娄宇:论作为社会保险法基本原则的“精算平衡”和“预算平衡”

选择字号:   本文共阅读 1037 次 更新时间:2020-01-01 13:04

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娄宇  

内容提要:“精算平衡”和“预算平衡”处于复杂的法律逻辑关系中。精算系社会保险的决策工具,旨在将社会保险长期收支关系的测算结果演变成为法律,预算系社会保险法的实施工具,应当在精算的基础上编制短期内的基金收支状况,并接受代议机关和参保人的民主监督,因此,精算制度可以作为测算社会保险收支的工具,预算平衡应当作为社会保险法的基本原则。德国自治管理模式下的社会保险仍然遵循预算平衡原则,不能将该国政府预算案中无详细的社会保险预算作为确定精算平衡法律原则的论据。考虑到我国目前的社会保险管理体制和提高统筹层次的政治目标,未来仍然应当保留现有法律对预算平衡原则的规定,同时完善相关的收支项目并建立民主化的实施机制;待社会保险制度定型之后,亦可以考虑将精算制度“入法”。

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一、问题意识


“精算平衡”是否应当作为社会保险法的基本原则?“精算平衡”与“预算平衡”二原则处于何种法律逻辑关系中?社会保险精算制度如何确立在我国未来的立法中?我国社会法和社会政策学界近期围绕以上问题展开了热烈的讨论。基本形成两派观点:“精算平衡说”认为,《社会保险法》对社保基金支付不足的情况不问缘由,一律将补贴责任推给政府,会导致基金的运作放弃保险原理,与政府财政混同,因此有必要将社保基金预算“剔除出”政府预算,在《社会保险法》中规定精算制度,并将精算平衡作为社保基金运行的基本原则;①“预算平衡说”则认为,社会保险不同于商业保险,“精算平衡”仅是后者的技术性法则,目的是确保参保者待遇免受通胀贬值的风险,而前者更应当关注年度预算平衡以及国家与社会之间责任的分担,因此“预算平衡”才是社会保险的灵魂,虽然精算可以作为社会保险法律制度,但是“预算平衡”应当作为社会保险法的基本原则,社保基金的收支应当与政府财政预算法则衔接。②

近期的政策性文件似乎又将这一讨论推向了高潮,其中的某些意见与《社会保险法》《预算法》等法律相左:2016年年初发布的“十三五规划纲要”中提出,公平和可持续的社会保障制度需要坚持精算平衡,通过界定政府、企业、个人的责任来完善筹资机制;党的十八届三中全会和五中全会都提出,要将“坚持精算平衡”作为实现“基础养老金全国统筹”的重要手段;2016年财政部等部委发布了《关于加强基本医疗保险基金预算管理发挥医疗保险基金控费作用的意见》,要求各地开展医保的精算工作。而与此同时,2014年修订的《预算法》将社保基金预算作为财政预算的组成部分,要求与一般公共预算衔接,2011年实施的《社会保险法》也规定了社保基金通过预算实现收支平衡。2017年财政部等部委颁布的《社保基金财务制度》也持“预算平衡说”观点,将预决算作为社保基金的基本财务制度,并规定了违规违法行为的监督检查制度和相关的法律责任,赋予了预决算以权责义的内容。一时间,“精算平衡”还是“预算平衡”成了困扰社会保障实务界的难题之一,亟待理论界的回应。

“精算平衡说”的逻辑起点多为德国社会保险精算报告编制制度以及相关的社会法理论,反面论据为英国和美国将政府充当社会保险人,将社会保险纳入财政管理的做法,认为后者将社会保险等同于社会福利,人性尊严、自我责任和社会连带等社会保险属性被淡化,无限夸大了政府责任并僵化了官僚体制,而合理的做法是将“精算平衡”作为社会保险的基本财务原则。③此观点树立了这样的认识:预算平衡和精算平衡与社会保险的筹资模式和管理模式无关,精算平衡系社保基金运行需要遵守的客观规律。

精算制度在社保基金运行中发挥何种作用?更进一步说,“精算平衡”的法律意义是什么?有必要将其作为社会保险法的基本原则吗?笔者不打算在“精算平衡说”的逻辑之外“另起炉灶”,而是希望从德国社会保险精算法律制度的历史发展和结构性特征中总结出精算对社会保险的法律意义,通过对德国社会法教义学的考察勾勒出一幅社保基金运行的理论图景,以此作为讨论我国相关问题的基础,就开篇提出的三个问题发表观点,给出完善立法的对策建议。


二、“精算平衡说”的由来与精算制度的法理探析


我国社会保障制度选择了俾斯麦社会保险模式之后,德国社会保险制度以及相关的社会法教义学往往会不加甄别地进入到社会法研究领域,一些社会保险制度的结构性特征也会被作为某些观点的论据,“精算平衡说”大概源于此思路。但是,中国的历史与现实问题较德国更为复杂,可以借鉴德国社会法上的制度以及相关的教义学推演思路,但是立足国情,形成中国语境下社保基金收支平衡原则的教义学方为“题中之意”。

(一)我国“精算平衡说”的由来

从历史角度观察,我国社会保险制度是在计划经济向市场经济的转型过程中逐步建立起来的。在计划经济年代,企业多为国家所有,利润“统支统收”导致了“政企不分”,彼时的劳动保险和企业保险实质上系政府提高人民福利待遇的公权力措施,在收支上与一般的公共财政并无二致,④相关的基金也就作为财政资金,执行预算平衡的原则,政府的财政责任在这个领域被无限扩大,成了计划经济体制下“社会保险”制度饱受诟病之处。20世纪80年代中后期以后,顺应经济体制改革的需要,社会保险也随之经历了社会化和市场化改革,参保劳动者和单位的责任被从政府财政责任中逐步剥离出来,就此,劳动保险和企业保险的预算平衡原则作为计划经济年代政企不分的“毒瘤”受到了集中的“批判”;而随着人口老龄化趋势加重,现收现付制下的社会保险支付压力与日俱增,于是社会政策和社会法学界又出现了呼吁社保基金精算平衡的声音。

据笔者考证,我国的“精算平衡”概念最初来源于2013年十八届三中全会做出的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》,该文件的起草小组基于基础养老金全国统筹层次低,缴费和支付等相关数据大多沉淀在市、县一级的状况,认为未来需要“将资金来源和统筹方式通过精算搞清楚”,进而通过“精算平衡原则”在“八年、十年甚至二十年或更长时间”里解决基础养老金全国统筹的问题。考虑到精算的重要性,起草小组在闭门会议讨论时临时写入了“精算平衡”原则。⑤这可能是我国“精算平衡说”之政策缘起。

(二)德国社会保险精算法律制度的发展史

社会保险是一项兼具福利属性和保险属性的复杂制度,因此产生了在社会保险法中确立何种筹资基本原则的问题。德国社会保险精算法律制度的历史发展与结构性特征表明,精算平衡只能作为社保基金筹资的一项运行法则,其不伴随社会保险制度产生而产生,也不能作为社会保险法的基本原则,其本质属性可以总结为立法者和国家高权行政对社会自治管理的引导和预警。

1.“自治管理”原则

解读德国社会保险精算制度的法律意义必须从“自治管理”原则入手。“自治管理”(Selbstverwaltung)是德国社会保险甫一建立即遵循的原则,也是该国《社会法典》确立的基本原则,意即由参保人代表组成具有法人资格的公法组织经办社会保险事务,其人员和经费均独立于政府财政,只在法律和基金安全方面接受国家的监督,这类组织一般被称为基金会(Kasse)。⑥

