徐昕:司法独立:依法治国之关键

选择字号:   本文共阅读 740 次 更新时间:2014-10-24 10:24:06

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徐昕 (进入专栏)  

    

   十八届四中全会以“依法治国”为主要议题,在中国共产党的历史上尚属首次。据官方媒体报道,四中全会可能涉及实质性议题,包括:如何改革党的领导方式和执政方式;如何构建违宪监督机制、维护宪法法律权威;怎样形成制度反腐机制等。

   其中,最关键的,当然是完善党对司法的领导。在党与司法的关系上,我一直呼吁,首先回到1979年64号文件《中共中央关于坚决保证刑法、刑诉法切实实施的指示》。该文件首次提出“社会主义法治”的概念,首次明确了法律、司法权威与党的领导的关系,首次提出取消党委批案制,在理论上实现了党对司法工作领导方式的转变,对于中国法治建设具有里程碑式的意义。可惜此后数十年,法治建设并未朝着这个方向运行。十八届三中全会《决定》在法治建设迈出较大步伐,但总体上只是一个过渡性方案,没有确立司法独立,没有直面党与司法的关系,只是重申坚持党的领导,而没有提出如何更好地完善党的领导。

   宪法监督是另一关键。中国改革,须凝聚共识。时至今日,任何实质性改革,都不可能脱离政改单独推进。政改的切入点应优先考虑法治改革,因为法治改革最容易达成共识、成本最低、最安全、风险最小、最可能避免动荡。法治改革当以司法改革为核心,以宪法共识为前提。宪法共识的落脚点,是落实宪法第5条违宪必究条款。因此,必须建立违宪审查机制。长远而言,应建立宪法法院,或宪法委员会。当下,可行的方案是将全国人大常委会的立法合法性审查机制做实。现行法律已经规定公民可依《宪法》第41条、《立法法》第90条向全国人大常委会上书,提出对立法进行合法性审查,但这项重要制度长期被虚置。应该成立专门机构,规定具体的审查程序,扩大申请主体,法院亦有权就审判中涉及的立法合法性问题申请审查,明确答复的期间和方式,规定救济机制。同时,作为宪法共识的重要一环,应明确肯定社会主义宪政。

   制度反腐机制,即法治与反腐相结合的议题,强调四点:第一,实行官员财产公开制度。官员财产公开是各国的通行作法,目前全球至少有137个国家在执行官员财产公开的规定,中国的香港、澳门、台湾亦施行官员财产公开制度。考虑到反腐是一场“自我革命”,除一定程度上技术性地对腐败“原罪”既往不咎,可从新任领导干部开始实行财产公开,从厅以下干部开始公开。第二,整合现有的反腐机构,考虑借鉴香港的经验,分离检察机关的反腐职能,与中国特色的纪委整合,建立独立、统一的廉政公署。廉政公署全权负责一切反贪事项,依法独立行使调查权,不受任何组织和个人干预。第三,与独立反腐机构的建立相配合,促进纪委“双规”的法治化,依法反腐,而非依党纪反腐。第四,保障言论自由,激励民间反腐。

   上述三个关键汇集起来,都指向司法独立原则。司法独立是司法有效运作的必要条件,实现司法公正的前提和保障。司法独立是法治的基本准则,是常识,是底线,不可回避,不可再退。司法独立程度的高低衡量一国的法治水平。司法独立也为诸多国际文件明文规定。1982年国际律师协会《司法独立最低标准》、1983年世界司法独立第一次会议通过的《司法独立世界宣言》、1985年联合国《关于司法机关独立的基本原则》、1998年10月中国签署的《公民权利和政治权利国际公约》等国际文件,都对司法独立提出了明确要求。

   司法独立并非资本主义特有的法治理念。马克思曾指出:“法官除了法律就没有别的上司。……独立的法官既不属于我,也不属于政府。”历史上,许多社会主义国家确认了司法独立原则。例如,1936年苏联宪法第112条规定:“审判员和陪审员独立行使职权,只服从法律”。1960年捷克宪法规定:“经选举产生的独立的人民法院行使捷克斯洛伐克或其社会主义共和国审判权”。1963年民主德国宪法要求:“审判员、陪审员和社会法庭成员审判独立,仅受德意志民主共和国宪法、法律和其他法规约束。”波兰社会主义时期的宪法和法律反复强调:法官独立审判,不受干涉。

   十八届三中全会《决定》通过后,新一轮司法改革方案紧锣密鼓地筹备,均指向司法去地方化、去行政化的改革道路,力图提升司法的独立性,但进行得并不顺利。很大原因在于《决定》部分触及深层次的司法体制改革,涉及利益格局的调整,改革面临阻力、存在分歧。来自地方党政司法部门的不配合,将成为落实《决定》所面临的最大挑战。

   司法独立的关键正在于理清司法与党的关系。党对司法的领导体现为政治、思想和组织领导;但党不干预个案,应成为基本原则。正如1979年64号文明确指出,“党对司法工作的领导,主要是方针、政策的领导。各级党委要坚决改变过去那种以党代政、以言代法,不按法律规定办事,包揽司法行政事务的习惯和作法。”“加强党对司法工作的领导,最重要的一条,就是切实保证法律的实施,充分发挥司法机关的作用,切实保证人民检察院独立行使检察权,人民法院独立行使审判权,使之不受其他行政机关、团体和个人的干涉。国家法律是党领导制定的,司法机关是党领导建立的,任何人不尊重法律和司法机关的职权,这首先就是损害党的领导和党的威信。党委与司法机关各有专责,不能互相代替,不应互相混淆。为此,中央决定取消各级党委审批案件的制度。”

   党毫无必要干预个案,因为管得太细,容易只见树木不见森林,容易被卷入而导致成为一方“当事人”,因为干预个案将带来责任,制造腐败,倘若干预错误,将严重损害党的权威。实际上,司法独立有利于改善党的领导。司法为纠纷解决和社会正义提供最后一道防线,为党分忧分责,为社会确立规则,实现社会的长治久安和党的根本利益,从而更好地坚持党的领导。司法的被动性和保守性也确保司法独立无损于党的领导。改善党的领导,才是真正坚持党的领导。

   徐昕为北京理工大学法学院教授。

  

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