高培勇等:1994年财税改革20年

选择字号:   本文共阅读 1451 次 更新时间:2015-12-11 11:01

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高培勇 (进入专栏)   郝书辰   刘尚希 (进入专栏)   高强   李万甫  

杨志勇:很高兴主持这次第四分会场的主题为“1994年财税改革20年座谈会暨《中国财政政策报告2014/2015》发布会。我想这个座谈会和发布会两个是一致的,两个的主题都是1994年的财税改革。那么在这个改革里面,1994年的财税改革应该说对中国财政影响是非常大的,即使现在中国的财税制度的基本框架也都是1994年建立的。我们很高兴今天请到了全国人大预算工委原主任高强教授。他是改革的亲历者,一定能够讲出跟一般人不一样的事情来。审计署财政审计司司长,郝书辰教授。财政部财科所所长刘尚希。国家税务总局税科所所长李万甫教授。中国人民大学教授吕冰洋。对外经贸大学教授毛程连。今天参会的还有来自全国各地各个系统的同志们,我们一起鼓掌欢迎。

下面我们第一个环节请中国社科院财经院院长、学部委员高培勇致词。


高培勇:

各位同行来宾大家下午好,今天我们在这里专门举行1994年财税改革报告的座谈会,同时也把今年的报告呈现给各位品头论足。我想这个会议的本身立刻就能够品味出举行这场讨论会的特殊用意。当前的中国正在进行新一轮的财税体制改革,尽管我们说这一轮财税体制改革是在全面深化改革的大背景条件下进行的,而且它是以治理体系现代化为总目标的。但是我们必须说新一轮财税体制改革的目标定位和它的功能定位的这种变化,并非意味着它是高楼万丈平地起,新一轮财税体制改革必须也应当在既有的财税体制改革的基础之上来谋划和展开。也就是说,新一轮财税体制改革是在过去三十多年中国财税体制改革的基础上前行的。正像我们日常生活当中比如说接手一个楼盘要做现场的清理工作一样,我们今天把主要注意力盯在财税体制改革的路线图和基本内容的时候,千万不要忘了我们是从何处起步,一定要理解并且界定我们的出发点究竟在何处。所以就此而言,我想我们对过去三十多年的财税体制改革的历程进行系统的回顾,并且对过去三十多年改革的成果做出评估,这是非常重要的一件事。对于过去三十多年的财税体制改革,就照我们今天在座的大部分研究人员的年龄而言,记忆最深的,能够立刻说出一二的是发生在二十年前的那一场财税体制改革,即1994年的财税体制改革。高部长经历的更多,他至少可以从改革开放之初的财税体制改革回望过去36年的财税体制改革。所以对于三十多年的财税体制改革,特别是1994年以来的财税体制改革,基本路径是什么,基本规律是什么,我想我们要给出自己的回答。这不仅仅是总结的需要,更多的是为了前改。未来财税体制改革之路一定要在原有的基础上加以展开,所以考虑到这一点我们在今年启动报告的时候围绕主题谋划了很久。其实最初的设想是想对1994年财税体制改革做一个定量的系统,但由于本身的研究能力所限,我们所能找到的研究文献也有限,最后我们还是采用了一种传统的研究办法,以定性为主,定量为辅,在定量与定性的结合当中尽可能的凝聚财税体制改革的真气。对于1994年的财税体制改革,我们就目前的理解是把1994年作为一个起点一直延伸到中共十八届三中全会文件正式发布。换言之,在我们这份报告所描述的1994年财税体制改革,与其说是结果,更多的是过程。在过去二十多年中围绕财税主线索所推出的主要财税体制改革,我们都把它视为一个出发点。1994年的财税体制改革规模最大,影响深远,但是规模再大影响再深远,它基本上是在1994年财税体制改革的盘子上去谋划的。所以1994年财税体制改革的目标就是适应市场经济体制。队伍1994年适应财税体制总标准也是看是否适应了市场经济体制的运行。所以它的对应方是市场经济体制。今天中国的财政体制改革,是匹配国家治理现代化进程的一场变革。它要匹配的不仅仅是经济领域,而且跨越了经济领域,延伸到文化、生态文明,甚至包括党建等。因此,新一轮的财税体制改革的规模和影响的这种深远,应当说在改革历史上是会超越1994年的财税体制改革的。就目前的方案而言,如果能够不折不扣的,甚至说大部分能够实施,那么它的影响,可能会超出我们今天的预想。因此把1994年的财税体制改革和今天的财税体制改革直接对接,从两者相互联系彼此匹配的角度展开一场讨论,我们觉得也是很重要的。时至年末,到财税体制改革20年的时候,留给我们的时间界限真的是不多的,做过三天就是财税体制改革体系的21年,我们抓住2014年剩下的一点时间,好好把财税体制改革的情况做一个回顾和总结,并且走好未来中国财税体制改革之路,我想这个意义更加重大。

非常感谢并且欢迎大家在周末这个特别宝贵的时间,在大家繁忙的年末工作当中挤出时间来参加我们这样的一个座谈会,我代表财经院,代表我的各位同事们表示感谢。谢谢大家。


杨志勇:

我们今天的主题是1994年财税体制改革,我们回顾过去更多是要展望未来。我们继续深化财税体制改革,因为财税体制改革的步伐越来越快,从今年6月底中央政治局通过的深化财税体制改革主体方案到8月预算法的修改,再到后来一系列的预算文件,再往后来看我们会看到政府工作报告等等,一系列的改革措施都在陆续出台。这里有一个重点问题,预算改革、税制改革和中央财政和地方财政改革。我们都讲1994年的改革,但是我们对1994年的改革做了延伸,再对未来的十年做展望,下面请范建鏋介绍这本书的内容。

范建鏋:

各位贵宾媒体朋友们,今天是一个欢乐的日子,我们聚集在财经院内,聚焦改革发展与共同回顾1994年财税改革20年以来的历程的得与失。我相信在座的各位心中都有很强的神秘感和责任感。其实原因很简单,因为我们都在面对历史,当人在面对历史的时候通常会产生一种神圣感和使命感,使你肩负重任,不能马虎。很荣幸代表课题组向各位做简单的汇报。刚才高培勇院长做了简单的回顾。如果说必要性,我们更多的可以说为什么我们愿意在他的带领之下我们愿意把这个报告往深入的地方推进。主要跟各位介绍的有两点,第一点是做这个报告的可能性,第二个是这个报告的基本内容。并且我对大家谈一点我个人的体会,这个也是我们整个财税的团队在做这个报告当中碰到的疑惑,希望跟各位同仁交流。

我们为什么想做这样一个报告,这里有两个大的对比,一个是现实的对比。即将踏入历史的2014年毫无疑问是一个不同寻常的年份,受国际国内各种因素的影响,我国的经济发展正在步入新的常态。经济发展新常态之下的中国所面临诸多的问题需要解决。大家已经达成了一个基本的共识是改革必须深入,那2014年全面深化改革的目标已经提出来了,行动也已经迈开步伐,这意味着在今后的角度来看将有不同以往的特征体现出来。今后在对国际经验对中国的借鉴适应性的参考的同时,我们需要从历史经验中寻求解决问题的智慧。尤其是从具有中华传统文化的区域当中,或者是从我们已经有的历史经验当中或者从跟我们有类似传统文化国家或地区经验当中寻求借鉴,应该成为我们考虑问题的一个重要方面。这是从现实的角度所对我们提出的一些迫切的要求。