在自治管理的框架下,需要制定社保基金收支平衡法则来界定参保人与国家的财政责任。按照保险原理,在筹资阶段先确定保障项目和标准,进而依此确定筹资水平,做到“以支定收”;在基金支付阶段再依据所筹集的保费设定保险待遇,实现“以收定支”,两个阶段都不偏废可在一定时期内实现“收支平衡”。⑦但是从长期来看,社会保险,尤其是现收现付制险种在筹资方面易受到人口结构、国家政策、资金贬值的影响,社会保险的法治化原则要求筹资法则不能朝令夕改,尤其不能在短期内做较大的调整,而社保基金的自我收支平衡又不能过度依赖政府财政投入,那么就有必要引入商业保险的精算制度,为微调社会保险筹资水平提供数理依据。

2.“自己责任”和“政府责任”博弈下的精算制度

简言之,精算是依据大数据建立模型,测算当前及未来一段时间内保险产品的预期效果,为给付确定保费标准,或者反向根据保费确定给付水平。⑧俾斯麦社会立法选择的是一个积累制的筹资方式,缴费率不高,待遇水平却较高,因此这个制度没有给劳资造成过重的负担,推行的阻力不大,而国家财政不仅不需要补贴和担保社保基金,而且也无须考虑人口结构变迁给支付带来的影响,因此精算平衡最初并没有纳入考虑之列。⑨

20世纪中期以后,德国社会保险的财政模式逐步改为现收现付制,基金的流动性、长期平稳性和来源充足性越来越重要,社会保险体系越来越注重数据的实时性与准确性,进行保费测算和未来发展评估时强调社会保险的团结互助原则(Solidarittsprinzip)与代际契约原则(Prinzip von Generationsvertrag)、衡平原则()之间的合作与互补关系。政策导向的转型催生了精算制度:1957年,即现收现付筹资制度改革的当年,德国即开始通过精算对基金收发作精确的调整,此后逐步形成了养老金报告编制制度。1992年,德国颁布了《养老金改革法》,首次确立了养老金精算报告制度的法律地位,目前该制度规定在《社会法典第六册——法定养老保险》中,成了一项法律制度。⑩

德国社会保险实施了现收现付制之后,其异于商业年金的公共政策属性真正显现了出来:商业保险多采用积累制,“不交保费不出单”,不同代际参保人的保费不混同,因此收支状况基本上不受财政政策和人口结构的影响;而社会保险需要实现代际互助、劳资分责和收入再分配,因此必须合理地划定社保基金(实际上是参保人群体)与公共财政责任的界限。从德国社会保险精算法律制度的演进来看,其并非伴随社会保险的产生而产生,而系社会保险成为国家福利政策之后的产物。德国联邦社会法院曾指出,编制精算报告的目的是为了界定社保基金收支平衡中的参保人“自己责任”和公共财政的“政府责任”,促进社会保险的“保险性质”与“保障性质”趋向实质的统一。(11)

(三)结构性考察

法学研究的范式是“权利—义务—责任”,聚焦于权利的赋予,义务的分配以及违反义务情况下责任的承担。在带有强烈公法色彩的财税法领域,公权力的界限以及私权利的赋予是需要重点关注的问题,也是确定义务和责任的基础性问题,这是现代法治社会以权利为中心的研究范式决定的。秉承该思路,下文对德国精算制度体现出来的公权力划分法则及法治国意义进行探讨。

目前,德国《社会法典》按照“总则一分则”的结构,由十二册组成,精算制度规定在社会保险各分册中,而《社会法典第四册——社会保险总则》却规定了社保基金的预算平衡原则和预算制度,未提及精算制度。这反映了立法者对精算的立场以及对预算平衡与精算平衡关系的态度。

1.机构权力划分

根据《社会法典第六册——法定养老保险》的规定,德国联邦劳动与社会事务部(Bundesministerium für Arbeit und Soziales)下属的社会国、劳动(职业)领域和社会市场经济基本问题第一司(Abteilung I-Grundsatzfragen des Sozialstaats,der Arbeitswelt und der sozialen Marktwirtschaft)负责编制养老金精算报告,联邦政府将报告提交立法机构,即联邦议院(Bundestag)和联邦参议院(Bundesrat)。该法另规定,编制和提交报告是联邦政府的职责,但是联邦立法机构无权力,亦无义务审批该报告,其只需要审阅并备案,同时向全社会公布。

事实上,有权调整养老保险费率的机构是各保险基金会的政府监管机构——联邦保险局(Bundesversicherungsamt)。前文已述,德国各级政府不直接参与经办社会保险事务,而是通过法律手段和财务手段实施监督。在养老保险方面包括管理联邦专项拨款和其他配款,根据精算报告确定保费的上下限,并就各险种之间的费用交叉情况(如养老金领取者要扣除法定医疗保险保费等情形)制定折算扣缴比例,提交联邦议院通过,依照惯例于每年7月1日公告并生效,适用期限为1年。这种年度精算微调制度可以促进保费和给付水平对社会经济变动产生“渐进式”反应:每年的微幅变动对社会即时影响力并不明显,但基金收入却可以随调整而增益。(12)

德国社会保险精算法律制度表明了立法者两种态度:政府对精算平衡的掌握以及立法机关对精算合法性的淡漠。一方面,政府严格掌握基金收支情况,并选择计算模型,经办机构“只经办,不精算”。尽管自治管理作为社会保险法的基本原则,但是自治仅体现在各基金会提供给参保人的服务以及对给付机构(如医院、养老院、发放养老金的商业银行等)的管理上,基金会并无确定和调整缴费基数和费率的权力,此权力依旧归行政机关享有,法律仅提供了确定保费的方法和范围。社保基金并非一个独立于政府运行的财务体系,其收支的确定权和调整权为政府牢牢把控。另一方面,立法者亦不看重精算意义上的收支平衡。结合“社会国家原则”的教义学来理解,其宪法学意义在于,虽然高权行政承担了塑造社会公正的权利和义务,但是权利远大于义务,如果法律中没有载明某些权力,司法往往也会保持谦抑的态度。(13)就此,德国司法审查的对象仅为包含费率调整的抽象行政行为,不包括对基金的精算。

综上,德国政府拥有通过精算工具实现基金收支平衡的权力,但是并不为报告内容与费率调整建议承担义务,更不会承担责任,而各基金会无须考虑精算建议,只需按照自治规章做好服务和管理。

2.内容与法律性质

从内容上看,德国养老金精算报告包含了对未来5年内收支状况的预估计算(中期报告)和对未来15年间收支状况的预估计算(长期报告)。中期报告着眼于养老金体系自身的收支状况,长期发展报告则着眼于政府行为,尤其是财政补贴和可持续性储备金对基金收支的影响。由于不确定的经济和社会因素伴随时间跨度而增加,精算结果又严重依赖数据的真实程度,因此长期预测只能作为敏感性分析,不能作为真实情况的反映。(14)

精算是现有条件下对将来(中期和长期)发展情况的预测,并非就是现实发展的结果。与商业保险相比,社会保险覆盖的人群更广泛,受社会和经济条件的影响也更显著,故无法保证长期精算结果的准确性。经过多年实践,德国社保精算制度更追求短期计算结果的准确性,长期测算则更多地被立法机关用来评价制度的改革效果。事实上,中期报告着眼的5年内的收支情况也并未必真实,因为5年的跨度同样也不短,如果要求基金的收支严格按照精算结果去安排和调整是不现实的,那无异于在时过境迁之后再去“削足适履”。

