徐昕:司法改革的顶层设计及其推进策略

选择字号:   本文共阅读 736 次 更新时间:2014-12-26 20:38:11

进入专题: 司法改革   顶层设计  

徐昕 (进入专栏)  

    

   摘要:中国司法改革多年来没有实质性进展。时至今日,实质性司法改革,都不可能再脱离政治体制改革单独推进。法治改革是最容易达成共识、成本最低、最安全、风险最小、最能避免动荡的政治体制改革切入点。法治改革以司法改革为核心。根据顶层设计的路线图,司法改革应当首先把握方向,完善路径,寻求改革破口。依宪治图、民主和法治是大势所趋,理应成为中国未来发展的方向。司法改革路径,应强调由顶层到基础、由国家到地方、由中央到基层的改革路向。具体方案可以概括为:五对关系,六个保障。五对关系是基础性构架,六个保障是关键性支撑,两者筋骨相连,相辅相成。

   关键词: 司法改革; 顶层设计; 司法独立; 改革策略

    

   司法改革的顶层设计,是一个中国高层没有重视、学术界缺乏系统讨论、民众漠不关心或者说丧失信心的问题。法学界对此虽有所涉及, 近20年来讨论司法改革时也或多或少触及这一主题,但尚未全面和深入地探讨,亦未正式提出司法改革顶层设计的政策建议。本文旨在根据中国现实,全面建构司法改革顶层设计的方案和推进策略,旨在尽可能确保中国司法改革的方向正确,全局统筹,整体安排,避免走偏。

    

   一、为什么需要顶层设计?

   20 世纪80 年代末我国推行民事审判方式改革,之后近十年时间,司法改革热情高涨,也取得了一定的成效。1997年,中国共产党“十五大”提出“依法治国”的基本方略,司法改革进入了自上而下的全面推进阶段。2003 年,“十六大”作出推进司法体制改革的战略决策, 2008年,“十七大”提出“深化司法体制改革”的战略任务,在此背景下,司法改革不但没有向前推进,反而步入了“四平八稳”的“计划改革”时代,改革成果有限,效果欠佳,近年来甚至有所倒退,某些改革举措违背司法规律。这不仅对改善司法公信低下、司法权威失落的现状毫无帮助,也不能满足民众对司法公正日渐高涨的期待和需求。导致这种现状的原因是多方面的,但一个关键、直接、不可回避的原因是,司法改革缺乏法治社会应有的理想图景,欠缺整体安排,发展方向摇摆不定,甚至在近五六年来存在偏差。

   由于司法改革效果不佳,民众对司法改革的期望落空,不满加剧,信心丧失,民间笼罩在悲观的氛围中,动摇了法治实现的民众基础。改革动力不足,改革热情丧失殆尽,有人甚至发出“改革已死”的哀叹。司法改革要突破当前的种种困境,亟须顶层设计,以凝聚体制内外的改革动力,让民众重拾信心,让改革走出困局,让司法迈向公正。

   20多年司法改革的实践表明,缺少顶层设计的司法改革,会偏离正轨,迷失方向,固化甚至加剧司法体制的既有缺陷,最终使司法改革本身成为“被改革”的对象。例如,去行政化本应是司法改革的主要目标,但近年出台的案件请示制度司法化、建立司法巡查制度等改革举措,不但没有消除反而加剧了法院内部上下级关系的行政化。缺少顶层设计的统筹规划和整体安排,司法改革还可能出现措施琐碎、相互冲突、彼此脱节的情况,陷入“头痛医头、脚痛医脚”的困局。司法改革过程中出现的冲突,既包括各改革部门之间的冲突,各项改革措施之间的冲突,还包括局部与整体的冲突,地方与中央的冲突等。司法改革过程中产生的脱节,主要表现为地方与中央的改革步调不一:一方面,中央出台的举措难以兼顾地方,得不到地方的有效回应和落实; 另一方面,地方的改革创举也难以引起上层关注,无法形成良好的示范效应。

   多年以来,司法改革主要体现为一种技术性改革,细小琐碎。很多人认为,这种改革意义不大。“小打小闹”,确实是明显的问题。但即便意义有限,司法的技术性改革也还存在较大的空间,可以为将来的进一步改革积聚力量,具有量变引起质变的价值。然而,司法改革绝不应限于琐碎的局部改良,而要全局统筹,坚定方向,大刀阔斧,稳步推进。司法改革的顶层设计,可视为司法改革迷途中的航标,指明方向,引领未来,这对走出当前的改革困境,开创新局,意义重大。

    

   二、何谓改革的顶层设计?