从历史的背景来看,财经界的许多同仁都已经注意到2014年财税体制改革的两大背景:历史背景为1994-2014年分税制财政体制改革20年,新中国成立65周年,改革开放35周年。其实我们发现共和国成立65年来,经济建设取得了伟大的成就,一个同社会主义经济制度相适应的框架已经初步建立。并且在不同历史阶段发挥了重要作用。改革框架以来,这个体制在改革开放中也在不断提高目标和放眼各种各样的角色。我们最近所提出的像这种现代财政制度究竟该如何构建和如何推进,已经成为一个很重要的议题。但是与此形成强烈反差的是我们能够看到共和国成立65年来有关成立重大记述极为有限,缺乏整体性和连贯性,提供给后来的制定决策者的参考意见很有限。在这样一种背景之下,65年来的诸多财税政策出台的背景实施的效果究竟如何,很多政策出台以后的社会反响究竟如何,我们想尝试做一个权威和真实的记录和整理。我们这样的目标不是说要沉迷于过去,而是要展望未来,给未来财税政策的制定者提供以及相关重大制度的实施提供另外一个视角的参照性,即历史视角的参照性,从而更加有利于财税改革的深化和结合新政策措施的推进。在过去几年中我们尝试过这样的努力和比较系统的总结。

另外一点,高院长的个人魅力和影响力,以及给我们提供的各种各样的资源,我们曾经有过难忘的经历在这里跟大家分享。尤其是很多历史事件的亲历者进行面对面的访谈的经历。我们曾经请亲自参与和制定重大财政抉择的人士讲述他们当年重要政策和重要事件鲜为人知最后决策的过程。由于有了这样的经历,我们相信对新中国过去的历史尤其是财政历史的总结,一定是具有重要价值的,并且一直到今天为止,也就是今天28号为止,至少我个人发现目前没有哪一个机构有比较系统的推出分税制财税体制改革这样一个系统的报告,全面提出整个财税体制改革20年来的得与失。同时我们也有自信我们今年推出的报告一定有它的独特的价值。

接下来跟各位报告一下这份报告基本的内容。框架上分为九章,主要聚集了以下的问题。从书具体的目录当中各位可以看到这个问题的重要性。首先,是对财税体制改革做的整体评估。这种判断并不是说从书摘里面的具体判断,它是从具体分析当中而来的。第二章和第三章聚焦到整个税制改革的评估与展望。在过去20年我们对税制改革做了评估和总结,我们以专门的篇幅来讨论过去的改革和未来的方向。在以往是比较少见的。作为新中国具有重大影响和新一轮的财税体制改革,1994年的财税体制改革当然没有忘记它的基本谋划。但是这20年来的结果究竟如何,它能否适应未来财税体制改革的变化,以便于它更好的应对税收日后产生种种局面,在这里给大家提供了一些参考思路和线索。我们之所以这样做,其实很重要的考虑是在当前如何转向以直接税为主辅助间接的问题,在报告中已经体现出来。旨在调整这种税制结构的改革当中,其实以税收征管改革的具体措施,实际上是决定了征管模式的未来改革方向。未来十年的改革方向,我们的改革方向究竟应该是构建怎样一种现代化的税收征管体系,其实是值得每一个关心中国财税改革方向的人思考的。真正经过我的考察,现代化的税收征管其实存在两条路径,一个是强评估,一个是强征管。第一条路径其实给我们指出了一个发展的趋势,体现了促进纳税人从自愿遵从纳税的关系。第二条,各国在建立现代征管体系当中出现常规性的选择。第二种模式从第一种模式的过度其实是大多数国家选择的过程。我们关注中国特色的问题,国企利润分配的问题。国企分配进入了发展的过程,国家应该分别作为社会资产的所有者和社会管理者向社会征收企业所得税,收取投资收益,体现国家的双重管理责任,这是国有企业在实施它的分配力度的过程当中应该具有的逻辑的必然性。我们回顾过去二十年,我们一直到1994年财税体制改革的时候才凸显了这一点,就是对国家双重角色的定位。并且我们在通过1994年以来的一系列改革措施加以完善,其实这个变化过程中每一个阶段都带有历史的烙印,大家有兴趣可以看第四章当中的资料性文献。它其实为一定的历史时期的经济目标服务,但是同时也强烈的反应了那个时期所具有的经济特点。既然具有这些特点,我们其实就可以进一步的追问,未来的十年、甚至二十年,甚至三十年,未来的三十年也就是我们共和国建立将近100年的时候,甚至从更长的时段来看,我们可以追问国有企业制度改革究竟可以走什么样的趋向,它的出路究竟在何方,甚至国有企业引发的第三财政的问题,甚至国有企业效率的问题,乃至国有企业改革的问题如何深化,它又如何在全面深化改革的进程当中加以有效的破解,其实这都值得我们高度关注。从现有的角度看,国有企业改革和民生高度关联,国有企业的兴衰牵动了每一个人的具体福利水平。

第五章里面,中央与地方财政关系的改革。我们可以发现这是一个引人高度的领域。在1994年的财税体制改革上首次提出要划分税种,但是对财税体制改革路径比较熟悉的,我们可以看到跟分税制跟当年改革者提出的分税制构想其实是有偏差的。如果从历史的角度来看,我们可以发现中央与地方的关系,它是国家核心制度之一,它事关国家的繁荣和长治久安。从历朝历代的统治治理来看,统治阶层对这个问题都有深刻的认识。大家耳熟能详的一句话,秦始皇时代提出的郡县制天下安。它就是对地方和中央关系的最高度概括。我们把时段所到1994年以来的20年,对这20年历史的回顾,如果聚焦在地方与中央财政关系的回顾就可以看到,为了在更高的历史观点上理清未来道路,我们应该针对目前越来越表现出的分权制的迹象,未来这种模式如何校正其实是未来的材料所需要深刻探讨的。它应该是匹配国家治理体系的这么一种现代化,而不仅仅只是满足财政领域本身的一种需求,这样一种目标跟未来要走向社会的匹配度是相当的困难。在第七、第八章我们的重心在财政管理制度、政府债务管理制度和国库管理制度。其实这三者都可以归入治理财政制度的范畴,这三大领域的变迁以及他们未来改革方向其实很大程度上在考验我们在转型过程中,如何适应动态变化环境,如何适应动态变革的特征,相应的财政管理、政府债务管理和国库管理制度如何在这方面做一个持续的优化,为它的变革起到辅助作用。其实我们的报告得出了一个基本的判断,这就是我们后来在第一章总结出来的一个基本的论断。以今天的视角评估,1994年的财税体制改革是对二十年来财税体制进程的做一个整体效益的评估。

另外一点,整个财税改革在1994年的时候它相当于是一个分水岭,因为在1994年可以归结为利益的调整。在无形当中,已经走向了制度创新的过程。甚至如果我们把这个时段放大到和的1994年改革的对接,我们会看到它是一种动态的途径,它不断的在适应中国已经变化了的宏观经济环境,甚至它要适应去做无缝对接的我们所提出的现代财政制度,毫无疑问它将来也必将延伸到我们未来的生活当中。那么这种延伸其实它会深刻的影响整个中国的社会经济,甚至影响到我们每一个人的社会生活。这是我们对整个报告的一个总体的判断,报告的主要内容大概就是这些。其实我在这里更想说的一点是我们整个财经院的团队在做这个过程当中,其实我们任何一个参与这个报告写作的任何一位作者都深刻的体会到一点:评估对一个事情做出正确的比较接近事实真相的判断其实是很难的一件事情。就像古人讲的,很多事情如果不亲历亲为可能体会不到它的困难。我们已经深刻体会到这一点。如果在座的专家对我们今年报告做一个评估的话,我相信这涉及到评估标准的客观、公允,或者它是不是正确,因为对正确概念的认识每个人的看法是主观的。这其中涉及到一个问题,我们对过去二十年改革怎么借鉴它的经验,这要认识它的历史,借鉴它的经验。台湾在50年代以来的赋税制度改革已经提出来,只有减税才能做普收,只有普收才能公平,只有公平才能防止逃税漏税。这是他一生信奉的一个真理。