精算平衡不具备法律意义上的确定性和可追责性,这是由社会保险制度的特点决定的:在人口老龄化的条件下,目标期间取得长些有利于实现较长时间的收支平衡,可以使老龄化带来的抚养负担代际均衡化,将缴费率调整得比较适中。从世界范围来看,德国的养老金精算期间已经是比较短的,美国养老金精算短期为15年,长期达75年。(15)德国社会法学家、养老保险基金会联合会前主席Ruland曾经指出,精算报告只是一份统计数据的汇总和不同模型之下的演算,不能视为政府对养老保险收支状况的预测,也不产生任何法律效力,至多只是为决策者提供了一份调整养老保险费率的参考依据。(16)这大概可以作为德国法学界对精算制度的法律意义以及对精算平衡原则的权威解读。


三、预算平衡原则

虽然“精算平衡说”多以德国社会保险的自治经办管理以及基金的独立性作为例证,但是德国社会保险立法中并不存在“精算平衡”(Ausgleich durch Versicherungsmathematik)的表述,无论《社会法典》和《联邦预算法》,还是各基金会的自治章程中均使用的是“预算平衡”(Ausgleich durch Haushalt),这与我国《社会保险法》第65条规定的“社会保险通过预算实现收支平衡”如出一辙。不同的是,德国《联邦预算法》没有将社保基金预决算制度规定为一项公共财政制度,这可能是我国社会法学界“精算平衡”说的重要论据之一。然而,在我国社会法的现实语境下,将德国社会保险自治管理和基金独立于公共财政的基本原理作为论证逻辑,并将其养老保险精算制度设计作为我国确立“精算平衡”的论据可能是有失公允的。

整体而言,德国社会保险法和预算法将预算平衡确定为基本原则。

(一)立法与相关学说

德国《社会法典第四册》第69条确定了社会保险通过预算实现收支平衡的原则,并要求作为公法自治机构的各基金会在制定和实施财政预算案时确保完成给付任务,第67至第79条全面规定了各保险基金会财政预算案的编制方法、编制程序、审批机关、法律意义与作用以及未获批准后的救济程序等内容。

根据相关法律的规定,各基金会必须由董事会为每个财政年度制定预算案,并提交成员代表大会通过。(17)预算案的内容应包括在该年度内所有预期的费用支出和需要授权完成任务的支出,以及所有在该年度内的预期收益,所有措施都需要进行成本收益分析。

尽管德国社会保险经办遵循自治管理原则,但是其收支预算处于政府的严格监管之下。以养老保险为例,尽管德国法定养老保险基金实行全国统筹,并根据《基本法》的规定确定分权原则,由德国联邦政府发放补贴,但是为了发挥财务监督属地化的优势,养老保险基金会要向所在的监督机关提交财政预算案。当保险基金会未遵守地区或联邦的评估和管理标准时,监督机关可以提出质疑。若基金会代表大会在通过财政预算案时未考虑上述质疑,则监督机关可以在此范围内撤销原预算案,并自行确定新的预算案。德国社会法学者Marburger指出,地区性监督机制服务于社会保险的“法治国家”原则。(18)

被批准的预算案具备法律效力。各基金会超计划和计划外支出以及可能产生的义务负担、未在预算案中评估的项目需要董事会同意,其审查标准是目前存在无法预料和不可推却的需求,且预算案不会因此发生实质改变,或支出无重大财政意义。预算案的变更审批权仍由各级政府享有,联邦层面上包括联邦保险局、联邦劳动与社会保障部等,州或乡镇层面上主要是各级政府的自设机构。

与一般的财政预算相同,基金会的预算案需要通过决算制度反映和总结。根据《社会法典第四册》的规定,各基金会需要为预算案的账目报告在每个日历年结算会计账簿,并制作年终决算报告,报告中应当反映出同年度内基金的收支项目和数额以及固定资产的负债和收益情况。报告同样提交各级政府审批,设置该制度的目的是方便国家公权力机关全面了解社保基金和基金会的财务状况,及时发现财务中可能存在的“可持续发展的困难”。(19)

为细化社保预算制度,《社会法典第四册》授权联邦政府在联邦参议院的批准下颁布法规来规范各基金会有关财政预算案的制定、执行、账目审计与债务免除以及支付、会计与财务报告的制度。联邦参议院系各州在联邦层面上的利益代表,获得批准意味着各地区的意见已经反映到了联邦的层面上,因此该制度的目的系建立全国统一的社保基金预算法则,而基金会“自治管理”的原则在预算制度中已经被淡化。(20)联邦政府目前颁布了多部法规,适用于各类基金会。据此,基金会的年度预算案中必须包括基金的收支情况、个别险种的短期可支配资金和储备金、土地抵押收益、财产性投资收益等。各级政府监督机构应当审查资金是否被妥善处理,尽量排除损失的可能、实现适当的回报并保证充足的流动性。(21)

值得提出的是,德国社会保险预算制度虽然在实施机制上有别于传统意义上的公共财政预算制度,但是二者通过民主机制实现资金收支平衡的目的是一致的:由于基金会的内部治理结构已经实现了参保人的民主化参与,(22)因此通过各级政府实施法律监督实现了预算法律制度中的权力分立和权力平衡,无须再通过代议机关实施预算审批;而传统的公共财政预算由各级政府编制,欠缺直接的民主正当性,因此应当将代议机关的审批权作为预算民主构建的中心。(23)这种理念在立法结构上的体现就是,德国的《联邦预算法》和各州预算法并没有将社保基金的预算作为政府预算案中的一个常规项目,一般也不再接受各级审计机关的监督。

(二)我国社保基金运行的法定原则

由我国目前的各类文献来看,反对“预算平衡说”的理由有如下几点:第一,社会保险的“异质性”决定了统筹基金归属于全体参保人,账户积累基金属于参保人,与公共资金、政府资金与国有资本经营资金存在所有权上的区别,全部纳入政府预算口径于法理不符;第二,政府对社会保险的补贴也来源于公共预算,只在后者编制中反映出来即可,单独建制会导致重叠,技术上并无必要;(24)第三,社保基金支出的依据不是预算而是法律,各险种的支出范围和标准系法定或授权政府确定,决定开支的主体不是预算审批机关;(25)第四,预算平衡原则模糊了政府对社会保险的转制成本以及对基金正常运行的补贴,破坏了参保人缴费与待遇的关联性。(26)

基于我国国情,联系对德国社保基金预算制度的考察,未来仍应当将预算平衡作为我国社会保险法的基本原则,理由主要有以下四点。

第一,我国社会保险体制本质上仍然是一个“官设、官管、官办、官督”为主要特色的行政体制,管理权、经办权和监督权全部掌握在行政部门手中,参保单位和个人没有管理权。(27)这与德国“自治管理”的社会保险经办模式存在差别,在我国的体制下,除了将社保基金收支纳入公共预算,接受代议机关的民主监督以外,尚不存在更有效的制度安排,近年来各地频现的社保基金违规使用案表明,在各级人社部门内设监督机构的做法陷入了“政府失灵”的困境中,而基金的预决算制度有利于加强民主监督,找出监管的着力点,保证安全运营。(28)

第二,社保预算案中不仅包括政府补贴,也包括年度内各项基金的收支数额。近年来各地社保基金时而滚存过多,时而捉襟见肘的现象引发了较多的社会误解,(29)社保基金的精算平衡只能在较长期限中实现,即使按照精算报告中建议的费率和支出标准,也未必能够保证年度内的收支平衡,需要根据现实情况编制当年的预算案以及在必要情况下进行修改,而审批机关只能是各级人大。有学者认为,年度预算是社保基金的管理手段,仅向社会公示即可,无须纳入政府预算再由权力机关审批,(30)此观点会导致社保基金在预算民主的轨道之外运行,无法实现社会保险的政治正当性,值得商榷。

