金自宁:风险决定的理性探求

——PX事件的启示
选择字号:   本文共阅读 393 次 更新时间:2015-04-17 09:39:43

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金自宁  

   【摘要】在风险决定过程中,将专家能提供的科学理性与外行民众所拥有的社会理性结合起来,已经成为行政法的规范要求。但是,依据现有的风险规制理论,此二者存在内在紧张关系。而我国自2007年以来发生的系列PX事件也显示,兼顾二者存在着现实的困难。可能的解决之道在于,突破对于决策理性的传统理解,引入情境理性概念,从制度上保障风险决定做出者认真对待当事人与社会场景紧密相关的认知和感受,使各种具有情境合理性的观点和主张均有机会得到表达并获得适当考虑,从而实现科学理性与社会理性的结合。

   【关键词】风险决定;情境理性;PX事件;行政法治

  

   近年来,我国社会科学领域的研究者一致强调行政决策应当科学理性与社会理性并重,[1]同时应吸纳专家和大众的知识。[2]而行政实务界亦有同步发展的迹象,如政府在官方文件中反复强调行政过程应当结合“公众参与、专家论证、政府决策”以实现“依法决策、科学决策、民主决策,保证决策的科学性和正确性”。[3]可以说,这种被政府、学界和公众普遍接受的主流观点,反映出我国各界对行政决策的一种交叉共识,即行政决策在符合法律规定的要求之外,还应当符合科学决策和民主决策的要求,由此,行政决定过程中引入专家和民众参与成为必要程序。

   但是,在风险决定领域引入不同于专家决策的公众参与机制,在理论上并非没有疑问。其中之一是:作为外行民众参与风险决策过程中有实际意义吗?毕竟,现代风险社会不同于前现代社会的特征之一是科学技术的广泛应用,现代社会中风险决策必须依赖专门“知识”,依赖于专家们“特殊的认知方式、测量程序、统计调查”;[4]而普通民众,一般并不具备这种专业知识。由此而来的问题是因“无知”而无法理性处理现代科技相关风险的民众,难道不会把我们的法治从“远离激情的理性”变成“恐惧的法”吗?[5]

   我国已经发生并仍在持续中的系列PX事件,特别是不久前的PX词条“保卫战”,似乎在很大程度上支持了这种对外行民众参与风险决策过程质疑。

  

   一、PX事件:从“民意的胜利”到“盲目的恐慌”?

   (一)事件回顾

   2007年,厦门市发生针对PX(para-xylene,对二甲苯,一种化学品)项目的大规模群众抵制活动,在全国范围内引发广泛关注。当地政府最终决定将该项目迁出厦门。此决定受到媒体的高度赞扬,被称为“民意的胜利”。[6]之后2011年大连、2012年宁波、2013年成都和昆明先后爆发针对PX项目的系列反对活动。2014年3月,广东茂名居民对PX项目的抵制又一次成为热点新闻。在各地多次的PX事件中,2007年厦门事件的影响清晰可见:参与民众时常直接或间接援引厦门民众对PX的抵制来表明态度,各地政府方面则在实际行动上效仿厦门市的最终决定,纷纷向抗议民众承诺PX项目“一定搬迁”(大连)、“坚决不上”(宁波)或“在未达成广泛共识之前,绝不办理”(茂名)。厦门PX事件俨然已成“先例”。

   在厦门PX事件落幕之初,的确有评论者对之寄予厚望,希望其可以成为一种政府与民众良好互动关系的范本,开启民众理性参与政府开放行政过程的新模式。[7]然而历史的实际进程却总是出人意料的。厦门PX事件作为“先例”的作用,看来并没有如研究者所期望的那样,体现在地方政府开放行政过程引入公众参与;而是令人失望地体现在民众对PX项目的抵制态度以及政府“一闹即停”的应对策略上。

   应当说,各地民众对PX的抵制态度,看起来是始终如一的。只是媒体对其评价,从最早被赞誉的“胜利的民意”,转而成为后来受到指责的“非理性”[8]甚至“无底线的”[9]和“盲目恐慌”[10]。相应地,政府应对策略,即原本受赞扬的、顺应民意的“一闹即停”,也被批评为“不仅消损着政府的公信力,也浪费着不菲的社会成本和发展机遇”。[11]