最后一个问题是对“学术研究”与对现实的理性判断。学术研究如何跟活生生的变化相适应,而不是纯粹的做书生的意向。其实在前辈的学者里边都提出来了,也有好的归纳,大家都可以看到。我们不敢说我们这个报告肯定做得很好,但是我想说我们这个报告更多对财税学界来讲是一种起步的东西,我们很愿意和各位同仁一起进步,如果后人回顾我们今天的财税体制改革,它会向我们对199年的财税体制改革赋予崇高的敬意,我想这样我们就不辜负我们对这个时代所负有的责任。谢谢大家。

高强:

没有准备发言,也没有来得及看报告,所以很难对报告本身发表评论。我想对改革20年来的情况做一个5分钟的回顾,并对今后的改革发表一点认识。这20年以来分税制的改革评价,要按照当初改革的本质要求来衡量。不能够赋予它很多的当时改革所没有的一些要求。当时改革提出的目标就是提高两个比重。分税制就是划分中央和地方之间的收入,基本主题就是这个主题。提高财政收入占国民收入的比重,提高中央的收入占正收入的比重,这个目标实现了。应该说对于这20年我们国家财政收入的增长,对于经济和社会发展的推动作用也是巨大的。但是它本身并不完善。因为有好多现在看起来应该改的东西当时没有改,当时提出国务院《决定》里边也没有提出要改。比如说提高两个比重,提到多高算对?没有标准。越来越高总是不对吧,政府收入越多,群众手里的收入就越少,所以它没有一个界限,现在到底政府收入占国民收入分配的比重是多少?说不清楚。你按照狭义的财政收入不高20万左右,广义的话很高,专家学者对此的评议中都不大一致。所以十七大、十八大都提出了要提高居民收入占国民收入的比重。这两个提法虽然是十七大、十八大提出来的始终没有落实,甚至连方案都没有,现在似乎都不提了。因为你要增加提高居民收入占国民收入的比重,必然要降低政府收入占国民收入自比重,这个提高起来就非常大。现在没有研究了,任何文件都不提了,这是当时没有解决的问题。

另外当时的改革虽然解决了收入和地域划分的问题,但是没解决事权划分的问题,基本上延伸到现在。随着这些年政府的责任越来越重,包括二十年前政府不管的事情现在政府都管了,也包括民生。民生当时财力不足,政府的职责包揽不了这么多,现在都包了,但是直接支出者是地方政府,现在就有了地方政府责任越来越重,但是地方政府的财权越来越小的问题。我说的财权越小不是财力越小,财力不小,按照中央和地方支出的格局,中央本身的支出占15%-16%,84%-85%都是地方支出。但是大量的钱都是地方不可支配的,你要按照中央下达的要求给我配钱,这样就带来了问题。虽然转移支付有3万多亿,但是2万多亿都是地方支付。人大总是要求提高转移支付的比重,但是有很多地方是不可以跳级使用的。这个问题需要以后解决。再有地方体制改革没有提,而这是今后体制改革必须要提的问题。税制改革,按照1994年基本上解决了由产品税转向增值税的问题,有一个增值税抵扣这似乎比较合理,但是真正税制的优化当时并没有列入到议事日程。特别是我们提出很多年要加大直接税的比重,减轻间接税的比重,一直没有实质性的进展,这都是当时没有解决的问题。所以评价它们不能说存在这些问题就是这20年的改革没有成功,这是不对的。有些当时没有认识到的问题,没有提出来的问题,现在没有解决的问题不那么归结为改革过程。其实我们要看一看最近几个五年计划,现在是“十二五”,你看看“十一五”、“十五”的规划,都会有深化体制改革的要求,但是都没有做,包括税制改革。为什么不做?不是不想做,而是情况非常复杂,做起来不容易,有些要伤筋动骨。所以这个事情要有一个客观的评价。20年的我就说到这儿。总结20年的目的是解决今后的问题,今后改革的分担或者是任务,或者叫做责任,我相信比前20年还要重。去年三中全会做了一个深化改革的决定,其中把财政提高到了前所未有的高度,是支柱。越重要就越应该做好,要负起责任。经过一年来看,财税改革的大幕应该已经开启,好像开场锣鼓也敲了一阵了,但是戏还没有开演,大家都在等待主角登场,好戏还在后边。

这次改革,应该说它的内容、领域比原来要复杂得多。按照中央政治局通过的财税改革总体方案,第一步是预算制度。这是以前没有的。我要说句难听话,从解放之初到现在一直没有达标。其中部门预算搞了几年,现在成效也不是特别的明显。我赞成三中全会提出的八个字:全面规范,公开透明。这八个字的核心是什么?核心是透明。不透明,一切都等于零,既不能规范,也不能全面,公开也是一部分。我们现在的预算每年是报人大审批,但是程序上一点问题没有,符合法律的要求。但是,我们在这儿说说,媒体最好别报道。人大审批的预算是不可执行的预算,是不可审查的预算,是不可执行的预算,说难听一点也是不可监督的预算。十几万亿的预算,就在几个表上,几项大的支出,国防支出几千亿、教育支出几万亿、农业支出几万亿,这样的支出能够执行吗?它既落不到部门,使也落不到项目。人大通过以后,有财政部给各个项目部门下预算,财政部下的预算是细化的。其实按照预算法的要求,预算好了以后二十天以内财政公文要下到各个部门,甚至有些下到项目。不能细化吗?能细化,但是它往人大报了没有?最后你想想这个决定权是谁?是人大还是财政?这真是有问题的。所以现在预算法的要求要细化,一般预算要细化到项目。经济类的预算项目要管,以后还要更加细化,这是对的。只有这样的话,人大审批的预算才是有用的,才是必须执行的,才是可以监督的。向社会公布的话,社会也是可以监督的。不然的话公布了一年教育经费全国两万亿,报10%,谁知道你钱干什么用了?有没有效果?有没有浪费?符不符合群众急需?都看不出来。所以在预算的编制、预算的执行和决算的审批都要改革。刚才志勇说到一个国库存款,现在有4万6,到年底不会有这么多。现在简单讲一下,媒体上还在说年终突击花钱,实际突击不了,这个钱花不出去的。不是说我这个钱随便花,乱浪费了,不是的。大家都有误解,它是数字对数字的。比如说我到10月底花了10万亿,到年终一报决策花了14万亿,那么它就会认为一个月花了4万亿,那不就是乱花钱吗?现在我们编制决算有问题,我们编制的决算里的数字不是真正花的数字,它有一个权责划分制。现在国库里边可强也提出来要盘活,其实很难盘活的。为什么很难盘活?因为国库的钱都是有预算项目的。我给农业多少钱,给教育多少钱、给卫生多少钱都是有预算的。而且以前人大都报的决算了,但是钱没有花,你不花等于钱盘活以后拿回来,拿回来以后等于这个钱就作废了,跟以后报账就对不上了。最后真正拿过来做什么用还有什么问题。所以这个问题的核心在于我们的预算编制不透明,下达预算不及时。有的到了年底才下预算,他怎么可能花得完?他只好下一年再花。但是有很大的风险在于这个项目滚两年以后没人管了,因为当年的预算还管不过来,那么前年的预算没有人管了。现在国务院预算改革也提出了一个要求,超过两年的结转资金还花不完我接受不了,这个已经警告了。但是它和决算还要有一个衔接的复杂问题。

