独立性越强,司法的公正度越高。而即便司法独立程度极高的美国,联邦最高法院大法官仍不可避免存在“党派性”,只要翻看美国反托拉斯领域的司法裁判史,就能找到明显例证。因此,无论是否确立司法独立的原则,司法都应当追求更高的独立性。而规定司法独立,更有利于司法独立性的提升。

  第六,司法独立是最有可能达成的共识。司法是关于纠纷解决的程序规则,在缺乏共识的时代,关于程序规则的共识相对容易达成。为了保障司法公正,司法程序应基于中立性、独立性等程序正义的规则设计。作为现代法治的基本准则,司法独立也是中国社会各界的共识,多年以来,绝大多数法律人在呼吁推动以司法独立为核心的司法体制改革。作为司法制度的消费者,民众亦强烈呼唤司法独立与司法公正。

  第七,司法独立的关键在于理清司法与党的关系。司法独立不仅无损于党的领导,而且有利于改善党的领导。党对司法的领导主要体现为政治领导和组织领导。中央政法委的职能应体现为党对司法政策的引导,即政治领导。改善党对司法的组织领导,党可以向未来的司法官遴选委员会推荐法院院长、检察院检察长等高级司法官人选。但党不干预个案,也无必要干预个案,因为管得太细,容易只见树木不见森林,容易被卷入而导致成为一方“当事人”。干预个案将带来责任,制造腐败,倘若干预错误,将严重损害党的权威。

  司法为纠纷解决和社会正义提供最后一道防线,因而可以为党分忧分责,为社会确立规则,实现社会的长治久安和党的根本利益,从而更好地坚持党的领导。司法的被动性和保守性也确保司法独立无损于党的领导。而改善党的领导,才是真正坚持党的领导。

  

  司法独立,渐进提升

  

  岁末,中央政法委书记孟建柱履新,在中央政法委第一次全体会议上指出:坚持以解决人民群众反映强烈的突出问题为突破口,积极推进司法改革,规范司法行为,推进司法公开,鼓励支持群众有序参与司法监督,让司法权在阳光下运行,进一步提升司法公信力。

  目标美好,然实现目标的路径,除司法独立外,别无他途。只有司法独立,才能最大程度地保障司法公正,消除司法腐败,重建司法公信,提升司法权威。

  中国共产党的十八大报告强调:“党领导人民制定宪法和法律,党必须在宪法和法律范围内活动。任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权,绝不允许以言代法、以权压法、徇私枉法。”在纪念“八二宪法”30周年的会议上,习近平总书记强调:保证宪法实施,就是保证人民根本利益的实现。宪法的生命在于实施,宪法的权威也在于实施,要坚持不懈抓好宪法实施,把全面贯彻实施宪法提到新水平。

  遵守宪法,必须违宪必究,建立司法审查制度,确立司法独立原则。正如《宪法》第五条规定“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律”,一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织也都不得干预司法独立。党的利益亦体现在严格遵守宪法和法律之中。

  任何改革都不可能一蹴而就。司法独立性的提升是一个渐进的过程,但首先要确立司法独立原则,然后朝向这一目标不断迈进。具体方案则可采取由内而外、先易后难的策略。

  目前可以推行的司法改革举措,至少包括:从法院内部独立做起,上级法院不得干涉下级法院审判,院庭长不得干涉法官办案,废除审判委员会;实施严格的司法问责和惩戒制度,确保司法公正;加强司法官的任期、人身安全、退休及职务行为豁免权保障,建立一套科学的司法官选任、任命、升迁、惩戒制度,特别是从律师到司法官的法律职业转换机制,司法经费由中央财政承担。

  2013年,中国新十年之起点。未来十年,期待、焦虑中潜伏着变数。中国或将迎来社会转型的关键时期,包括司法改革在内的社会变革。期待上下凝聚共识,压力转为动力;期待新一轮解放思想;期待实质性的司法改革,司法独立原则确立;亦期待全面改革的展开,社会转型平稳有序,顺利迈向法治和民主的正路。

  

  本文节选自《中国司法改革年度报告(2012)》,略有删改,标题为编者所加。作者为北京理工大学教授、司法研究所主任

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