金自宁:风险规制中的信息沟通及其制度建构

选择字号:   本文共阅读 369 次 更新时间:2012-11-09 16:38:54

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金自宁  

  

  一、问题的提出

  

  相比传统的命令-控制手段,信息沟通作为规制工具具有成本较低、无需动用强力、更具灵活性等优点;[1]相应地,在1.相比规制收益而言,运用传统规制手段经济成本过高;2.就特定规制目的而言,不宜或无法应用传统的命令-控制手段;3.规制者受科学技术发展水平及社会经济文化等条件局限而无法解决知识信息不足问题,因而无法做出明确无疑问的“一刀切”式决定时,信息沟通工具的上述比较优势显得格外宝贵。

  事实上,政府通过揭露、传达特定信息以达成规制目的,这种实践其实由来已久。只是无论在实践还是在研究中,相对于其他规制手段,信息沟通作为规制工具,长期以来处于不引人注目的边缘和补充性的地位。这在很大程度上是因为,前风险社会的历史条件和社会背景下,以命令和控制(command and control)为特色的传统规制手段已经足够应付现实的需要。在进入风险社会之后,政府规制机关比以前更广泛地“决策于不确定性之中”,由此突显了规制者信息和知识不足的问题,风险信息沟通的实际应用和理论研究也于二十世纪八十年代在西方国家应运而兴。[2]迄今为止,发达国家在运用风险信息沟通工具达成规制目的方面,已经积累了相对较为成熟的实践经验和比较丰富的研究成果。

  相形之下,我国相关实践比较落后。迄今罕见高度自觉、系统地运用信息沟通工具的风险规制立法和实践;涉及政府信息的现有立法及实践,主要从民主参与或监督行政的角度强调政府信息公开/披露本身的重要意义,而很少关注从信息工具在实现规制目的——特别是风险规制目的——方面的效果和作用。

  直到最近数年,我国法学界才开始零星出现一些从规制角度探讨信息工具的研究成果。有研究者分析了我国当前公共规制中信息工具使用的状况,并尝试提出比较不同信息工具功能的理论框架;[3]也有研究者引介了外国行政法上风险信息交流制度的成功经验,并探讨了信息交流工具的适用条件。[4]但是,相对于风险规制领域里的实践需要,相对于风险信息沟通工具已经显露出来的优点和适用潜力,这些研究只是刚刚起步,仍有必要更加深入、具体地探讨风险信息沟通过程本身及其所处社会背景中决定规制成效的影响因素,以充分发挥风险信息沟通工具的作用。

  

  二、风险信息沟通要素分析

  

  虽然对于规制机构而言,信息公开通常是信息沟通的当然之义,但是,信息沟通不等于信息披露/公开。因为提供信息是必要的,但并不足够。本文所特别强调是,被披露或公开的特定信息,徜若未能为意向中的信息接收者所接收并理解,就只是给这个世界增加了一些毫无意义的噪音而已;不止如此,着眼于信息沟通作为风险规制工具的实效,还需要进一步强调,只有在所提供的信息能够刺激信息接收者做出有利于降低/避免风险的(态度/行为上的)改变,才称得上是有成效的风险信息沟通。[5]

  这就对规制机关有意识运用风险信息工具提出了比单纯提供信息更高的要求:为了风险信息沟通的有效性,规制机关不止要关心提供何种信息(说什么)、意向中的信息接受者有何种特征(向谁说),还要注意到不同信息表达方式(如何说)也会影响到意向听众对信息的接收和反应,甚至自己的形象和地位(谁在说)也会影响到信息沟通的效果。这些方面的考虑因素综合起来,即“谁以何种方式向谁说什么(who-what-how-whom)”。[6]这些因素对任何信息沟通活动都不可或缺,就此而言,它们属于信息沟通活动的构成性要素。

  需要强调的是,信息沟通“并不是一个行为或一个事件,是一个持续不断的过程”,[7] 上述影响风险信息沟通运作的诸构成要素之间并非彼此独立,而是紧密相关和相互依赖的。例如,在选择风险沟通的最佳方式(“怎么说”)时,必须同时考虑信息发送者(谁在说)和信息接收者(谁在听)的相关特征。只是,这些构成要素的内容毕竟各有不同,为了更清晰地思考它们对风险信息沟通效果可能的影响,有必要分别予以讨论。