预算改革当中还有一个大的问题,即法制。我们现在的财税法制很不健全。中央提出了一个税收法定问题,但是我们的税收基本上都是法规,但是是法律体系的法,宪法规定的国务院职权里面的第一条,按照宪法和法律规定国务院有权制定行政法规。这是宪法的规定。国务院国家还没制定这个法律就制定法规,那不行,有的说是人大授权的,一授权授了好几十年?现在车船税法、个人所得税法都有立法,而消费收都没有立法,尤其是税收要立法。直接向老百姓收钱的问题很容易引起和老百姓的利益冲突,这个确实应该规范,对别的城市管理还好,环境保护还好一点,它和群众的利益还不是那么直接,这个从群众口袋里面掏钱真的是很要命的事。刚才我开玩笑我说中国人的观念初次分配给他少一点,他理解不到,但是掏出去跟割肉一般疼痛。现在更为严重的我不知道有多少项行政性的收费,搞不清楚,有的可能列入预算,有的可能没有列入预算,什么法都没有,政府发布文件就行,我们最大土地立项三万多亿,没有法,它是政府一个交易收入,因为它并不是真正意义上的国有土地,它是农民的土地,政府征过来了,再挂牌出去卖,这里面有一个价差,这个到底应该怎么办?确实应该立法。这个东西要不立法的话,政府和居民和企业之间的氛围关系永远不和谐。

第三,是税制体制改革到底怎么改?我不知道方向是什么,是简化税制?是优化结构?是解决重复纳税?也许都有。最基本的一个就是增加直接水所占比重,减少间接税所占比重。这个话说了很多年了,一直没有解决。征间接税容易,征直接税难,这是一个客观实际。我们的间接税都是家内税,1994年改革尝试过一半家外税,不行,干脆放弃了。老百姓不知道我们的衣食住行都交税,还以为是所得税才交税,因为它是暗的,如果变成所得税都是明的,那样老百姓的感受是不一样的。我们现在最明白的直接税是个人所得税,但是它是改一次降低一次,针对低收入者是对的,但是对于中高收入者,特别是企业老板一分钱挣不到。这是我们税收上一个非常严重的缺陷,但是到现在解决不了,真正有钱的人得不到税,征企业可以,既减少它的利润又减少它的所得税,它两头都占着。怎么办呢?如果这个事解决不了,什么事都起不到调节作用。改革税我觉得最重要的功能就是调节作用,调节经济结构和企业的迅速比较,这应该是它的基本目的,但是具体怎么操作,现在还不明确。

第四,中央和地方的关系。地方关系的核心在于事权划分。三中全会叫事权和支出责任。词变的好几次,最先是财力和事权划分,现在是事权和责任划分。有的大家都不理解,地方财力都不提了,我做了一个解释,我说这个东西你就往这儿理解吧,中央就是事权和财力,责任就是你。你拥有这个事权,你有拥有责任。中央政府承担决策的权力,你就要承担付出的责任,不能说你决策地方花钱,那不行。地方处理的事务归它的事它去花钱。但是如果对现有的收入结构不做一点调整,我觉得改变不过来。现在我们的转移支付规模太大,四万多亿,这个规模差不多占全国预算的1/4的,将近1/3,这个数字太大。如果大部分都是属于一般转移支付的话,所以均衡财力转移支付好分配,交给你了,这个省50个亿,那个省100个亿当然可以。问题是更多的是一半以上是专项转移。涉及到各个部门和各个行业,涉及到各个地方以后又涉及到好多项目。所以这个应该改革,我是觉得特别是像西部地区,像民族地区,它本来收入就不多。当然这些改革涉及到方方面面的利益,既涉及到政府,也涉及到企业,涉及到中央及各个地方部门, 是一个非常重要的改革,既急不得,也慢不得。按照财政部的计划是到2020年,如果真正推过去的话也不容易。1994年的改革是朱熔基带领我们跑了16个省份,将近一年,还没干其它的事,当副总理的时候就是跑这个事。当时讲改革比较单一,不是全面的改革,现在比那次的改革要全面和复杂,而且意义更加深刻。我期待这次改革能够成功,对我们国家的财政经济社会发展发挥更重要的作用。谢谢。

杨志勇:

谢谢高部长。他让我们回顾去的时候又展望了未来。刚才高部长总结的几方面,体制改革特别是年末突击花钱的问题,我的体会特别深,因为每到年末都跟媒体有打交道,我说不要用年末突击花钱这个词,它只是看上去比较集中而已。

高强:

我用的是列支。


杨志勇:

我想这里面提到了很多。像预算法制的问题,特别重要的是税收的问题。税收相对于基金规范得多,但是后来发现不能再那样下去。后来我翻到我们所王少辉(音)老先生的书,他说不能够价格和税收混在一起,那样子是不对的。这里面我想税收这个法制特别重要,还有高部长讲的土地法制,这在外面讲的人特别的少,我想它特别的重要。还有里面调节收入分配的问题大家特别关心,我想税费体制改革如果调节收入比较有效,前提一定是分配好比较好一点,如果不好就很难了。我想事权改革是深层次的问题,牵扯到全面深化改革最深的问题。

下面我们有请审计署财政审计司司长郝书辰教授演讲。请他给我们智慧支持。

郝书辰:

我感觉我们财经战略研究院今天也做了一个非常有意义的事情,召开了财税改革的发布会。对过去20年的财税改革的回顾,和对未来的展望。我今天不做评论,但是我针对回顾和展望想谈两点体会。

首先,过去20年的财税改革奠定了我们今天财政体制的基础。1994年推出了八大改革措施,这八大改革措施实际上围绕了一个核心的问题,就是构建社会主义经济体制的基本框架,那么今天这个基本框架实际上是八大改革措施所逐步确立的。那么我们财税体制改革当时也是八大改革措施当中的两项。这20年的改革单纯就财税体制改革来讲,我第一点体会是这二十年构建了财税运行基本的法律法规体系,刚才高部长讲到了,法规特别是税收方面,构建了基本的法律法规体系,解决了我们财税运行、经济运行无法可依的问题。我们现在基本上是有法可依了,比如说1994年的财税改革,1995年我们颁布实施了预算法,今年又对预算法进行了修订,使预算法进一步完善,当然新修订的预算法还有很多不足。

第一,过去20年的财税体制改革构建了我们法律法规体系。第二,在过去的财税改革过程中在整个国家整体改革运行当中,我们财税运行的监督体系也逐渐建立起来。我说的这个监督体系包括刚才高部长讲的人大监督、审计监督、社会舆论监督和人民银行的监督,等等。今新预算法修订的时候要经理(音)国库,因为多一道监督总比少一道强。央行在经理国库事实上已经让财政部架空了,国库里的钱还没到位,支出的单子已经递出去了,所以经理国库的制度基本上已经给架空了。那么在这个过程中发生了很可笑的事情,曾经有第三次审稿的时候让中央编办确定一下国库单位到底是财政部还是人民银行,中央编办经过了将近一年的调研,说建议预算法修订十不涉及此事,由国务院协助和中央银行来处理。这实际上是非常可笑的事情。但通过现在国务院的观点说多一道监督比少一道监督强,这样的观点突然占了上风,于是新预算法经理国库确定了。我们说20年的改革财税运行的监督体系也基本建立起来了,但是这种监督,人大的监督也好,审计的监督也好,可能还不够硬,还比较软,所以我们展望未来的改革,我感觉到第一还是要进一步完善我们的法律法规体系,还是说预算法。我们说新修订的预算法和旧预算法相比在很多方面取得了显著的进步。

