娄宇:论作为社会保险法基本原则的“精算平衡”和“预算平衡”

选择字号:   本文共阅读 168 次 更新时间:2020-01-01 13:04:06

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娄宇  

   内容提要:“精算平衡”和“预算平衡”处于复杂的法律逻辑关系中。精算系社会保险的决策工具,旨在将社会保险长期收支关系的测算结果演变成为法律,预算系社会保险法的实施工具,应当在精算的基础上编制短期内的基金收支状况,并接受代议机关和参保人的民主监督,因此,精算制度可以作为测算社会保险收支的工具,预算平衡应当作为社会保险法的基本原则。德国自治管理模式下的社会保险仍然遵循预算平衡原则,不能将该国政府预算案中无详细的社会保险预算作为确定精算平衡法律原则的论据。考虑到我国目前的社会保险管理体制和提高统筹层次的政治目标,未来仍然应当保留现有法律对预算平衡原则的规定,同时完善相关的收支项目并建立民主化的实施机制;待社会保险制度定型之后,亦可以考虑将精算制度“入法”。

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   一、问题意识

  

   “精算平衡”是否应当作为社会保险法的基本原则?“精算平衡”与“预算平衡”二原则处于何种法律逻辑关系中?社会保险精算制度如何确立在我国未来的立法中?我国社会法和社会政策学界近期围绕以上问题展开了热烈的讨论。基本形成两派观点:“精算平衡说”认为,《社会保险法》对社保基金支付不足的情况不问缘由,一律将补贴责任推给政府,会导致基金的运作放弃保险原理,与政府财政混同,因此有必要将社保基金预算“剔除出”政府预算,在《社会保险法》中规定精算制度,并将精算平衡作为社保基金运行的基本原则;①“预算平衡说”则认为,社会保险不同于商业保险,“精算平衡”仅是后者的技术性法则,目的是确保参保者待遇免受通胀贬值的风险,而前者更应当关注年度预算平衡以及国家与社会之间责任的分担,因此“预算平衡”才是社会保险的灵魂,虽然精算可以作为社会保险法律制度,但是“预算平衡”应当作为社会保险法的基本原则,社保基金的收支应当与政府财政预算法则衔接。②

   近期的政策性文件似乎又将这一讨论推向了高潮,其中的某些意见与《社会保险法》《预算法》等法律相左:2016年年初发布的“十三五规划纲要”中提出,公平和可持续的社会保障制度需要坚持精算平衡,通过界定政府、企业、个人的责任来完善筹资机制;党的十八届三中全会和五中全会都提出,要将“坚持精算平衡”作为实现“基础养老金全国统筹”的重要手段;2016年财政部等部委发布了《关于加强基本医疗保险基金预算管理发挥医疗保险基金控费作用的意见》,要求各地开展医保的精算工作。而与此同时,2014年修订的《预算法》将社保基金预算作为财政预算的组成部分,要求与一般公共预算衔接,2011年实施的《社会保险法》也规定了社保基金通过预算实现收支平衡。2017年财政部等部委颁布的《社保基金财务制度》也持“预算平衡说”观点,将预决算作为社保基金的基本财务制度,并规定了违规违法行为的监督检查制度和相关的法律责任,赋予了预决算以权责义的内容。一时间,“精算平衡”还是“预算平衡”成了困扰社会保障实务界的难题之一,亟待理论界的回应。

   “精算平衡说”的逻辑起点多为德国社会保险精算报告编制制度以及相关的社会法理论,反面论据为英国和美国将政府充当社会保险人,将社会保险纳入财政管理的做法,认为后者将社会保险等同于社会福利,人性尊严、自我责任和社会连带等社会保险属性被淡化,无限夸大了政府责任并僵化了官僚体制,而合理的做法是将“精算平衡”作为社会保险的基本财务原则。③此观点树立了这样的认识:预算平衡和精算平衡与社会保险的筹资模式和管理模式无关,精算平衡系社保基金运行需要遵守的客观规律。