第三,预算的审批与决算的通过不会影响到具体的给付请求权,但是这不意味着基金的整体支出可以排除在民主监督之外。我国《社会保险法》规定,经办费用来源于同级财政,但是现实中很多费用依然在基金中提取,例如,在社会保险费由税务部门代收的一些地区,征收费用由基金支付,社会监督委员会的工作费用也可能在基金中支出,尤其目前的城乡居民大病保险委托商业保险机构经办,费用来源于保险基金的结余,可以按照“保本微利”原则运行,(31)这些项目的收支都需要列入预算案中,接受民主监督。德国通过联邦立法排除了社保基金会在预算上的自治管理权,为基金会规定了统一口径的预算编制法则,此做法值得借鉴。

第四,预算可能会模糊政府的转制责任和补贴责任,因为年度内的收支缺口将会被“一股脑地”丢给公共财政,由此混淆了“政治性”的改制成本补偿与“法律性”的正常补贴。事实上,此现象的成因恰恰在于精算和预算没有做到各司其职和有效衔接:我国没有建立社会保险精算制度,保费费率和给付水平的长期科学性很难保证,再加之全口径预决算制度,尤其是作为“复式预算”组成部分的社保基金预算在各地的执行效果不佳,因此政府在社会保险责任中的缺位和越位现象在所难免。

当然,将预算平衡原则确立为我国社会保险法的基本原则,并实现预算制度与精算制度的良性合作还需要进一步框定二者的法律关系,并在正确认识这种关系的基础上开展制度设计。


四、“精算平衡”与“预算平衡”的关系

精算平衡是社保基金收支平衡的技术性法则,预算平衡是社保基金和社保经办机构运行的法律原则。从德国的社会法理论和实践来看,二者处于一个复杂的辩证关系中,本文将从两个方面进行解读。

(一)德国相关学说

1.行政者与立法者的不同视角

精算平衡和预算平衡分别体现了社会保险行政者和立法者的价值取向。德国社会保险产生于特殊的社会传统和历史背景中,社会保险行政主要由社会组织完成,政府只负担监督管理、补贴、担保等间接行政职能。(32)行政者关注的精算平衡更着眼于在缴费者和待遇领取者之间实现长期的收支平衡,这个平衡是财务意义上的,而非法律意义上的,因此社保精算法律制度的设计主要在机构分工意义上开展,其本身不产生权利义务关系,更不会对养老金领取人的具体待遇请求权产生法律上的影响。德国的立法也印证了这一点,《社会法典第六册》对精算制度的规定仅有三个条款,非常简单地规定了养老金精算报告的编制机构,至于统计数据的获得、模型的选择以及计算方法则交由政府和社会咨议组织自行确定,法律不便于、也无须关注这些技术领域的问题。

而立法者更强调将社保基金的收支管理纳入预算民主和宪政分权的进路中去。德国依据自治管理原则提交的预算报告经由参保人代表大会同意并由董事会编制,实现了预算的参与式民主,由于社保基金的收支涉及的是参保人、缴费者和待遇领取人的财务关系,与税收形成的公共财政基金存在本质的区别,因此无论预、决算案的审批还是对政府补贴和担保的审计都无须再交由代议机关完成,各级政府作为监督机关实际上承担了社保基金以及社保基金会运营的预算责任,在完成法律监督和财务监督之后,政府再将补贴和担保作为年度公共财政预算的一部分,提交给代议机关审议。由此一方面减轻了代议机关对社会自治行政的监管义务;另一方面也适当地实现了立法者要求的预算民主和宪政分权。(33)

2.法政策学和法教义学的不同视角

社会保险精算着眼于通过年度微调费率实现两种平衡:第一种是纵向的代际平衡。现收现付制度建立的法理基础是代际契约(Generationsvertrag),此契约在三代人之间展开,每一代人都需要对上下两代人履行义务,才能够在满足退休条件后获得由下一代人缴费支付的养老金,这两种义务一是为上一代人支付养老金的参保和缴费义务,二是对下一代人的养育义务,此两种义务都不可偏废,才能保障养老保险制度可持续发展以及各世代参保人之间权利义务的平衡。因此立法者需要综合考虑未来若干年内人口结构引发的缴费者与养老金领取者之间的比例变化,为履行不同程度义务的参保人确定不同的缴费办法,(34)以此实现三个代际的义务平衡;(35)第二种是横向的区域平衡。东、西德地区经济发展不平衡,缴费人群与养老金领取人群不可能在每个州都一一对应,各就业人口流出州必然会不同程度地存在社保基金支付困难,在全国统筹和社会保险团结原则的要求下,立法者需要综合地区性差异为不同的州确定略有差异的缴费基数和基准养老金数。(36)概言之,精算制度的作用主要体现在法政策学的意义上,通过对养老保险各类缴费参数的年度微调,在未来相当长的时期里实现代际平衡和地区平衡,这在实质上系公共政策理念影响下的统计和数学法则在社会保险领域的应用。

而社会保险预算平衡原则的作用则体现在教义学的意义上,尤其是规范法学着眼的年度收支平衡实现的公民受益权。德国各类社保基金会通过预算方案制定出征缴计划,并根据财政补贴、担保等情况制定当年的支出计划:一方面,由于基金会的经办费用从社保基金中提取,因此应当列入年度支出项目中,接受政府部门的监督;另一方面,在特定的经济形势和公共政策环境下,社保基金应当将储备金以及政府财务补助纳入预算方案中,并通过决算制度检验预算方案的执行情况。在权利分析的视角下,预算平衡是为了切实实现参保人的集体性权利,结合德国的自治管理原则,公权力机关对预决算的审批权体现了基金会在资金使用问题上的管控:参保人群体通过董事会运行机制给付社保待遇,二者处于复杂的“委托代理”模式中,如果缺乏足够的信息披露制度和第三方监督机制,董事会可能做出损害参保人群体的事情,例如挪用社保基金,违法投资等,为了在现实中落实养老金待遇,必须通过法律机制设计摒弃利益相关者自我决策的权限,使经办机构在社会保险中的财政责任具体化和制度化。(37)与相对简单的精算法律制度相比,德国社会保险预算制度的法治化程度明显要高得多,政府监督机关被授权颁布多部法规,详细地规定了预算的范围、程序、方法和内容编制,并按照基金会所属的地区级别,由各级政府监督执行,而政府的补贴和担保再作为政府预算案的组成部分,接受联邦代议机关和审计机关的监督。(38)

综上所述,现收现付制的社会保险既贯彻精算平衡法则,又遵循预算平衡原则,二者并不对立:前者系技术化的社保基金运行规则,尽管其也在法政策理念下开展,但是由于不具备权利义务内容不能作为社会保险法的基本原则;后者系为了保障社会保险的待遇给付而设,关注的是社保基金支出过程中各类机构之间的职责分配,从而作为基本原则被确定在了德国社会保险立法之中。在参保人自治管理和缴费率与给付标准由法律确定的前提下,德国社会保险法不排斥基金的预算平衡原则,其原因在于两种“平衡”的目的存在本质差别:精算平衡保障的是费率调整的合理性,而预算平衡保障的是民主监督下基金收支的合法性。

(二)中国语境下的二原则关系的解读

我国精算平衡与预算平衡的关系应当从以下三个层面上获得解读。

1.“应然之法”与“实然之法”