首先,立法宗旨。新预算法它就是规范和约束政府权力的,立法宗旨发生了变化。这几年对预算的透明度合乎监督细化,特别是人大、审计对预算监督的硬化都提出了比较明确的要求。比如说中央预算、部门预算在批准20天必须在适当的媒体给社会公告,预算三公经费必须公告,等都有了明确的要求,同时对预算编制的细化也有了明确的要求。经济分类要到款,教育经费有多少是教育费用,有多少是建设费用,当时都不知道,现在都要编出来,当时的2万亿就是一笔笔得出来的,所以想细化非常简单。所以经济预算法要有经济分类,同时经济分类要细化到款。并且也对两会之前人大审议预算之前原来修订之前是要求提前30天送全国人大财经委员会,新预算法的规定要提前45天送全国人大财经委,所以说新修订的预算法在很多方面取得了很大的进步,但是这部法律依然有很大的作为财税基本法仍然还有很大的进一步改进和完善的空间。比如说预算的执行和审批之间的关系,到底是应该先批准再执行,还是先执行再批准,我们每年年度预算3月底人大批准,1月1日就已经开始执行了。到了3月底,全国人大能不批准能不通过吗?你已经执行了一个季度了,人大是整体表决,是总体表决还是重大事项单项表决,南水北调等工程这些项目要不要专项表决,这整体表决大家同意吗?不同意的话国家怎么运行?所以整体表决没有不通过的可能。所以这就使人大对预算的监督就软化了。

再说一点感受,我们去汇报去年审计发现问题整改情况的时候,当时我提出审计发现问题整改情况不应该有审计署来汇报,应该由发生问题的部门来汇报,部长们应该到全国人民代表大会或者是常委会报告发生的整改情况,而不应该是审计去汇报。审计对预算的监督,这些年来应该是逐渐加强,并且新预算法对决算也要进行审计。我去年刚开始做审计工作,当时有一个事问局里的人,我说什么叫决算审签?因为对决算进行审计不是审计署、审计系统的法定责任,那么新修订的预算法把审计部门的决定作为决算责任,审计对预算核算的监督在逐步的加强,审计也不断的在推进财税体制的改革,在预算法修订的过程中,审计部门总共提出的120多条修订的意见和建议,和其中82处修订当中的50处紧密相关,但是我们不敢说是我们推动的,我们推动了,但是其它很多部门和专业人士也推动了。今后的财政体制改革进一步完善法律法规体系,特别是预算法、基本法,仍然还有进一步完善和提升的空间。这是我们的一个方面。在完善法律法规的同时,更加要注重有法必依,修订之前的预算法是地方政府是不允许取代的,那么1995年预算法出台的时候地方政府债务肯定是零,预算法运行之后地方政府债务是17.92万亿,哪一级地方政府没有负债法?并且规模这么大了,43号文一出加强地方政府债务管理,对地方政府债务进行规范,因为43号文一出省政府和中央政府要对地方政府债务兜底,通过发行地方政府债券把利息降下来,因为现在20%以上的利率都敢用,所以这一次财政部出台这个办法就是想降低地方政府的利息负担,通过发行政府债券的方式把利息降下来。所以省级政府和中央政府要对这个问题兜底,所以地方政府负债迅速扩张。从1995年的预算法案一直到今年8月1日新修订之前,它是禁止地方政府取代的,有法不依这个问题非常严重,所以在今后的改善中,除了进一步完善法律法规体系之外,更重要的是有法必依。谢谢大家。


杨志勇:

因为财税改革其实我们现在讲财税应该是大的财税的概念,它牵涉的领域非常广,当然这里面财政部是举足轻重的作用,所以下面请财政部财科所所长刘尚希老师发言。他是很有思想的,我们很期待。

刘尚希:

非常高兴参加这个会议,谢谢高院长邀请我来,给我一个学习的机会。我感觉这次确实是收获颇多。刚才前面几位的发言给我一些新的启发。说实话我都没想好该说什么,我就边想边说。其实我更加感受到这个报告里面学到很多东西。我们的改革在不断的深化,由过去局部的改革到现在全面的改革、系统性的改革,这是我们国家改革重要的一个转折。那么这个改革在不断的往前走,那么显然是有必要去回过头看一看我们过去所走过的路,总结一下我们过去的改革到底是怎么走过来的。我们改了什么,没改什么,当时条件下为什么要改,这样能使我们对未来的改革看得更加清楚,所以我觉得高院长他们搞的这一本书我觉得很有价值。对我们进一步看清楚过去,更好的前瞻未来能提供很多的这种启发。这里很多的观点我觉得都是值得去认真考虑和琢磨的。当然这些观点不一定是全对,但是能给人启发我觉得这就是它的价值。因为总结毕竟是在有限的时间里,而且是站在财政的这种视角,正确不正确,在不同的条件下站在不同的视角下看,可能就会有不同的档案,对于这本书我有充分的肯定,有几点小小的建议。

现在说财力与事权相匹配说这个是倒退,那么这个话是不是有点重了?就这个问题我简单的展开说一点,财权与事权相匹配是一个手段,财力与事权相匹配是一个目的,就是一种状态。最终的状态是体现在财力和事权要匹配,但是通过财权与事权相匹配是不是自然而然会实现财力与事权相匹配?那之间是有不确定性的。这是两个不同的层次。当时十八大报告提出来这个事,我觉得它更多强调的是追求一种最终的状态。因为当时是面临不能及时的发放工资,基层财政非常的困难,我们当时也是在追求财权与事权相匹配,但是我们得到的技术也是里和事权严重的不匹配,可以说出现了基层的金融危机,我们在这个基础上大的要强调手段,转为强调目的的状态,也就是说财力和事权必须匹配,它要干这么多的事必须要财力,这是一种目的状态。至于说财力与事权是不是不重要呢?那倒不是,只是达到财力与事权相匹配的主要途径,但是它不是唯一的。财权与事权相匹配它不可能实现财力与事权相匹配。财力与事权相匹配和财权与事权相匹配这两个东西不是相互排斥的,而是相互补充的,在一定意义上是手段与目的的关系。把1994年的财税改革和2007年报告做的重大的修正,从财力与事权和财权相匹配与事权相匹配实际上是一种调整和一种探索。所以我感觉不要说它倒退为好。因为当时的状态下找不到一个抓手,找不到方向,以前做的一些困难为什么要中央政府去管,50%县发不出工资,似乎审计好像没有上面的责任,淡化了它的责任,因为对于它来说我好像财权与事权相匹配了,如果说财力与事权不匹配那不是我的事了。所以财力往下移我觉得体现了这样一种原则。而在当前这种条件下,三中全会也不再说财力与事权相匹配了,但是总书记的讲话当中,在三中全会的说明里仍然说的是财力与事权的相匹配,但是在三中全会文献里说的是财权与支出责任相匹配。无论你怎么匹配,最终你要达到一个各级政府的财力是要匹配的,不达到的话这个政府就没法运转,这是最终的目标状态,达不到这个体制就有问题,无论说得多么合理,但是它在现实中是不可行的。

