徐昕:化解中国司法公信力危机

选择字号:   本文共阅读 297 次 更新时间:2013-07-01 22:10:22

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徐昕 (进入专栏)  

  

  比司法不公更可怕的,是即使法院做出公正的判决,民众也时常不相信。司法公信力危机,正是当下中国司法乃至社会治理面临的严峻挑战。

  司法公信力低下的原因很简单,司法公正不足。如果司法是公正的,我相信民众都愿意上法院,讲道理,会相信司法。而为什么司法公正不足呢?关键原因是没有落实宪法所规定的审判独立。在现有体制下,法院审判面临多方面的监督,包括党委监督、政府监督、人大监督、政协监督、检察监督、媒体监督、社会监督等,这些监督会对审判产生影响,有时就是干预。审判可能受到多方面的干预。单纯强调审判独立,可能会引发疑问:现在司法腐败都这么严重,如果增强司法的独立性,会不会导致更腐败?所以,我在强调审判独立的同时,会强调司法问责、司法监督和司法保障。

  

  司法监督、问责与保障

  

  司法最主要的监督应当来自于社会,具体而言来自于当事人及其律师。他们会追求利益的最大化,只要能切实保障当事人和律师的权利,将使法院受到最强有力的监督,法官乱来的可能性就比较小了。当下,法官与律师的关系紧张,主要原因来自法院方面,司法公正不足,当然也有律师的原因。如果法院能够主动伸出橄榄枝,尊重和保障律师权利,会不会有助于改善司法生态、提升司法公信力呢?律师和法官一样,都是司法制度的重要组成部分,都是法律职业共同体的一部分,他们之间相互理解、宽容、支持和信任是多么重要!法院让一寸,律师敬一尺。我希望法院先走一步,改善与律师的关系。比如,法院设立律师休息室,律师进法庭不要安检。根据法院安检规则,对公诉人、律师等依法出庭履行职务的人员,应进行有效证件查验和登记,没有任何经验数据表明,律师可能会威胁法庭安全,在很多国家和地区,律师进法庭无需安检。

  司法问责,必须加强。目前的错案追究制,弊端重重,该追责的不追,尽追些鸡毛蒜皮的小事,诸如,二审改判,发回重审,调解率不达标。二审改判,发回重审,难道就表明一审法院判错了吗?当然不是,因为审判是一个自由裁量的过程,不同法官完全有可能得出不同的结论。真正应追究的是枉法裁判等违法行为。回应刚刚提到的审判独立与司法腐败的关系问题,在现有环境中,一旦要追责,就可能会发现不知道追谁了,法官说不是我定的是庭长定的,庭长说院长定的,院长说审判委员会定的,最后发现是某个领导有指示……为什么一些冤案难以平反,因为面临追责的问题。要建立合理的司法问责制度,首先责任得清晰明确地界定。我主张,建立独立的法官惩戒委员会,负责法官责任的追究。

  仅仅强化法官的责任,未必能解决司法公正和公信的问题。当法官的责任很大,而待遇并没有社会想象的那么高时,这时就出现了法律职业的“逆向流动”,从法官到律师。法官群体其实也面临着很大的压力。法官职业往往有两个极端:当有人干涉审判时,法院其实是权力结构配置中很弱的一方,谁都可以对它指手画脚;而当没有人干预审判时,法官的权力又是非常大的,有很大的自由裁量空间,以及腐败的空间。

  因此,既要强化司法监督和问责,也要加强法官保障,使法官成为有尊严的法官。首先,必须给予法院最充分的经费支持,司法经费由中央财政统一负担。如果司法经费来源于地方财政,法院就可能得受制于地方。法官收入应当是比较高的,虽然民众可能会有意见,但较高的薪酬待遇和社会地位,是保证法官不做坏事的一个重要原因。也应当赋予法官享有任期、人身安全、退休及职务行为豁免权保障,法官的职务行为不受追究。

  今年4月参加最高法院座谈会,我提了九点建议。除以上三点外,最重要的建议包括司法的去地方化和去行政化,这是影响司法公正、公信最重要的两大因素。

  

  司法去地方化,纵向管理

  

  司法的地方化是实践中影响司法公正最主要的因素。提升司法的独立性首先必须使司法摆脱地方政府的影响。《宪法》明确了审判独立的原则,司法的去地方化是落实宪法的要求。比如,广州市越秀区人民法院是中华人民共和国的法院,而不是广州市或越秀区的法院,法院不是执行地方的“家法”,而是统一适用中华人民共和国法律。具体改革措施包括:

  第一,法院系统的纵向管理。税务、人民银行、海关都是纵向管理,但法院还是“地方性”的,为什么做不到纵向管理呢?法院的人财物应当和地方脱钩。当然,这种模式并非强化上级法院对下级法院的行政控制,而是指法官和法院院长的人事任免由上级法院决定,而非地方安排。司法人事管理的纵向化是从根本上消解司法地方化的重要途径。

  第二,司法经费由中央财政统一负担,几乎所有国家都是如此;作为过渡,亦可先由省级行政区统一负担。

  第三,人财物的安排须同时到位。法官遴选、任免、升迁、惩戒由法院系统设立的司法委员会决定。当然,组织部门有权向司法委员会推荐某些高级司法官员的人选,但最终由司法委员会来决定。

  第四,地方党政机关不干预法院办案。这应确立为基本原则。干预个案对党有什么好处?首先太累,关键还有责任问题。既然要干预案件,干预错了怎么办?是个人的错误还是机构的错误?干预与责任相伴。为什么不把责任切割出去,由法院来承担?这才是良好的社会治理模式。

  第五,建立独立的行政法院系统。法院行政庭专门审理民告官案件,但众所周知,案件多是原告败诉,即使原告胜诉,也很难执行。法治最重要的功能是制约公权,保障人权。制约公权最重要的职能由行政审判承担,而这种职能在现在的“地方性”司法系统中无法实现。法国等大陆法系国家,设有一套独立的行政法院系统,运作良好,可以借鉴。

  

  司法去行政化从法院内部着手

  

  要保障司法公正、公信,必须实现司法去行政化。司法机关和中国的一切机关一样,都是一个行政系统。整个中国社会都行政格式化,司法系统也不例外。法院不同于行政机关,因为它担负着解决纠纷的国家最基本的公共服务职能,要解决纠纷就必须具有独立、中立、公正的地位。司法,轻者定纷止争,中者断人毁誉,重者判人生死,如果法院是依附于行政系统的一个不重要的机构,民众会愿意将自己的财产、自由乃至生命交给法院裁判吗?

  规范上下级法院关系及法院内部关系,可作为司法改革的突破口,由内而外,从法院和法官的内部独立做起,切实消解司法行政化,提升法官裁判的独立性。法院系统内部存在严重的行政化特点,上级法院就像是下级法院的领导。特别是下级法院会向上级法院进行案件请示,而上级法院还要装模作样地批示。上下级法院保持一致,这意味着上诉毫无作用,二审终审制度形同虚设。现在要从外部独立于其他干预很难,没有关系,先从内部做起。上级法院不能干预下级法院的裁判,院领导不能干预法官办案,谁干预谁下台,每个法官对自己审理的案件作出决定,有问题独立承担责任。如果有人干预,记录下来,作为分担责任的依据。

  就实质而言,上下级法院的关系即“没有关系”。马克思曾经说过:法官无上司,法官的上司就是法律。首席大法官和基层法院派出法庭的法官,没有上下之分。上级法院对下级法院能做的唯一监督就是审级监督,可以改判,但这也不意味着下级法院就错了。当然,上级法院还可通过人事任免建议影响下级法院,下级法院在司法警察、司法统计、案卷管理、信息技术利用等方面应配合上级法院的工作。

  从内部突破的改革,阻力主要来自于法院自身,如上下级法院关系的调整主要以上级法院放弃对下级法院的诸多权力为前提,法院内部院长、庭长、合议庭、审判长、法官、法官助理、书记员、管理人员、辅助人员之间的职责划分须以限制“领导”的权力为基础,因此,只要法院系统尤其是最高人民法院下定决心,完全有可能真正实现法院职权的优化配置。

  废除案件请示制度。废除司法巡查制度,上级法院不得以任何方式对下级法院进行行政性检查。建立以一审和二审终审为补充、以区分事实审与法律审为条件的三审终审制,三审主要是法律审,也需要建立上诉许可制度。

  取消现行的法院数字管理和法官绩效考评制度,相关数据仅作统计之用。如果一定要重视数据,那么最需要重视的无罪判决率,因为这一比率直接说明法院独立裁判的程度。现在刑事案件的无罪判决率越来越低,肯定会影响公众对司法公正、公信的信心。无罪判决率直接体现出法院对检察、公安说不的比例,这一比例才是衡量法治建设一个非常关键的概念。