我国目前的社会保险制度是在一个复杂的政治环境和社会环境中建立并发展起来的:在计划经济体制下,无论是建国初期的以区域统筹为主的劳动保险,还是六七十年代在企业营业外列支的企业退休金,大致上都采用了现收现付的筹资方式,由于当时的人口结构年轻,再加上政府财政的大量投入,因此几乎不存在支付不足的问题,预算平衡和精算平衡的问题都不会被提及。而随着市场经济体制的建立以及人口结构老龄化加剧,90年代开始,我国选择了一个社会统筹和个人账户相结合的筹资制度,相当多的单位和个人缴费积累在个人账户之中,而改革之前的职工并未在个人账户中缴费,因此出现了社会统筹养老金动用在职职工个人账户导致的“空账问题”,(39)社会保障学界也提出了建立名义个人账户制度的建议。(40)所有这一切似乎都与德国社会保险20世纪50年代经历的那场催生了精算制度的改革呈现出了相反的方向:德国的社会保险由积累制向现收现付制的转变产生对精算工具的需求以及对划定政府责任的呼声,而我国在将完全的现收现付制改革为部分积累制之后萌发了对精算的依赖。然而背后的原理是相通的:社会保险如果不再是参保人群体之间的互助共济或者政府无限度的福利支出之后,需要按照新的标准来界定国家的责任。有鉴于社会保险筹资中的国家共担责任一般系财政补贴和保费(或者所得税)减免,因此这种责任就演变成了在具体的收支期间内,政府应当发放多少补贴以及制定怎样的费率(税率)优惠制度。

在此意义上,精算平衡与预算平衡的差异体现为,前者系社保基金在较长的期间或代际实现收支平衡的数学工具。引入该工具的前提是筹资方式从积累制向现收现付制的转型或者统筹层次提高后基金收支数量的变化,当然,人口结构对收支的影响也很重要,精算由此平衡的是不同人群(转制前后的老人、中人和新人、不同地区以及不同代际的参保人)在缴费和待遇领取方面的负担。(41)也就是说,精算系平衡权利义务的“应然之法”。

而后者系社保基金在相对可控的期间内平衡参保人义务以及政府责任的法律工具。虽然社保基金需要在内部实现自我平衡,但是三方共担的筹资法则决定了其“更加强调原则方向和作用”:一方面,社会政策变迁以及经济规律难以把握,技术化的精算工具未必能够预测到基金在具体时期内面临的收支问题,事实上,即便是商业保险,精算也未必能够达到平衡,更遑论承担公共职能的社会保险;(42)另一方面,与精算追求的长期收支平衡相比,预、决算的强调短期内(一般为年度)收支平衡更具有现实意义,后者的制度设计可以在前者建议的“应然费率”的基础上“实然”地保障参保人的社会权利。

2.“社科之法”与“教义之法”

在法学方法论中,存在更能回应公共政策需求的社科法学和体现法律人思维特征的教义法学的区分:前者探索法律运行的应然状态,在公共政策领域,其着眼于稀缺资源分配作用的法律活动,尤其是采用统计或者数学模型揭示立法的过程;后者设定各类法律主体如何行为与交往的规范性标准,此标准有效性的主张不受时效性的影响,因此该视野中的法是以规范身份出现的。(43)

社科法学的问题集中在可观察的经验世界,可以通过工具测量,因此该方法论主要表现为研究经验现象,揭示逻辑关系。对精算制度以及平衡原则的探讨主要表现为两类:一类是作为程序法的精算机构的设置和精算报告的公布和监督,这类问题涉及公权力的划分与制约机制,属于传统的行政组织法研究对象;另一类是探寻各类因素对社保基金收支的影响,为决策提供建议,因此对精算平衡原则的研究应当主要归属于社科法学,即通过“成本—收益”模型评估现有立法的合理性,进而关注未来资源分配的效果和收益状况。整体而言,精算平衡原则关注的是“立法之法”,其对现有规范,例如当前的社保费率、退休金支出、医疗报销比例等持中立态度,只将技术法则判断下的合理性作为唯一标准。

而教义法学研究的问题存在于规范世界,该方法论尊重民主程序形成的一切法律,并将法律当作信条加以遵守,(44)其能够解决的问题是如何在民主的原则下配置权利和义务,对预决算制度以及预算平衡原则的探讨主要存在于教义学研究中。在我国社会保险的话语体系中,尽管经办体制已经出现些许的自治因素,但是经办机构在人事权和财权上依然不独立,参保人群体对基金的收支状况无法把控。(45)尽管很多学者提出应当打破政府对社会保险管理的垄断,保障参保人和公众的参与权和知情权,(46)但是此目标难以在短期内实现。如果将德国做法简单移植到我国,无视该国在基金会内部财务管理中已经贯彻了预算平衡的原则,就此得出我国社保基金也无须执行预决算制度以及年度预算平衡的结论,无疑会导致社保基金年度收支状况在民主道路上“脱轨”。因此,当下的权宜之计应当是在承认现有社会保险法律框架下,通过发展社会法教义学来完善预算平衡原则。

3.“回应之法”与“治理之法”

按照法与社会的关系以及法对社会的反映视角,法律划分成回应型法、自治型法、压制型法,由此代指作为回应各种社会愿望的便利工具的法律、为控制压制并维护自己的完整性的法律、压制型权力工具的法律。建立“回应之法”和“治理之法”(47)成为现代法治社会的当然之选,为了解决法律和权威面临的危机,迈向“回应之法”更是理性的“上上之选”。

社会保险法是市场经济发展到一定历史阶段的产物,是为了弥补市场和政府的失灵而产生的,其规制的路径表现为通过再分配手段对社会财富进行调节,让用人单位、劳动者和国家三方共担社会风险。(48)由于在这一领域公权力遁入私权,权利和权力密切交织,所以社会保险法既不奉行公法中的国家优先,也不可能像私法一样划地为界,采用较为温和的回应型法是必然的选择:在现收现付制度下,社会保险(尤其是养老保险)的保费并不等同于待遇给付,而是相应地追求在不同代际和地区之间的权利义务平衡,同时还需要公共财政的适度补贴,这样容易导致各类主体在利益面前“剑拔弩张”,而模糊各类主体责任的保费微调手段恰恰是实现社会保险目标的首选,其在各类参保人都能够接受的规制手段下,悄然渐进地开展改革,高度统一了社会法的法律属性和价值追求。在此意义上,作为保费微调法律工具的精算制度和精算平衡原则可以被视为一种“回应型法”,其不刻意追求权力或权利实施的程序性法则,而是能动开放地追求实质上的收支平衡,因此,精算更适合作为社保基金运行的基础性制度。

但是,“治理之法”的权威性作用同样重要。在社保基金的年度收支方面,如果仅执行精算法则确定的费率可能支出不足或者过度,在突发事件或经济危机时出现前一种情况自不待言,而在精算技术不可靠时出现后一种情况亦有可能,如某些地区在医保基金年度结余时通过提高报销比例突击花钱等,(49)那么发挥预决算制度“治理之法”的功能,划定各方主体的权、责、义关系就很有必要了。


五、对策与建议

我国2010年颁布的《社会保险法》规定了社保基金的预算平衡原则,此后的《预算法》《预算法实施条例》将社保基金预算规定为与一般公共财政、政府性基金、国有资本经营预算并列独立的类型,2017年修订的《社保基金财务制度》第9条也延续了这一规定,并细化为“社保基金保持独立完整,与一般公共财政预算相衔接”,这表明我国采用了类似德国模式下的特种基金单独编制预算的做法,符合我国社会保险采用选择制、以缴费方式筹集基金的现状。但是,预算平衡原则在现有的法律框架下依然存在问题,需要立法做出回应,另外,将社会保险精算制度写入法律的时机和方式也值得推敲。