财权与事权相匹配还有一个重要的条件,假设财权与事权匹配了以后,各个地方发展的条件是基本相同的,我们通过各个地方发展的努力,会引发今后的财力,但是这种财力的发展是不同质的。在考虑这个问题的时候,要把它作为前提条件充分的进来,在不同质的条件下,要达到财力与事权的相匹配是很难的。这就是我刚才说的各个地区的情况不一样。所以从这点来看我们还要充分考虑到各个地方发展的差距和发展条件的不同。从这点来讲,我觉得可以在学术界可以更深入的去探讨这个问题,我们的财税体制怎么设计更加合理。过去笼统的说财权和事权的匹配,但是这里涉及到一个财权和事权相匹配你这个重股(音)是有限程度上去匹配还是其它,这是大问题,说白了就是地方要不要搞分税制的问题,能不能搞、要不要搞这个问题不能回避。从现有的情况来看,至少从新的预算法来看讲的是地方与中央之间搞分税制,它没有说省以下也要搞分税制,那么预算法为什么没有讲?这个是深刻内涵和值得我们深入探讨的。我感觉我们的财政体制实际上现在属于两级体制。地方作为完整的一级,地方省以下不能再划分,因为财政改革说白了就是财政的权力和系统性更高。哪些权力能划分地方,把地方作为一个整体,而不能在省以下再继续划分呢?首先第一个就是征税权。征税权从立法的角度来说就是中央的政策机关,即全国人大,那能不能把征税全往下分呢?现在我们有适当的权力是分到省一级,但是省以下没有立法权,它不允许有。所以它不仅仅是在征税权在立法权上没有,它是省以下的没有。我们不能说地方和中央省市都是可以均匀划分的,这样一来我感觉到我们的财税体制从国家层面来讲是两级体制,是国家层面的财税体制,也就是坚持分税制这个方向是不能动摇的。如果说搞分税制的话,如果是按照财权与事权匹配的原则,在省以下都搞分税制的话,那是不可能的事情。这不仅仅是税权了,还有债权。而在债券这个问题上,只能是中央与地方之间分割,没有说市、县一级都有发债前。我们以前在讨论财政问题的时候,尤其在探讨财政体制的时候,可能不由自主的就想象的,或者潜意识里存在的是省、县、乡里的各级划分,那么这种说法很显然就是平权划分的概念。哪些权力是在中央与地方划分,哪些权力是能和省市县区划分,为什么有的权力只能在中央地方之间划分,而不能在五级政府之间划分呢?那么我们要从国家的政治架构和体制,还要从长期以来演变成的单一体制的生成原因去探讨,如果说话间接从表面上看这个问题,我认为我们在政策的建议和改革的建议上可能就会走偏了方向。所以说地方要不要搞分税制,我觉得要以地方的财政相匹配。如果说你有利于地方治理,那你就搞地方的分税制,如果说你地方的治理不匹配,那就不要搞分税制,不要强求一致。

大家都说浙江的经验,浙江就一直没搞分税制。他们是根据地方的实际情况,他们搞的是在原有机制上进行改进,在这方面大家都没有看到,而大家看到的是浙江省治管线,你要看到浙江的省治管线它只是针对浙江制定的,但不一定适应于其它的省份。所以我认为我们现在从国家治理的角度来说,我们有两个层级,增加中央与地方,或者是国家与地方。从地方的角度来说,有的地方可以是三级政府,有的地方可以是两级政府,在国家层面可能是统一的,但是在地方层面允许差异和因地制宜,这样很多的问题就可以化解。那些责任要分两级治理的角度来看,我想会迎刃而解。现在搞不搞地方省以下的分税制,搞不搞省治管线,中央又有文件了,我认为我们中国这么大,每一个省从面积来看都相当于一个欧洲(音)国家,这些地方的差异是相当的大,怎么可能搞一刀切呢?所以搞一刀切也只能是在中央与地方的层面进行规范,我觉得国家只有在这方面规范了,那么大的方面就抓住了,至于地方以下怎么治理,可以因地制宜,我们要抓大放小,而不能把中央与地方的关系忽略掉。像我们现在跳过省一级直接管到县乡,这样是不是能管好?不一定,如此一来给地方的压力很大,那么它也会搞起各种各样的措施来完成你的上面的任务,上面一看你有作假的情况,上面会更加着急,所以会进入恶性循环当中。在地方要划分省政一级的区域统筹的作用,我觉得在国家治理方面构架也是非常重要。如果区域统筹的作用不能充分发挥出来的话,那么很多这个问题是无解的,是没有办法的,中央是鞭长莫及。无论是信息化发展到了今天这么一个高度,但是你通过信息化的手段很多问题依然还是解决不了。所以国家的治理,我认为在当前条件下就是搞两级治理,基本是五级政府,但是地方到底是市级、三级、两级可以因地制宜,可以探索。我认为我们还是要基于我们的现实情况往前走,这样才是我们未来市场经济的一个目标模式,如果那样的话我认为会产生一种颠覆性的错误,这个不一定对,仅供大家参考,接受大批评指正。

李万甫:

很高兴能有这样的机会来学习。刚才听这个报告有关财税体制改革的一些基本内容和框架,我想我们财经战略研究院也能够利用很短的时间梳理我们整个影响非常深远的财税改革20年的这样一个历程,而且从中又能抽出很多具有启发意义和启发价值的结论,对我们来说是非常有收获,应该说由于时间的关系没有很细的研读这个报告,但是这个报告无论同体例内容到框架的设计,特别是税收方面的结论都还是比较中肯和有价值的。

刚才听到了几位专家和前辈发表了很好的建议,我也是深受启发。可以说做20年来财税改革的评价是一件很有意义而且现实意义非常强的工作。由于我们目前财税体制改革正处在一个非常关键的时期和环节,虽然去年确立了到2020年后整体改革框架和任务,但是在推进过程中有矛盾的交织,目前来说也并不是非常的乐观。那么这种不乐观,取决于我们当下政治、经济形势发生了重要的变化。应该从过去的20年改革当中总结和提炼一些东西,不仅是总结经验,也要从失败不成功的经验提炼出来为下一步改革提出建议,这是我们做这个报告非常重要的一个本意。应该说目前我们整个财税体制改革在推进中也遇到了一系列的问题,那么这些问题应该说三中全会也有一系列的安排。这些问题刚才高部长讲得非常到位,就是财税立法的问题,特别是税收领域立法问题。前段时间税务总局也召开了1994年财税改革回顾与展望的座谈会,并对过去的20年改革提出了很大的遗憾,认为税收立法的问题没有解决好,而且严重滞后。我们税收是从企业纳税人里面占有一部分,而这个占有很不权威,带来了很不稳定的一些因素,下一步按照三中全会来说就要落实税收法定。那么首先要解决行政法定,逐渐的取消对税收方面的首选立法,进一步加快税收行政法规与暂行条例颁布的法规来完成它的实质法行这样一个要求。所以它最终的走向都是要完善它的立法。大家都知道进一步扩大迎改增,这样一个税种还是以暂行条例来颁布,实际上在我们具体执法的过程当中也越来越凸显出目前暂行条例与其它法规之间不够衔接,有些规定不一致所带来很多执法的困惑和问题。所以从这个方面来说,也需要我们在推进各方面税制改革的进程当中把立法问题放在一个很重要的方面去对待。