   精算制度在社保基金运行中发挥何种作用?更进一步说,“精算平衡”的法律意义是什么?有必要将其作为社会保险法的基本原则吗?笔者不打算在“精算平衡说”的逻辑之外“另起炉灶”,而是希望从德国社会保险精算法律制度的历史发展和结构性特征中总结出精算对社会保险的法律意义,通过对德国社会法教义学的考察勾勒出一幅社保基金运行的理论图景,以此作为讨论我国相关问题的基础,就开篇提出的三个问题发表观点,给出完善立法的对策建议。

  

   二、“精算平衡说”的由来与精算制度的法理探析

  

   我国社会保障制度选择了俾斯麦社会保险模式之后,德国社会保险制度以及相关的社会法教义学往往会不加甄别地进入到社会法研究领域,一些社会保险制度的结构性特征也会被作为某些观点的论据,“精算平衡说”大概源于此思路。但是,中国的历史与现实问题较德国更为复杂,可以借鉴德国社会法上的制度以及相关的教义学推演思路,但是立足国情,形成中国语境下社保基金收支平衡原则的教义学方为“题中之意”。

   (一)我国“精算平衡说”的由来

   从历史角度观察,我国社会保险制度是在计划经济向市场经济的转型过程中逐步建立起来的。在计划经济年代,企业多为国家所有,利润“统支统收”导致了“政企不分”,彼时的劳动保险和企业保险实质上系政府提高人民福利待遇的公权力措施,在收支上与一般的公共财政并无二致,④相关的基金也就作为财政资金,执行预算平衡的原则,政府的财政责任在这个领域被无限扩大,成了计划经济体制下“社会保险”制度饱受诟病之处。20世纪80年代中后期以后,顺应经济体制改革的需要,社会保险也随之经历了社会化和市场化改革,参保劳动者和单位的责任被从政府财政责任中逐步剥离出来,就此,劳动保险和企业保险的预算平衡原则作为计划经济年代政企不分的“毒瘤”受到了集中的“批判”;而随着人口老龄化趋势加重,现收现付制下的社会保险支付压力与日俱增,于是社会政策和社会法学界又出现了呼吁社保基金精算平衡的声音。

   据笔者考证,我国的“精算平衡”概念最初来源于2013年十八届三中全会做出的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》,该文件的起草小组基于基础养老金全国统筹层次低,缴费和支付等相关数据大多沉淀在市、县一级的状况,认为未来需要“将资金来源和统筹方式通过精算搞清楚”,进而通过“精算平衡原则”在“八年、十年甚至二十年或更长时间”里解决基础养老金全国统筹的问题。考虑到精算的重要性,起草小组在闭门会议讨论时临时写入了“精算平衡”原则。⑤这可能是我国“精算平衡说”之政策缘起。

   (二)德国社会保险精算法律制度的发展史

   社会保险是一项兼具福利属性和保险属性的复杂制度,因此产生了在社会保险法中确立何种筹资基本原则的问题。德国社会保险精算法律制度的历史发展与结构性特征表明,精算平衡只能作为社保基金筹资的一项运行法则,其不伴随社会保险制度产生而产生,也不能作为社会保险法的基本原则,其本质属性可以总结为立法者和国家高权行政对社会自治管理的引导和预警。

   1.“自治管理”原则

   解读德国社会保险精算制度的法律意义必须从“自治管理”原则入手。“自治管理”(Selbstverwaltung)是德国社会保险甫一建立即遵循的原则,也是该国《社会法典》确立的基本原则,意即由参保人代表组成具有法人资格的公法组织经办社会保险事务,其人员和经费均独立于政府财政,只在法律和基金安全方面接受国家的监督,这类组织一般被称为基金会(Kasse)。⑥