(一)预算平衡的修法与实施建议

1.编制预算案

我国目前立法中未区分各类社保基金的性质,而按照同一标准编制预算案不妥。《社会保险基金财务制度》将社保基金划分为企业职工基本养老保险基金、城乡居民基本养老保险基金、机关事业单位基本养老保险基金等八类,按照参保人主体标准可以分为企业职工社保基金、城乡居民社保基金、机关事业单位社保基金三大类,此三类基金的来源以及权利义务的对应关系并不完全相同:从性质来看,职工各类保险按照权利义务对等原则设计,强调参保人群体的责任自担,国家补贴的份额不会太大;而城乡居民各类保险更加接近于普惠性福利制度,国家通过高额补贴鼓励参保,财政承担较多的责任;(50)机关事业单位职工各类保险的费用来源于国家财政以及实质上由国家财政负担的职工缴费,考虑到我国企业职工与机关事业单位职工社保并轨的时间不长,大量转轨前的“老人”都是作为视同缴费人,养老金等待遇仍然由国家财政负担。(51)因此,这三类基金都按照统一的法则编制预算案难以体现“作为各方权利(权力)在预算法中获得的合法性和合理性”,而“各方的政治目的也难以在预算法中获得驯化和整合”,(52)更重要的是,许多学者担心的政府责任的性质也可能在各险种中混淆:《社会保险法》第13条规定的政府对基本养老保险支付不足时的补贴责任作为一种兜底责任,应当仅发生在企业职工保险中,由此彰显劳资共担的属性;居民保险系一项对无收入群体的福利政策,政府补贴显然在筹资中扮演了主要角色;而在机关事业单位职工保险中,政府是职工实际上的雇主,缴费抑或补贴应当视为公共财政负担的“资方责任”,未来立法应当对不同性质的社会保险预算加以区分。

具体而言,我国的职工社保基金更适合采用特种基金预算编制模式,居民社保基金和机关事业单位社保基金仍然应当纳入公共预算中,这有利于清晰界定政府责任。当然,职工保险需要政府承担转制成本和年度补贴,也可将前者写入公共预算中,凸显改革的政治属性,在特种基金编制中列出政府的补贴数额,分清参保人和政府的法律责任。(53)有鉴于居民社保基金的预算方式,有学者提出了“通过征税来筹资”的建议,(54)笔者认为,此举契合预算编制原理,经过税率合理测算之后是可行的。

2.界定预算平衡标准与个别收支项目

与《社会保险法》《预算法》等法律相比,《社会保险基金财务制度》对预算平衡原则的规定有了很大的进步,社保基金不能平衡政府预算、基金结余与财政补贴的支付顺序、基金账户的分类等法律原则都具备了翔实的内容,由此划定了各方的权利义务,系立法上的亮点。然而,预算平衡的标准还有待进一步的科学界定,以养老保险为例,应当尽可能地将统计学和人口学上的测算结果考虑在年度收支预算之中,如在2035年老龄人口高峰点到来前保障个人账户结余和储备金需要确定合理的年度内收大于支的比例以及个人账户的积累年限和净贴现率等,(55)此类问题也同样存在于以经济周期性风险为特征的失业风险和以短期性风险为特征的医疗保险之中,未来的基金财务制度应当建立更加详细和合理的预算平衡标准,不能简单地以收支数量来判断。另一个问题是城乡居民大病保险经办费用如何在预决算方案中体现,这个险种目前是从基金结余中提取经办费用,按照政府购买社会服务的方式委托商业保险公司经营的,那么为经办机构节省下来的费用以及提取的费用也应当体现在预算案的支出项目中,现行法律未做出要求。

如上所述,德国与给付相关的技术性问题不由基金会的自治章程规定,越来越多的国家补贴造成了养老金的财务制度越来越具体,广泛的立法保留使自治章程能够决定的仅是“边缘且次要的事情”,这些变化“使基金会在与待遇给付相关的财务领域已无自主之地”(56),联邦宪法法院认为,基金会的主要任务是“按照具体的社会保险立法行事,接管国家本应接管的任务”。(57)借鉴此思路,我国未来的社保基金财务制度应当秉承国家管制的思路,一方面在收支结余领域发挥精算指导科学决策的功能;另一方面不断完善所有的收支项目,以预算制度实现社保基金收支的民主性。

3.建立预算的实施机制

完善预算法实施机制的路径是通过人民代表大会制度监督行政机关预算权力的政治化路径;通过个体或集体对话、沟通、辩论参与预算编制、审批和执行的社会化路径;通过构建诉讼制度鼓励公民参与预算实施的司法化路径。(58)这些路径同样适用于社保基金的预算制度,在我国社保经办机构参保人自治管理机制缺失的现状下,强调代议机关对基金预算管理的监督有助于在预算法的纯粹理性之外加强实践理性和价值理性的统一,而这种统一恰恰是“现代预算法律制度的生命力之所在”(59)。目前,我国社保基金预算制度的实施主体多为行政机关和经办机构,公民和参保人的参与度不足,这大概可以视为预算法领域普遍存在的“追求利于权力运行的秩序,但公平与效率价值缺失”(60)的现象在社会保险法领域的延续。

在普惠制和征税制的国家中,社保基金预算大多纳入普通公共财政预算,因此二者的实施机制高度统一,并无单列社保基金预算的必要;在选择制和缴费制的国家中既有采用基金自治管理模式的国家,一般通过建立参保人代议和委托实施的机制来实现民主参与;也有采用信托制运行基金的国家,一般通过构建审慎投资人规则来实现参保人的自我决策,而我国的社会保险一方面采用缴费制,追求权利义务的平等,另一方面在基金收支预算方面又欠缺参保人的自治决策机制,必须依靠现有的政府财政预算体制,因此形成了悖论,这也正是前文所述的两个平衡原则争论的焦点所在。在我国现有体制下,如何构建社会化路径和司法化路径方为“题中之意”:未来可以由各地区人社部门组织参保人代表,深入参与各类经办机构预算案的编制过程,通过理性对话和协商沟通表达主张;还可以构建预算诉讼制度,赋予参保人个人和群体的预算诉讼权利,基于纳税人诉讼的原理设计参保人诉讼制度。有鉴于我国的行政诉讼以合法性审查为标准,兼顾主、客观之诉相融合的特点,(61)因此,参保人起诉人资格、前置程序、预算诉讼的类型方面不存在法律障碍。(62)

(二)社会保险精算制度“入法”的推敲

精算平衡虽然不能作为社会保险法的基本原则,但是精算制度应当确定为社保基金运行中的基本制度,为预算平衡提供科学决策。有学者谏言,将编制精算报告作为一项法律制度写入《社会保险法》,实现规范化和长效化,(63)本文认为,对“精算入法”应当持谨慎态度,理由如下。

首先,社会保险精算的对象主要是养老保险,该制度在我国尚未定型。我国基础养老保险的统筹层次较低,大量的缴费和支付都沉淀在基层,要制定全国统筹的时间表必须弄清楚各地基金的收支状况,十八届三中全会提出的“精算平衡原则”和精算制度正为解决此问题而设计,但是不适宜将精算报告编制制度“入法”,原因在于:第一,养老金报告是对目前基金收支情况的统计,并根据人口结构变化给出未来费率调整的建议,那么在制度未定型之前很难编制精算报告,即使为之,其参考价值也值得怀疑;第二,基于精算报告做出调整的方式主要是年度内微调费率,而非控制各地区基金的收支情况,后者系通过预算平衡实现的,我国提高统筹层次的手段主要是各地区基金之间的调剂以及以发放补贴,因此精算报告给出的费率建议应当在统筹层次提高之后再考虑适用。