再一个我们的三中全会决定里面布置了六个财政改革任务,这其中涉及到了主体内容,但还不是全部。其中的一系列问题单纯靠单兵税种的改革是解决不了如何提高地方税的问题。它可能最终和我们整个改革的方向和目标还是存在一定的差距。从这个角度来说,我们认为未来的改革真的要系统的加强顶层设计,而不是某一项单向税种的登记。我们在改革的过程当中,要评估原有的制度运行到底是什么样的状况。我个人的体会,我们这次三中全会所明确改革的任务和1994年相比的话,我个人感觉在某些方面准备得并不是很充分。我们现在所推行的改革是一种单一的,单兵独进的或者是单一税种所推进的改革,改革我觉得总体性、系统性还不是很够。未来到2020年我们国家的税收制度到底应该是一个什么样的框架格局?没有人来确定。我们现在推着这六个税种的改革往前推进,其它的税种要不要改革,怎么改革?迎改增明年能否全面推开?如何推开?按照中央的要求尽快的推开和进一步的推开,但是它引发的潜在风险我们要有充分的认识和清醒的对待。能不能相关税制改革成为压力骆驼的最后一根稻草,我们还要研究。另外不动产,现在它要纳入增值税的范围,现在都要纳入抵扣,那么就意味着我们的税负要大幅度下降,那么大幅度下降我们怎么估计?现在来说我们的财税改革应该是艰难的,同时我们有很多问题还是比较困惑的,未来的财税体制改革,我个人感觉到还是任重而道远。简单的谈一下个人的认识,不妥之处还请大家批评指正。谢谢。


杨志勇:

下一位发言人是对外经贸大学毛程连教授。

毛程连:

首先感谢财经战略研究院高培勇院长给我这样发言的机会,也很高兴和很多老朋友、新朋友共同交流。我今天发言的题目是《公债的基本理论以及当前国内各级债务问题的分析》。我们国家很多财政问题因为我是搞基础财政理论研究的,我觉得还是有必要从这个方面进行一些澄清。我们可以更好的找到改革根本的这样一个出发点。我们对于公债问题这样一个首先会有这样一个质疑,因为我们的公债收入到底是用于公共品还是私营品,我们这个公债一定要用公共品的,如果你筹集了公债用于私营品的话,那么我们就会问为什么不把这个资金留给(英文)。那么接下来的问题是,公债用于公共品了之后,它是免费使用的,很难偿还,那么偿还问题怎么办?所以出来的公债理论问题的一句话,我总结为相关的两句话,第一,公债是以最终税收来偿还的,它整个偿还的是我们PPT上表示的,我们是适当的提供,当然不是过多也不是过少,和私营品形成良好的配置,我们增加一个整个的增量,从中实现税收。

第二个问题,如果最终要有税收来偿还,为什么不用税收来征收呢?我们的回答是,我们把政府的支出分为经常性支出和资本性支出。在制度成本为零和信息安全的假设下,政府经常性支出一般性通过征税来筹资。经常性支出直接形成当年公共性的成本。其产生的利益仅在当年实现。我们要实现公共支出当中的指利相融。如果我们现在每年对70岁的老人每年征收税收收入,但是他到了90岁就过世了,但是在这样一个过程中他仅仅付出了税收,而却没有得到。这样有种前人栽树后人乘凉的感觉,不公平。资本性支出应该用公债来负担,经常性支出应该由税收来负担。如果资本性的开支比经常性的更多,这样的公债负担率和公债依存度就要比另外一个国家要高得多。我认为我们确实应该重视我们这样一个资本基础的理论,进一步解放思想,我们现在对于这样一个支出税收理论在我看来都跑在前面,但是公债理论上面还处在一种莫名的彷徨和慌张,我觉得我们还是没有抓住这样一个真理,我们要更进一步的解放思想。

下面我做一个我个人的判断。首先,我们从一个消费品的角度来看,下一个阶段中国的结构性问题到底是公共品还是私人品?我们错误的认为是私人品,其实不是这样的。消费是公共品和私人品的组合。举个例子私家小汽车的消费,难道我们消费的仅仅是一个私家小汽车吗?不是这样的。起码还要加一条路,如果没有路的公共匹配,车难道要在天上飞吗?所以我个人认为我们目前消费的主要问题可能更多的一个公共品的问题。

第二,在我们的公共性开支当中经常性支出比较多还是资本性的支出比较多?应该是资本性支出比其他发达国家要多很多。举个例子,发达国家不用建地铁,而中国呢?

接下来我们有一个疑问,中国的财政投资效率是不是很低的,我创设了两个指标,一个是漏出率,一个是有效率。漏出率,当中没有形成乱消费、乱吃乱喝等问题。其实中国财政支出的有效率尽管在最近几年有所下降,但我认为是非常高的。结构在于我们要调整私人品和公共品,我的个人看法我觉得中国这样一个公债仍然有非常大的扩张的空间,我们应该进一步的解放思想,我个人认为应该进一步加强公债发生的力度。从宏观角度来讲,我觉得公债是一个巨大的契机,我们国际油价大中商品不断的走低,未来中国需要有大量的国债进行长期操作。我觉得人民银行也应该压低利率,这里面我个人觉得特别要压低长期远观的利率。我们打个比方来说,如果一个建设项目是20年,它的生命是200年,它的筹资方式应该是发行200期的期限长度是200年。所以说我们为什么不发行公债呢?我们为什么不做这样的事情呢?如果发行公债,未来我们中国肯定会有好的发展。


杨志勇:

下面有请吕冰洋教授发言。

吕冰洋:

我在这儿可以搞一个拍卖机制,讲话的时间可以拍卖出去。

非常感谢收到财经院的邀请,来到这儿我总能收获新的思想和知识。祝贺你们乔迁之喜。

看了报告之后有两个启发:第一,鲁迅说的,革命,革革命,革命革。我们从改革开放走到现在三十多年了,不停在改,也可能昨天改了今天又改。我们的改革也是改革,改改革,改革改。

第二,国学大师有一个说法,我们经常评判历史上的人和事,评判有两个标准,一个是历史意见和时代意见。历史意见是你根据当时的人和事做出的判断。时代意见是你面临改革的约束。

按照改革来看,我们当时的目标已经确定好了,是完善市场经济体制,那么财税体制改革就为它提供支撑,从这个角度来看它是成功的。也就是说按照历史意见来看,总体上是成功的。那么还有一个时代意见,时代意见从现在的角度来看财政制度到底是什么样,总的目标是治理现代化,从这个角度来看我们的财智体制是不同的。两个坐标我们现在要对未来改革机制进行展望,我们还是依据现在的坐标来看,比如说我们现在建立现代财政制度。那么现代财政制度到底是什么?三中全会《决定》里面的话,发现它我这里说大胆一点,它语焉不详。它不像十六字方针那样清楚,产权清晰权责明确,管理科学,这个很清晰。它的改革税制到底改的什么样。现在财政制度它应该是包括地方和中央两个地区性的。所以说我们要评判现在财政制度改革的好与坏,你要知道下一步怎么改,它的财政理论是什么,它要做什么事。你必须要告诉它到底要做什么事,它的职能是什么。现在重要的是我们要确定一下财政到底做什么事,我们再回到理论,财政到底做什么事的时候我们回到教科书的三个职能,这三个职能收入广泛发展资源再配置,这三个职能都是国家职能,它跟治理体系和治理现代化应该说是远远达不到这个要求的。所以说回到财政职能,而财政职能到底是什么?我想从三中全会《决定》也会受到启发,要上升到国家的理论,国家的职能是什么。国家的职能就是生产性之、保护性职能和再分配职能,这个再分配职能不仅仅是经济再分配,包括产权再分析。比如说信用制度给张三优惠,不给李四优惠,就破坏了产权性基础。保护职能必须有保护性作用,比如说保护社会保障制度建设。所以说财政职能我们需要重新检讨,在国家职能框架下来分析财政到底做什么事,以此来指导财政体制改革与批判财政体制改革的好坏。


提问环节

杨志勇:

这是一个优秀的人民教师,思想掌握得非常准。我们这个环节结束。我们可以看到我们的领导专家都还在,所以我们现在进入媒体提问的环节。

杂志社的编辑:

今年是中国征管法修订非常重要的议题,是不是在征管法修订之前房产税会不会有大的动作的情况?我看财政部四天之前又发布了一个个人所得税四步走,2015年又要有一个动作,我不太清楚改革是怎么协调的关系。请李所长回答一下。

李万甫:

实际上我们税制改革的进程,能不能实现进程的快慢在很多程度上取决于我们税收征管的配套能不能跟得上。应该说目前税制体制改革的推进不是很快。很大的原因是由于我们税制征管的问题。在这里我一直主张我们征管法修订最核心的方面应该体现对深化税制改革的保障措施完善。征管法修订需要很多方面,另外也需要全方位大范围的修订,那么就需要各部门之间很好的协调和沟通,应该说如果全面的修改比较成熟的话,势必要慢一点。但是我们的改革任务又等不急,我个人的想法是征管法在全新的框架修订之后,主要解决六个税务改革推进的改革中,征管法里面对个人那一块有很好的措施,下一步征管法既然是围绕改革,所以要为改革服务。否则即使推出去了,也落不了地。

杨志勇:

谢谢李所长。还有什么问题?