  (一)谁在说话

  相关研究早已揭示,相同的话由不同的人说出具有不同的份量;这里具有相关性的因素,包括了往往体现在发言人的社会地位和公众形象之中的可靠性(credibility)、可信程度(trustworthiness)以及解决问题的能力(competence)和专业技能(expertness)等。[8]风险沟通理论则进一步揭示,信息接收者对信息源(source)的信任,是决定信息沟通成效的关键因素之一;并且,根据社会心理学上著名的“不对称原理(the asymmetry principle)”,[9]信任总是难于建立而易于失去。

  这就意味着,当政府出于风险规制目的而运用风险信息沟通工具时,不仅要确保特定风险规制机构拥有与解决其规制领域内各类风险问题相适应的专业知识和技能;也应当一般地确立和维护作为公共权威的公信力、保持良好的诚信记录,避免破坏民众对其的信任,否则政府和社会均不得不为此付出代价。在我国当前风险规制实践中,不难发现相关的教训。例如,三聚氰胺事件后,曾经可以有效传递出“食品安全”信息并被广泛采用的“食品免检制”,[10]不再为民众所信任;如果因此种不信任的弥漫而使得规制机关不再使用原本具有相当程度合理性和正当性的免检制又无法找到有效的替代手段的话,就不止是规制机构的麻烦,归根结底也将损害社会和公众的利益。

  (二)说什么

  为了达成沟通的目的,风险信息的内容显然应当是明晰而能够被听众理解的。然而,现代社会中的风险大多与发达的科技应用相关,现代社会中的风险信息也大多立基于科技专家们的专业知识。相应地,现代风险规制机关在风险管理过程中越来越多地依赖于自己内部或外部的技术专家,是一个仍在不断发展的明显趋势。值得警惕的是,正是这一趋势,使得政府在运用风险信息沟通工具时,容易带有专家的傲慢和偏见:即重视那些能够以科学方法加以处理的可量化的风险特性,而忽略一般公众所关心的如公平性、自愿性等定性的考虑因素。[11]正是因为专家通常倾向于忽略这些合情合理的考虑因素,民众才会(合情合理地)认为那些“一叶障目不见森林”的狭隘专家是不食人间烟火的“怪人”,其意见是脱离实际的“空谈”。因此,所有依赖专业知识的风险规制机关在进行风险信息沟通时,都应当有意识地警惕和克服此类专家的傲慢与偏见,否则将严重影响风险信息沟通的效果。

  风险信息沟通内容必不可少的成分,当然是有关风险是否存在。但是,实证研究表明,仅仅得知风险存在而不知风险性质及严重程度、特别是不知如何应对,容易导致公众对风险的夸大和过分的恐惧情绪;[12]而对风险过分的恐惧本身就构成一种可能带来严重不利后果的风险。[13]一个近期的实例是,日本福岛核泄露在我国引起的“碘盐抢购风潮”,[14]若非政府(包括果壳网和科学松鼠会这样有公信力的NGO)及时澄清相关知识和信息,很可能引发更广泛、更严重的社会混乱。鉴于此,规制机关在进行风险沟通时,不应止步于警示风险之存在,还应明确风险的性质和严重程度,同时告知政府有关部分已经进行的应对工作和可能的自我防卫措施——除非该项内容是显而易见、不言而喻的。

  (三)怎么说

  许多实证研究揭示,同一信息的不同表达方式会影响到信息接收者的相关认知和判断,[15]也就是说,在信息沟通中以不同方式传达同一内容的说服力各有不同。这就凸显了信息沟通渠道、表达方式及策略(即“怎么说”)的重要性。信息沟通理论研究了如何选择不同的沟通渠道(例如通过宣传手册、报纸杂志、电视、电子数据库、电话还是面谈)、如何通过各种方式和策略(甚至包括衣着打扮、音调语气等)以成功地吸引听众注意力、获得听众信任、进而有效地影响听众行为。[16]当然,我们不宜过分夸大沟通形式和沟通技巧的作用,因为单凭风险沟通形式和技巧本身并不能消除那些客观存在利益分歧和实质性的价值冲突;但是,不可否认的是,良好的风险沟通形式和技巧,的确有助于避免信息传输中一些不必要的扭曲和误解。