  取消院、庭长批案制,院、庭长不得干涉法官办案。弱化院、庭长的职权,其权力主要是对外代表法院、对内进行司法行政管理,在审判方面并无任何优于法官的之权力,以任何方式干预法官裁判都将导致不利后果直至辞职。废除审判委员会制度。审者不判,判者不审,这一制度违反了法庭审理的直接原则、言词原则。在废除前,审判委员会可定位于顾问机构,毕竟审判委员会由资深法官组成,对某些疑难案件提供的意见可供法官参考。

  

  公开与司法民主

  

  第六个建议,公开、公开,更多的司法公开。不久前,最高法院院长周强特别强调司法公开,说能公开的全部公开,不能公开的告诉社会为什么不公开。这个姿态非常好。只要公开,就能使司法受到强有力的监督,法官就不敢乱来。应当做到:法律底线之上,一切皆可公开,除国家机密等情形外,司法的过程和结果完全向当事人和社会公开,法院自信,才能有公信;旁听公开审理不加以任何限制,取消旁听身份证件要求;确保媒体的优先旁听审判权,为媒体采访提供便利;越是敏感的案件,越是热点案件,越要公开,尽可能采取庭审直播的方式;裁判文书全部上网,涉及国家秘密的情形除外,涉及个人隐私和商业秘密的情形可作技术处理;最高人民法院带头开设官方微博,尽可能公开一切可公开的信息,及时回应民众质疑。

  第七个建议,加强案例指导制度的建设。目前,指导性案例有限,应加速发布指导性案例,使之成为最高人民法院主要的常规性工作。更重要的是判决书公开,使所有裁判文书都可能被潜在地加以比照。希望未来建立中国特色的判例制度,即借鉴英美法等国家的判例制度,使判例发挥一定的作用。通过判决书的公开,逐步实现判例的作用,有助于促进司法的统一,提升司法公信。同样的案件不同的判决,司法怎么会有公信呢?

  第八个建议,设置独立于法院的专门执行机构。执行难、执行乱是20多年难以解决的问题。名义上执行率达七八成,但实际执行到位率不超过50%。法院系统的违法犯罪行为,1/3以上出现在执行领域。为什么不把执行分出去呢?建议设置独立于法院的专门执行机构,按行政或法警模式运作,执行裁决权可交由法院行使,或由执行机构自行承担,不仅有助于化解“执行难”、“执行乱”问题,将审判的交给法院,将执行的交给专业结构,各司其职,才更有利于纯化法院的裁判职能,提升司法公信。

  第九个建议,司法民主。中国应当实行真正的陪审制,现在人民陪审,如果真正将它改造好,能够充分调动民众参与司法的积极性,缓解司法的困境,回避社会的责难,提升司法公信力。陪审制改革最关键的要点:第一,陪审员选任平民化,以自荐为主,放低选任条件,只要是中华人民共和国公民,年满18岁,有完全的行为能力,自愿报名成为陪审员,就可以进入陪审员数据库,以此形成较大规模的数据库,审理案件时随机抽取;第二,陪审员所作决定具有拘束力。只要按照司法规律做到这几点,陪审制就能逐渐发挥应有的作用。一些重大影响的案件,通过陪审制作出决定后,民众对案件结果的接受程度将大大提升,即使未来案件出现其他情况,也不会像现在一样把责任都归咎到法官和法院。司法公信的程度自然就提升了。这就是民主的好处。

  司法应当更多地吸纳民主的因素,但这一过程并不适合以“司法民主化”来表达,更不能大众化。司法是一项涉及艰难的事实认定(相当于接近真理)和复杂的法律适用、需要综合考量各种因素而作出判断和利益衡量的专业活动,基于司法过程的特殊性,司法必须是专业化的,但同时要吸收民主的因素,以促进司法更好地实现民众所接受的正义。

  当下中国,一个正确的裁决有可能被公众认为是不公正的。这是现实情况,因为缺乏司法公信。而司法建设的最终目标和理想状态则是,哪怕一个错误的裁决,在未经法定程序推翻之前,也必须遵守。这是审判力的本质之所在,也是建设司法公信的目标和理想状态。(南都评论记者张天潘 整理)

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