新华社记者:

请问高部长,近期做这个报道感觉很混乱而且各种信息都有,以消费税调整矛头也打在了跳税的头,如果是这么混乱的情况下我们如果解决这个问题到底是怎样的程序或者它有没有具体的步骤和时间表?

高强:

税收法定直接涉及奥政府和居民之间的利益关系。而且非常密集,而且是单向的,政府直接向居民要钱的。这种利益关系的分配必须有。可是我们国家的法律分配和其他国家不同,我们整个法律体系既包括人大批准的法律,也包括国务院制定的行政法规,还包括部门的规章,这都算整个法律体系的部署。所以笼统的讲法定不行,必须对法定原则做出一个科学的界定,就是收税问题谁来定。现在这次人大常委会已经讨论过一次了地方法的修改,其中包括税收法律的问题。里边有规定,就是要把现在有些行政法规要逐步改革,改成法律,完全由人大改成法律去界定。但是现在有一个问题,光讲税收法定还不行,就是因为政府的收入中除了税收以外还有大量的非税收入。这个谁来界定?如果税收规范了,非税不规范更要命。因为尽管有些税收是行政法规规定的毕竟还相对规范一些,有一些收费权力很分散,大家都有权去收费的话,那个治理是个问题。整个政府收入的问题会非常严重。刚才你谈到燃油税的问题,如果按照现在的法规规定不违法,因为这个燃油税现在就是国务院定的条例,不是法律,如果要法律修改必须经过人大,而且人大修改的法律不是一次通过的,在批审之前还要三读。因为涉及到税率的问题应该通过修法,要修改条例可以,但是不修改条例国务院一个《决定》就调整的话也有问题。所以现在大家比较公认的观点是要通过人大加强立法。通过调整立法网,把现在有的一些政府制定的有关收入分配的一些法规修改上升为法律,这个对于规范税收的管理会有很大的促进作用。但是大家还要关注非税收入,有些非税收入也应该列入法律行业,其中一个依法理财,其中之一不光是收费,而是依法取得收入。


华夏时报记者:

就这个报告问一高院长一个问题,关于这个社会保险费改税的问题,下一步提高费改税展望问题,大家有一个非常关心的费改税的问题,因为最近向人大提出考公务员和社会单位这一块要参加社保的趋势,这样改革之后现在社保大家觉得交的费用很高,企业为员工交的很高,个人交的很高,改成税收之后能不能降低小比例,还是说要达到什么目的,在现有的条件下它的难度主要在哪儿,想请您分析一下。

高培勇:

首先是费改税,这不是今天的题目,是上个世纪90年代后期朱熔基总理提出的。当时要借助税收相对规范的外壳来规范收费,这是当时的思路。社会保障的费改税就是在这样一个思路条件下提出来的。只是说从90年代后期到今天十多年时间当中,这件事始终没有能够付诸实施。其中有很多方面的因素在起作用。所以不管怎样从衬砌的发展过程来看,要规范收入行为和收入机制恐怕费改税是躲不过的一件事。

第二,在这个过程当中费改税首先坚持到的是利益格局。我们首先看到的是政府收费,但是透过罚款等等,你看到的是和这些收费基金相关联或者管理这个收费基金的单位,所以表面上是费,背后还是利。究竟哪些方面能成为这样一种障碍?大家不妨围绕收费的主体及其运行的过程涉及到哪个地方就会触及到哪些部门和人的利益问题。

第三,费改税之后是增加税负还是减轻税负,我到目前为止至少没有一个定论。我想说的是因为目前中国的社会保险还没有实现全国统筹,在很大程度上还甚至没有实现省一级政府的统筹,因为中国太大,具体到某一个地方,它的社会保险收支的对应关系是不一样的。比如说像深圳这个地方收大于支,到沈阳会支大于收。所以把地方统筹改变为社会保险税究竟这个税是上升还是下降,最后还要经过调研之后才能得出。

第四,目前机关事业单位和企业养老金的并轨是一个方向,是不可抗的规律,是改变不了的。这也符合现代国家治理体系的一种理念。那么在这个过程当中,由社会保险制度的并轨延伸到社会保险费改税,我想这是彼此关联的一件事情。很难想象说在支出环节走上规范化的道路实现并轨,而在收入环节这种五花八门的制度格局。

高强:

公务员的工资和企业工资来说他要高,他的收入水平要高,他缴的税要多,但是他享受的待遇怎么办?如果真并轨以后待遇是一样的,虽然缴的多,但是发的多,这个事操作起来很难,如果说并轨以后降低了事业单位的待遇,那样矛盾会大,如果保证了待遇,抓了养老金之外政府再给他补充,这个也会造成企业职工的不满,这个事操作起来不容易。可能需要一个过程。

高培勇:

前几年要把事业单位改进去,但是不容易改进去。


提问:

预算法的问题,预算法的实施条例能否按时出来的分歧比较大,分歧在哪儿?

高强:

分歧在哪儿不知道,因为没有看到国务院的条例。但是依法执行,预算法规定是2015年2月1日,人大审查政府预算就是按预算法来办。明年审查各级预算,我相信人大会按照预算法执行,应该说我估计不会有太大的意见分歧,但是还有一些措施性的规定在实施条例里边要明确,按照预算法的规定还不知道怎么办,这不行。举个例子,预算法最后有一个法则规定很明确,各级政府各个单位违反什么规定,给予什么处理,最严重的是开除处分,甚至还有再严重的违反刑法条例,追究刑事责任,都有规定,但是法规当中没有说明谁来执行。如果没人操作的话,那么谁去处理呢?有警告、记过、甚至乃至开除的规定很明确,但是就是没有谁去处罚,谁有权处罚。还有一些具体条例的实行都要制定。首先财政部要提出来,之后国务院再通过。

刘尚希:

预算法有可能会出现高高举起轻轻落下的情况。实施细则没出来之前要按法律规则去处理。这要取决于司法部门的职业判断。我觉得司法部门很重要,执法行政部门是不是要有一个主体,对违反预算法的行为进行处罚,那么法律的司法部门是不是还要有这方面的?所以我认为预算法的执行司法部门还要进一步强化。同地方政府到财政部门都要有这方面的思想准备,老百姓会增强对这方面的预算执行和监督力度。

杨志勇:

谢谢高部长和刘老师都做了很好的解读。的确是预算法8月底修改通过,现在碰到实施条例的问题,因为2015年马上就到了,这个问题也反应出来未来十年财税改革的难度。我们回顾1994年的财税改革已经20年,但是未来十年怎么办,未来的路还很远。再有三天元旦就到了,在这里给大家鞠躬,感谢大家一下午的陪伴。谢谢大家。


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