  在风险规制领域,考虑信息沟通方式时,一个值得慎重对待而经常被忽略的问题是时机问题。[17]对恰当时机的判断是一项复杂的任务:一方面,如果过早就仍然包含较大不确定性的风险发出警示信息的话,可能制造不必要的恐慌(假如之后风险未成真或比预计的小得多);另一方面,如果政府规制机关不及时公布牵涉利害关系重大的风险信息的话,可能会引发信任危机(例如民众怀疑政府机构有意隐瞒本应披露的风险信息)。

  (四)谁在听

  当规制机关运用信息沟通工具达成风险规制目标时,其意向中的信息接收者通常指包括了被规制企业和利害关系方在内的公众。理想状态下,被沟通的信息本身最好对于意向中的信息接收者而言是清晰无疑义、易于理解的。然而,现代社会里的风险信息大多包含大量专业技术内容和不可避免的不确定性,因而,对作为外行的一般公众和利害关系方(有时甚至包括被规制企业)来说,显得不可理解(unintelligible)或充满歧义,而这会直接影响风险沟通的效果。[18]换句话说,外行在专业知识方面的不足,往往是风险规制机关在进行信息沟通时不得不面对的一个障碍。克服这一障碍的方法,主要是宣传教示和说明解释。例如,我国“非典”时期,政府对于非典的病症、传播途径、预防方法、隔离措施的宣传教示。

  值得特别注意的是,现实生活中,规制机构绝非主动进行风险信息沟通的惟一主体,企业、公司、社区居民和消费者都可能成为主动进行风险信息沟通的主体。也就是说,公众,特别是受规制企业和利害关系方,并非总是被动地等待风险规制机关告知风险信息再做出反应,而经常是有愿意、有能力扮演更为积极的角色。假如未提供畅通的渠道使其及时、顺利地接触信息,并表达其主张和意愿,可能引发激烈的、具潜在破坏性的社会抗争活动。[19]二十世纪六十年代以来世界范围内风起云涌的环保运动史上,有许多这样的教训。因此,在风险信息沟通中,规制机关也应当随时准备做一个倾听者。

  

  三、风险信息沟通的社会背景分析

  

  虽然风险信息往往以科学技术相关知识为内容,但风险信息沟通与其说是科学技术的过程,无宁说是政治和社会的过程。这不仅仅因为风险信息沟通作为一个过程总是在真实社会而非科学实验室里进行,更因为风险信息沟通不可避免地涉及多元化个体/群体之间的利益协调与价值选择问题,由此,社会背景(context)中的诸多因素对于风险信息沟通的效果都有显著影响。[20]用Kasperson等学者的话来说,[21]风险事件所发出的风险信号,通过各种各样的中转站(stations)才得以传播开来,进而引发如态度变化、政治和社会行动、组织反应、社会抗议等风险相关行为的改变;这些信号转换站,即社会中的各类个体和群体,在种种社会文化因素影响下可能放大也可能弱化其接收到的风险信号。离开对这些影响信息传播的社会背景因素的了解,就无法真正把握现实中的信息沟通现象。从已有研究来看,对于风险规制者而言,可能影响其信息沟通努力的显著社会背景因素包括了:利害关系方先见的“锚定效应”、科学专家对知识的滥用和大众媒体对新奇的偏好等。

  (一)利害关系方先见的“锚定效应”

  真实世界中的风险经验从来都不止是一种实际的伤害经历,同时也是个体和群体学习或创造对风险的解读的过程。[22]实证研究一次次表明,观点和信念一旦确立,即成为先见(prejudges),倾向于拒绝改变。有利害牵涉的各方当事人比无利害牵涉的一般人更容易形成先入之见。而有先见的个体或群体倾向于选择性忽略与其先见不同的信息而选择性地关注那些会强化其先见的信息,此即所谓的“锚定效应”(anchoring effect)。[23]在风险信息沟通中,这既可能导致过分的乐观,可能导致过分的担忧:当先见是关于自信(“坏事会发生在别人而不是我身上”)时,[24]这会导致低估风险的过分乐观;当先见是关于某种产品或行业的“污名化”的印象时,[25]这会导致夸大风险的过分担忧。例如,中国的三聚氰胺事件被揭露之后,不止是被查出添加了三聚氰胺的三鹿奶粉下架,三鹿集团破产倒闭,事实上那些经检验合格的产品和厂家的信誉和销量也受到了不利影响,这种株连的效果,就是因为整个奶制品行业在相当程度上已经被三聚氰胺事件“污名化”了。

  注意到客观存在的“锚定效应”,对风险信息沟通的直接启示是,(点击此处阅读下一页)

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