   2010 年10月,党的十七届五中全会提出“改革的顶层设计”。“顶层设计”源于大型工程领域的设计理念,后来广泛应用于众多领域发展战略的制定。其核心含义,可以简要概括为:顶层,整体。所谓顶层,指顶层优先,抓住核心,着眼高端,自上而下;所谓整体,指整体统筹,全局视野,系统建构,通盘设计。这一理念契合当下国情,符合现阶段改革的特点。较长时期以来,由于所谓改革的琐碎、肤浅、短视和相互冲突,导致改革备受质疑,改革本身被污名化,故没有全盘考虑的顶层设计,任何实质性改革必将障碍重重,寸步难行。

   根据顶层设计的路线图,改革应当首先把握方向,完善路径,寻求改革突破口。民主和法治是大势所趋,理应成为中国未来发展的方向。改革路径,先前往往遵循由外围到中心、由地方到全国、由基层到中央,但今后应更强调由顶层到基础、由国家到地方、由中央到基层的改革路向。

   改革的顶层设计还必须考虑政治体制改革。政治体制改革早已成为一切改革之瓶颈。1978 年以来的改革实践日益清晰地证明了一点:任何实质性改革,都无法脱离政治体制改革而单独推进。政治体制改革的切入点,首先应当是民主改革,从县区一级推行直选。选举所及之处,便是权力限制之时。其他切入点,诸如,党内民主改革优先,保障言论结社自由优先,财税改革优先,法治改革优先。这些改革可以且应当同时推进,而无论如何,法治改革应优先考虑。因为法治改革是最容易达成共识、成本最低、最安全、风险最小、最能避免动荡的政治体制改革的切入点。

   2013 年11 月15 日发布的《中共中央关于深化改革的若干问题的重大决定》( 下称《决定》),超越既往以经济改革为主体的局限,对全面深化改革作出总体布局。对法治建设大力强调,体现了法治改革优先的战略。《决定》专节规定“推进法治中国建设”,涉及维护宪法法律权威,确保审判检察独立,健全司法权力运行机制,完善人权司法保障制度等领域,为下一步司法改革指明了方向。

   在2014 年初召开的中央政法工作会议上,习近平首次出席并强调,要坚持严格执法,公正司法,积极深化改革,加强和改进政法工作,维护人民群众切身利益;孟建柱就2014年政法工作作出部署,要求以创新社会治理方式,深化司法体制改革,推进科技信息应用,改进政法宣传舆论工作为着力点,深入推进平安中国、法治中国和过硬队伍建设,切实提高政法工作现代化水平。这体现了中央对法制建设、政法工作以及深化司法体制改革的高度重视。但为了更好地贯彻落实《决定》和中央要求,更全面地部署安排新一轮司法改革,进而更有力地推动实质性司法体制改革,必须首要考虑顶层设计,以顶层、整体的视野确保改革在正确的方向上行进。

   而《决定》关于司法改革的顶层设计,仍较为粗略,不够到位,只是过渡性方案。2014年,中央全面深化改革领导小组第三次会议审议通过了《关于司法体制改革试点若干问题的框架意见》,上海、广东、吉林、湖北、海南、青海等省市推出了试点方案,《人民法院第四个五年改革纲要(2014—2018)》出台。这些司法改革方案本身有一定进展,特别是相对于走了回头路的法院“三五改革纲要”,改革举措方向基本正确,符合司法规律,但总体上也仍是一个过渡性方案,司法独立的根本问题没有突破,改革就不可能走远,也难以落实既定方案。相比本文的司法改革顶层设计,目前的司法改革方案尚存在很大的上行空间。

   鉴 于此,笔者在《中国司法改革年度报告( 2013) 》中系统提出了司法改革顶层设计。 具体方案可以概括为:五对关系,六个保障。五对关系是基础性构架,六个保障是关键性支撑,两者筋骨相连,相辅相成。

    

   三、司法改革顶层设计的基础架构

   ( 一) 司法改革的战略安排

   司法改革的战略安排,旨在解决司法改革与政治体制改革及社会稳定之间的关系。1.法治改革优先。司法改革应作为政治体制改革的切入点优先突破。司法是司法机构及当事人依据程序规则促成纠纷解决、实现正义的行动,在这个改革共识稀缺的时代,法治是最基本的共识,而关于程序规则的共识相对容易达成。司法改革是法治改革的核心领域,如果司法机构能够有效运行,也就意味着依宪治国框架基本具备;如果被广泛认同的司法体制及依宪治国得以确立,将有助于保障和推动民主及其他改革。司法作为社会的“稳定器”,可以为这个急剧变动的时代提供一种缓冲机制。