其次,社会保险精算只能在统筹地区编制,该制度不利于提高统筹层次。精算报告的编制主体一般是中央政府,例如德国是联邦劳动与社会事务部等,这是因为多数国家的养老保险基金都在全国统筹,中央政府可以考虑采用精算报告建议的费率,在较长时期内实现社会保险的安全运行,而我国基本养老保险的统筹层次较低,劳动者在不同统筹地区就业并参保,达到退休条件后,只能按照《社会保险法》规定的“缴费年限累计计算”“基本养老金分段计算”的办法获得养老金,这与欧盟国家养老金“分段计算”“统一支付”类似,(64)而欧盟各成员国的社会保险从来就没有在共同体层面上统筹的规划,欧盟也不可能制定共同体层面上的精算报告,其为各成员国颁布的指令多为对养老基金投资的管理规范。(65)那么,在我国的现实条件下,以提供费率微调建议为主要目的精算报告只能在各个统筹地区内部编制,除了我国基层精算人才缺乏等原因可能会使统筹地区报告编制“难产”以外,(66)这种做法还可能导致不利后果:一方面,基金收支情况良好、参保人年龄结构较轻的地区可能会出于区域利益的考虑,编制阻碍统筹层次提高的报告;另一方面,国家政策的变动难以为各地区所把握,当统筹层次提高之后,作为原报告测算基础的参保人情况会发生改变,调整建议未必能够产生实际意义。

最后,精算制度的性质决定了“入法”并非唯一的选择。我国社会保障学界列出的精算报告的功能包括监控基金安全运行以及为重大决策凝聚社会共识两大项,(67)根据前文对精算平衡性质的分析,其法律属性,即权利义务属性并不是很强,如果希望在短期内迅速建立该制度,发挥其积极作用,似乎政策的手段更具备效率。考虑到我国《社会保险法》的修改尚未被提上全国人大的工作议程,(68)先行由人社部颁布精算工作规则不失为权宜之计。

德国社会法学家Ruland认为“社会政策的终极目标是成为社会法”,而“社会法需要在对社会政策理解的基础上去解释”。(69)借用该思路,精算系社会政策的决策工具,其目的在于将对社会保险长期收支关系的测算结果演变成为社会法,而预算系社会保险法的实施工具,其应当在充分考虑到精算结果的基础上来编制短期内基金收支项目,并接受代议机关和参保人的民主监督。长期来看,精算制度可以确定在《社会保险法》中,作为社保基金运行的程序性法则,而预算制度仍然应当保留在《社会保险法》《预算法》以及《社会保险基金财务制度》等相关法规之中,预算平衡也应当被确定为社会保险法的基本原则。

①参见熊伟、张荣芳:《财政补助社会保险的法学透析——以二元分立为视角》,载《法学研究》2016年第1期;张荣芳:《全口径预算管理之惑:论社保基金的异质性》,载《法律科学》2015年第3期;刘志强、白之羽:《财政部部长表示,不能把缺口完全留给公共财政》,载《人民日报》2015年3月23日第008版。

②参见财新网报道:《郑功成:社会保险的灵魂是什么?》,来源:http://www.caoss.org.cn/4artide.asp?id=282,2017年7月31日访问。

③参见熊伟:《从财政依附性反思中国社会保险》,载《武汉大学学报(哲学社会科学版)》2017年第4期。

④参见苏晓春、杨志勇:《中国养老保险制度变迁的经济学分析》,载《财经研究》2007年第9期。

⑤参见新浪网报道:《文件起草者:养老金统筹精算平衡原则是临时写入》,来源:http://finance.sma.com.cn/china/20131120/123017379488.shtml,2017年10月16日访问。

⑥K.Kreikebohm,Kommentar zum SGB IV,München:C.H.Beck,2014,§29,Rn.11-13.

⑦参见何文炯、杨一心:《社会医疗保险若干问题辨析》,载《中国医疗保险》2011年第4期。

⑧参见宋世斌、申曙光:《社会保险精算》,中国劳动社会保障出版社2007年版,第5页。

⑨M.Stolleis,Geschichte des Sozialrechts in Deutschland:Ein ,Stuttgart:UTB Verlag,2003,S.229ff..

⑩R.Kreikebohm/H.Dankelmann,Sozialgesetzbuch IV:Gesetzliche Rentenversicherung,München:C.H.Beck,2017,§ 154,Rn.l-7.

(11)BSG,Urteil vom 30.3.2000-B 12 KR 13/99 R(LSG Berlin Urteil 10.2.1999 L 9 Kr 6/98).

(12)参见德国联邦保险局发布的《2015/2016年度工作报告》,来源:http://www.bundesversichemngsamt.de/fileadmin/redaktion/Risikostmkturausgleich/Schaetzerkreis/20151102_Schaetzerkreis_2016Abschlussbericht_Endfassung.pdf,2017年8月22日访问。

(13)[德]V.诺依曼:《社会国家原则与基本权利教条学》,娄宇译,载《比较法研究》2010年第1期。

(14)Vg1.BT-Drucks.18/6879,S.83ff.BT-Drucks.18/7115,S.32 f; Scharf in SK-SGB VI,Rn.34.

(15)参见王晓军:《社会保险精算原理》,中国人民大学出版社2000年版,第89页。

(16)F.Ruland,Pldoyer für eine nachhaltige Rentenpolitik auch uber 2030 hinaus,in NZS 2016,Heft 19,S.721ff.

(17)德国社保基金会按照公法人的结构开展自治管理,参保人通过选举成立成员代表大会(Versammlung),再由代表大会产生董事会(Vorstand),前者系社保基金会的最高意思表达机关,后者系社会保险事务的具体经办机构,公权力机关不干涉选举程序和经办程序,参保人通过这个代议机制和实施机制享有独立掌管和运营保险资金的权利。参见胡川宁:《社会保险经办机构法律规制的重构——基于团结原则和补充性原则的视角》,载《财经科学》2015年第10期。

(18)H.Marburger,Aufsichtsbehrden der Sozialversicherungstrger,in Verwaltungsrundschau,2017,S.266ff.

(19)D.Krauskopf/G.S.Printzen(hrsg.),Soziale Krankenversicherung und Pflegeversicherung Kommentar,München:C.H.Beck,2017,§ 77,Rn.l-2.

(20)R.Kreikebohm/T.Brandt(hsrg.),Sozialgesetzbuch:Gemeinsame Vorschriften für die Sozialversicherung-SGB IV,München:C.H.Beck,2014,§ 78,Rn.l-3.

(21)G.Samartzis,Vermgensrecht der Sozialversicherung in Zeiten der Finanzkrise,in NZS Heft.2009,S.361ff.

