姚轩鸽:《预算法》修改岂能成为政府“扩权”的契机

选择字号:   本文共阅读 199 次 更新时间:2012-11-28 14:14:10

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姚轩鸽  

  

  如果说《预算法》修改是政府“扩权”的契机,肯定会自找拍砖。但现实却是,这次《预算法》修改确实成了政府部门“扩权”的契机。

  这显然有悖《预算法》修改之文明大道。按说,《预算法》修改应该成为一次全体国民“扩权”的契机。而且,全体国民“扩权”的程度,预示着一次《预算法》修改的成果大小以及成败。全体国民“扩权”越多,意味着政府部门的“扩权”冲动被有效遏制得越多。相反,如果全体国民“扩权”越少,则意味着政府部门的“扩权”冲动又一次获得满足。因为权力的大小,直接关涉利益的多少。国民权力的大小,同时也关系着预算权力民意基础的虚实。国民权力越大,预算权力的民意基础就越坚实,这种预算权力也就越合法。无疑,在这种预算权力保障下的利益分配就会越公正,越平等。自然,这种《预算法》也就越能增进全社会和每个国民的福祉总量。

  可以说,出于自利自肥的人性本能,如果有机会,不论是官员还是平民,都会习惯性的“扩权”,追求自己利益的最大化。事实上,人性的这种自利本性,在这次《预算法》修改中,从中央政府部门提供的修改建议就可再一次得到见证。据财新传媒分析,在《预算法》修正案第二稿中,对国务院及其部门的授权就有十三条之多。比如,第十一条的“但涉及国家秘密的内容除外”的规定,就很可能给一些部门提供回避预算公开的依据。如果能明确“国家秘密”的内涵、外延以及认定程序,明确预算公开的原则、内容、细化程度、时限和方式的话,则可能防止例外出现。又比如第三十条,虽然规定了财政部门管理政府债务的权力,但却未规定全国人大和地方人大的权力,这也就加大了财政部门管理政府债务的权力。再比如第六十一条对“超收收入”的规定,就没有明确超收收入安排支出须经人大审批,而且所罗列的支出方面也无量化的规定,这就给政府安排超收支出提供了很大的自由度。等等这些,无不等于在扩大中央政府部门的预算权力,特别是扩大财政部门的预算权力。因此,如果这个审议稿通过的话,岂不等于《预算法》修改成了政府部门,特别是财政部们借机“扩权”的最大契机。如果真是这样,这个《预算法》修正案的二次审议稿,可千万别通过。如果通过了,岂不意味着大多数国民不幸生活的新开始。

  或许正因为如此,也就是对政府及其官员这种“自利自肥本性”的警惕,诺贝尔经济学奖获得者布坎南先生一再告诫我们,要盯死财税权力,他说:“对于普通公民来说,征税的权力是其最熟知的政府强制力的表现。征税的权力涉及强迫个人和私人机构交费(charges)的权力,这种收费只能通过向政府转移经济资源来进行,或涉及对这些资源的财政索取权(financial claims)――这种收费伴随有在严格的征税权意义上的有效实施权。”因此,“那些聪明的大玩家按照自己的利益操作现行规则,众人竞相效仿的不是圣贤,而是这些耍小聪明的人。聪明人比比皆是,智慧日益贫乏。”而且,布坎南反复引证霍布斯的话来表达自己的这种关切和忧虑,因为“虽然恶人在数量上少于正派人,但是由于我们无法区别他们,于是便有怀疑、提防、抑制和自卫的必要,即使这偶尔会针对最诚实最公正的人。”毋庸讳言,真正的《预算法》修改,就应该基于这种对于人性的基本把握。《预算法》修改就是为了“怀疑、提防、抑制和自卫”政府预算权力的自我授予、夸大授予的自利倾向,以便能最大限度地增进全社会和每个国民的福祉总量。

  坦率地说,要彻底防止《预算法》修改成为政府部门“扩权”的契机,最低要求在于修改过程的“公开透明”。可以说,如果连“公开透明”都做不到,要全面防止《预算法》修改成为政府部门“扩权”的契机,就是一句“伟大的空话”。如果这样,成功的优良的合乎道德的《预算法》修改也就不是可期的,可能的。因为,只有在“公开透明”的前提下,才可能最大限度地汇聚全社会的财税意愿,才可能动员全社会参与《预算法》修改的智慧,进而促成一部优良《预算法》的诞生。自然,也只有在这个时候修改成的《预算法》,才可能真正配得上“小宪法”的称谓,发挥其对预算权力制衡与监督的效用。

  当然,要从根本上实现对预算权力的制衡与监督,关键在于能否及时完成财税立宪。因为,只有将预算权力实实在在地置于宪法之下,才可能真正给其套上制度的缰绳,遏制预算权力自利与作恶的冲动,最终实现《预算法》增进全社会和每个国民福祉总量的终极目的。

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