   2. 谁来设计和组织司法改革? 现阶段,司法改革由2003 年5月成立的中央司法体制改革领导小组主导,但这并非科学、合理的制度化设计,而只是党政系统惯常采取的带有浓厚政治色彩的行政手法。近年来的司法改革实践表明,由中央政法委领导的中央司法改革领导小组统筹司法改革,在整体部署和安排上主导性过强,导致各部门的改革积极性不足,缺乏公众参与,无法激发民众的热情,发挥民众的集体智慧,民众的谏言也难以有效地进入顶层,削弱了司法改革本身的正当性。考虑到中国目前的政治架构和司法体制,可考虑由全国人大设立司法改革委员会。司法改革委员会需引入学者、律师等民间人士的参与,且人数不少于一半。司法改革的议题设计、步骤规划、效果评估等公共事务,民众有权通过适当的渠道有效参与,从而促进高层与民间的对话。司法改革的议题设计、步骤规划、效果评估等公共事务应面向社会开放,广纳谏言,并保证民众能够通过适当的渠道有效参与,从而促进高层与民间的对话。

   ( 二) 司法独立

   司法独立,旨在正确处理司法与党政、地方之间的关系,尤其是司法与党的关系。

   司法独立是法治的基本准则,司法应独立于任何机构和个人,下级法院应独立于上级法院,法官应独立于法院领导及其他法官,国家应当为此提供组织和经费保障。《决定》虽没有明确提出司法独立原则,但已认识到问题所在,强调审判独立,并明确了司法去地方化、去行政化的思路,为未来的司法改革打开了空间。但司法独立仍然是中国司法改革乃至政治体制改革必须直面的关键问题,对于建设法治中国的理想图景至关重要,是法治的底线,迟早必须面对。

   关于司法与党的关系,应坚持党的领导,正确处理党对司法的领导关系。( 1) 党不干预个案,这是基本原则。党与司法的关系应限于政治领导和组织领导。( 2)改革政法委,中央政法委的职能纯化为党对司法政策的引导( 政治领导) ,而地方政法委是否有存在的必要,可考察研究。 ( 3)改善党对司法的组织领导,建立符合司法规律的司法官遴选委员会,逐步扩大从律师遴选司法官的规模,建立从律师到司法官的司法职业转换机制,党组织对法院院长、检察院检察长等领导干部的考察任免,改为有权推荐人选。(4)严格限制法院党组、院领导的权力,充分保障法官的独立审判。

   ( 三) 司法审查

   司法审查,旨在正确处理司法与行政、立法之间的关系,保障立法的合宪性和依法行政。《决定》提及“维护宪法法律权威”,“要进一步健全宪法实施监督机制和程序,把全面贯彻实施宪法提高到一个新水平”,而最好的实现方式就是建立违宪审查机制,保障宪法得以落实。

具体的制度设计框架为: ( 1) 法院拥有更大的权力全面审查行政行为,包括抽象行政行为。( 2) 建立违宪审查制度,可以设立宪法委员会,(点击此处阅读下一页)

进入 徐昕 的专栏     进入专题: 司法改革   顶层设计  

本文责编:frank
发信站:爱思想(http://www.aisixiang.com),栏目:天益学术 > 法学 > 理论法学
本文链接:http://www.aisixiang.com/data/81852.html
文章来源:上海大学学报(社会科学版)2014年6期

1 推荐

在方框中输入电子邮件地址,多个邮件之间用半角逗号(,)分隔。

爱思想(aisixiang.com)网站为公益纯学术网站,旨在推动学术繁荣、塑造社会精神。
凡本网首发及经作者授权但非首发的所有作品,版权归作者本人所有。网络转载请注明作者、出处并保持完整,纸媒转载请经本网或作者本人书面授权。
凡本网注明“来源:XXX(非爱思想网)”的作品,均转载自其它媒体,转载目的在于分享信息、助推思想传播,并不代表本网赞同其观点和对其真实性负责。若作者或版权人不愿被使用,请来函指出,本网即予改正。
Powered by aisixiang.com Copyright © 2017 by aisixiang.com All Rights Reserved 爱思想 京ICP备12007865号 京公网安备11010602120014号.
易康网