   在自治管理的框架下,需要制定社保基金收支平衡法则来界定参保人与国家的财政责任。按照保险原理,在筹资阶段先确定保障项目和标准,进而依此确定筹资水平,做到“以支定收”;在基金支付阶段再依据所筹集的保费设定保险待遇,实现“以收定支”,两个阶段都不偏废可在一定时期内实现“收支平衡”。⑦但是从长期来看,社会保险,尤其是现收现付制险种在筹资方面易受到人口结构、国家政策、资金贬值的影响,社会保险的法治化原则要求筹资法则不能朝令夕改,尤其不能在短期内做较大的调整,而社保基金的自我收支平衡又不能过度依赖政府财政投入,那么就有必要引入商业保险的精算制度,为微调社会保险筹资水平提供数理依据。

   2.“自己责任”和“政府责任”博弈下的精算制度

   简言之,精算是依据大数据建立模型,测算当前及未来一段时间内保险产品的预期效果,为给付确定保费标准,或者反向根据保费确定给付水平。⑧俾斯麦社会立法选择的是一个积累制的筹资方式,缴费率不高,待遇水平却较高,因此这个制度没有给劳资造成过重的负担,推行的阻力不大,而国家财政不仅不需要补贴和担保社保基金,而且也无须考虑人口结构变迁给支付带来的影响,因此精算平衡最初并没有纳入考虑之列。⑨

   20世纪中期以后,德国社会保险的财政模式逐步改为现收现付制,基金的流动性、长期平稳性和来源充足性越来越重要,社会保险体系越来越注重数据的实时性与准确性,进行保费测算和未来发展评估时强调社会保险的团结互助原则(Solidarittsprinzip)与代际契约原则(Prinzip von Generationsvertrag)、衡平原则()之间的合作与互补关系。政策导向的转型催生了精算制度:1957年,即现收现付筹资制度改革的当年,德国即开始通过精算对基金收发作精确的调整,此后逐步形成了养老金报告编制制度。1992年,德国颁布了《养老金改革法》,首次确立了养老金精算报告制度的法律地位,目前该制度规定在《社会法典第六册——法定养老保险》中,成了一项法律制度。⑩

   德国社会保险实施了现收现付制之后,其异于商业年金的公共政策属性真正显现了出来:商业保险多采用积累制,“不交保费不出单”,不同代际参保人的保费不混同,因此收支状况基本上不受财政政策和人口结构的影响;而社会保险需要实现代际互助、劳资分责和收入再分配,因此必须合理地划定社保基金(实际上是参保人群体)与公共财政责任的界限。从德国社会保险精算法律制度的演进来看,其并非伴随社会保险的产生而产生,而系社会保险成为国家福利政策之后的产物。德国联邦社会法院曾指出,编制精算报告的目的是为了界定社保基金收支平衡中的参保人“自己责任”和公共财政的“政府责任”,促进社会保险的“保险性质”与“保障性质”趋向实质的统一。(11)

   (三)结构性考察

   法学研究的范式是“权利—义务—责任”,聚焦于权利的赋予,义务的分配以及违反义务情况下责任的承担。在带有强烈公法色彩的财税法领域,公权力的界限以及私权利的赋予是需要重点关注的问题,也是确定义务和责任的基础性问题,这是现代法治社会以权利为中心的研究范式决定的。秉承该思路,下文对德国精算制度体现出来的公权力划分法则及法治国意义进行探讨。

   目前,德国《社会法典》按照“总则一分则”的结构,由十二册组成,精算制度规定在社会保险各分册中,而《社会法典第四册——社会保险总则》却规定了社保基金的预算平衡原则和预算制度,未提及精算制度。这反映了立法者对精算的立场以及对预算平衡与精算平衡关系的态度。

   1.机构权力划分

根据《社会法典第六册——法定养老保险》的规定,德国联邦劳动与社会事务部(Bundesministerium für Arbeit und Soziales)下属的社会国、劳动(职业)领域和社会市场经济基本问题第一司(Abteilung I-Grundsatzfragen des Sozialstaats,der Arbeitswelt und der sozialen Marktwirtschaft)负责编制养老金精算报告,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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文章来源: 《华东政法大学学报》 2018年05期

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