(22)参见胡川宁:《社会保险经办机构法律规制的重构——基于团结原则和补充性原则的视角》,载《财经科学》2015年第10期。

(23)参见闫海:《公共预算过程、机构与权力——一个法政治学研究的范式》,法律出版社2012年版,第2页。

(24)参见张荣芳:《基于财务独立的社保基金预算》,载《武汉大学学报(哲学社会科学版)》2015年第3期。

(25)参见张荣芳、熊伟:《全口径预算管理之惑:论社保基金的异质性》,载《法律科学》2015年第3期。

(26)参见熊伟、张荣芳:《财政补助社会保险的法学透析——以二元分立为视角》,载《法学研究》2016年第1期。

(27)参见郑功成:《从政府集权管理到多元自治管理——中国社会保险组织管理模式的未来发展》,载《中国人民大学学报》2004年第5期。

(28)参见胡继烨等:《社保基金监管立法调研报告》,中国政法大学出版社2011年版,第16页。

(29)参见杨燕绥、闫俊:《依社会保险法做好社会保险预算》,载《中国社会保障》2011年第3期。

(30)参见张荣芳:《全口径预算管理之惑:论社保基金的异质性》,载《法律科学》2015年第3期。

(31)参见娄宇:《大病保险制度的法律定位与存疑》,载《中国社会保险》2015年第8期。

(32)以结构主义观之,社会保险经办机构的立法模式有政府集权管理模式、社会自治管理模式和商业机构运行模式三种:第一种建立全国统一的社保经办机构,实行垂直管理,经办管理成本大多来源于政府财政;第二种由自治管理的社会组织经办社会保险,政府仅实施政策指导和法律监管,经办费用从保费中提取;第三种由社保基金管理公司完全按照民事法则运营,管理公司在缴费中提取佣金支付公司的运营成本并获得利润。参见娄宇:《论我国社会保险经办机构的法律地位》,载《北京行政学院学报》2014年第4期。

(33)参见[德]托斯顿·肯格林:《德国社会保险的自治管理》,姜景宇译,载《社会保障研究(北京)》2006年第1期。

(34)例如法定医疗保险规定,未满18周岁的子女免费参保,享受同一般参保人同样的医疗给付。参见娄宇:《德国法定医疗保险中的家庭保险制度——兼与中国城镇居民基本医疗保险相关制度之结构性比较》,载《研究生法学》2011年第1期。

(35)C.Bittner,Rentenversicherungsrechtlicher Generationsvertrag als Gesellschaftsvertrag(Sozialkontrakt)? in J.Bohnert u.a.(hrsg.),Verfassung-Philosophie-Kirche-Festschrift für Alexander Hollerbach zum 70.Geburtstag,Berlin:Duncker & Humiolt Verlag,2001,S.576ff

(36)Vgl.S.Muckel/M.Ogerek,Sozialrecht,München:Verlag C.H.Beck,2011,S.293ff

(37)参见李志明:《德国社会保险自治管理机制——历史嬗变、改革及其启示》,载《欧洲研究》2012年第4期。

(38)按照德国《社会法典》的相关规定,社会保险的补助由联邦财政负担,社会救助和家庭补助(例如子女生活补助和减税计划)由联邦和各州财政负担,因此《联邦预算法》规定,联邦政府对社保基金的补助接受联邦审计署的审计。

(39)参见孙祁祥:《“空账”与转轨成本——中国养老保险体制改革的效应分析》,载《经济研究》2001年第5期。

(40)参见郑秉文:《欧亚六国社会保障“名义账户”制利弊分析及其对中国的启示》,载《世界经济与政治》2003年第5期。

(41)D.Merten,Die Ausweitung der Sozialversicherungspflicht und die Grenzen der Verfassung,in NZS,1998,S.545ff.

(42)参见宋晓梧:《不要混淆和扭曲养老保险和养老保障》,来源:http://world.people.com.en/n/2015/0321/c157278-26729189.html,2017年10月16日访问。

(43)参见白斌:《论法教义学:源流、特征与功能》,载《环球法律评论》2010年第3期。

(44)参见[德]卡尔·拉伦茨:《法学方法论》,陈爱娥译,商务印书馆2003年版,第77页。

(45)参见娄宇:《我国社会医疗保险法治建设的若干问题与解决思路》,载《兰州学刊》2016年第9期。

(46)参见熊伟:《从财政依附性反思中国社会保险》,载《武汉大学学报(哲学社会科学版)》2017年第4期。

(47)“自治型法”(autonomous law)在名称上容易与社会保险中的自治管理混淆,使人误认为如何通过参保人自治完成社保经办的法律,因此本文采用“治理型法”的称谓,在内涵和外延上约等于诺内特等学者言及的“自治型法”。参见[美]P.诺内特和P.塞尔兹尼克:《转变中的法律与社会:迈向回应型法》,张志铭译,中国政法大学出版社2004年版,第73页。

(48)参见郑功成:《社会保障学——理念、制度、实践与思辨》,商务印书馆2000年版,第34页。

(49)参见娄宇:《待遇调整应符合决策程序的民主性》,载《中国医疗保险》2017年第6期。

(50)参见孙淑云:《基本医疗保险立法研究》,法律出版社2013年版,第190页。

(51)参见韩秉志:《养老金并轨方案公布:专家详解机关事业单位人员养老保险制度改革》,载《经济日报》2015年4月28日第3版。

(52)参见蒋悟真:《中国预算法的政治性与法律性》,载《法商研究》2015年第1期。

(53)参见熊伟:《从财政依附性反思中国社会保险》,载《武汉大学学报(哲学社会科学版)》2017年第4期。

(54)参见吴文芳:《社会保障费与税之关系的基础理论探索》,载《税务研究》2014年第7期。

(55)参见杨燕绥、闫俊:《依社会保险法做好社会保险预算》,载《中国社会保障》2011年第3期。

(56)M.Jestaedt,Selbrverwatung angesichts von  und Europisierung,in VVDStRL 62(2003),S.405.

(57)BVerfGE 39,302(313).

(58)参见蒋悟真:《中国预算法实施的现实路径》,载《中国社会科学》2014年第9期。

(59)参见蒋悟真:《中国预算法实施的现实路径》,载《中国社会科学》2014年第9期。

(60)参见郑尚元、扈春海:《中国社会保险立法进路之分析——中国社会保险立法体例再分析》,载《现代法学》2010年第3期。

(61)参见马立群:《主观诉讼与客观诉讼辨析——以法国、日本行政诉讼为中心的考察》,载谢进杰主编:《中山大学法律评论》第8卷第2辑,法律出版社2010年版,第277页。

(62)借鉴我国学者提出的预算诉讼制度构建方法,可以相应地把参保人预算诉讼的主体界定为个人、单位、参保人组织,设置前置程序,并将形成之诉(撤销某项社保预算)、给付之诉(执行预算)、确认预算(确认执行行为的合法性)作为诉讼类型。参见蒋悟真:《中国预算法实施的现实路径》,载《中国社会科学》2014年第9期。

(63)相关文献包括何文炯:《建立健全社会保险精算制度》,载《中国社会保障》2017年第4期;盖根路:《对精算报告制度入法的思考》,载《中国劳动保障报》2017年10月17日第3版。

(64)参见王美桃:《欧盟社会养老保险开放性协调机制研究》,经济管理出版社2017年版,第3页。

(65)H.v.Meerten,"Pensions Reform in the European Union:Recent Developments after the Implementation of IORP Directive",14(4)Pensions-An International Journal,259,262(2009).

(66)参见程乐华:《社保的精算之路》,载《中国社会保障》2010年第9期。

(67)参见盖根路:《对精算报告制度入法的思考》,载《中国劳动保障报》2017年10月17日第3版。

(68)参见郑功成:《关于尽快修订〈社会保险法〉的议案》,载《中国社会保障》2016年第7期。

(69)F.Ruland,Sozialpolitik und Sozialrecht,in NZS,2012,S.321f.



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本文责编:陈冬冬
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文章来源:本文转自 《华东政法大学学报》 2018年05期,转载请注明原始出处,并遵守该处的版权规定。

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