   (二)问题关键所在

   从“民意的胜利”到“盲目的恐慌”,这种评价的转变是怎么发生的?实际上,有两种紧密相关的信息起着决定性的作用。

   首先是与PX项目风险相关的信息。在厦门PX事件中,被广泛转发的手机短信称PX是“危险化学品和高致癌物,对胎儿有极高的致畸率”。但是,PX事件爆发后,企业、政府和相关专家通过各种途径反复声明,依据国际通行的专业标准,如国际化学品安全规划署(IPCS)与欧洲联盟委员会(EU)合作编辑的《国际化学品安全卡》和国际癌症研究机构(IARC)提供的致癌危险性评价,PX被界定为一种低毒化学品,并不属于人类致癌物。至于PX项目,其生产过程的确存在爆炸泄露以及工业排放污染风险,但与其他被广泛接受的化工项目相比,PX项目的此种风险并不更高。

   其次是PX项目效益相关的信息。早在厦门PX事件中,人们就已经得知PX项目经济效益显著。随着一次次PX事件被热议,媒体上披露了更多行业相关信息:PX是一种应用广泛的基础化工原料,其下游产品不仅越来越多地应用于建筑工程、电器电子、医疗卫生、机械制造等行业,也广泛进入了人们的日常生活(如各种塑料制品和化纤原料)。这导致PX项目需求强劲。中国在2010年即已成为PX最大生产国,但仍不能满足本国消费需要。更有报道强调,本国PX项目发展受阻的话会加大下游产业对进口的依赖。

   然而,这些“权威可靠”的专业知识和“客观理性”的效益分析,似乎对一波又一波的抗议民众并不起作用。在民众中广泛流传的,仍然是“要健康不要PX”、“如果PX项目效益那么好厦门人为什么不要”等话语。于是,在同情抗议民众为主的各类评论中,也开始出现了一些批评的声音,包括指责抗议民众“盲目”和“不理性”。若这些批评属实,则政府顺应这种“盲目不理性”民意的做法,其合理性自然也就令人生疑了。

   在此,一个关键的事实是:在系列PX事件中成为焦点的PX是否剧毒致癌问题,并不是真正涉及科学不确定性或在科学共同体内部存在争议的问题。德国社会学家贝克曾指出:“关于风险,没有什么专家。”[12]他指的是,风险所涉及的不确定性问题,已经超出了既有科学知识的限度,在这里,专家和大众一样无知。所以,在这种情况下,没有任何人能够声称自己的决定比“一般民众”的决定更合乎(科学)“理性”。于是,最重要的问题,已经不再是如何做出“符合科学理性”的决定,而是如何做出“公平的”决定。“对于如何做出(合乎科学)理性的决定来说,无知是一种障碍;对于如何做出公平的决定来说,无知却不一定是障碍”。[13]这种论证在涉及科学不确定性的风险决策中,是言之成理的;但在PX事件中,这种论证并不能成立。因为这一事件所涉及的科学问题,即PX是否剧毒致癌,并不是一个超出科学专家知识限度或在科学共同体内部也存在争议的不确定性问题。因此,PX事件比那些真正涉及科学不确定性或在科学共同体内部也存在分歧的事例(如全球气候变暧或转基因)更加尖锐地提出了如下问题:当公众意愿与专家(包括科学技术专家和经济分析专家)意见不一致,因而看上去“不理性”时,行政机关应当如何作出决定?进而,如果顺应这种与专业知识所支持方向并不一致的民意,是否会危及行政决定的合理性?

  

   二、对问题的已有回应

   我国行政法学通说认为,行政活动不仅要符合行政合法性原则的要求,也要满足行政合理性原则的要求;其中,行政合理性指的是行政机关行使自由裁量权时要做到客观、适度、合乎理性。[14]显然,行政合理性原则并不属于那种可以直接适用的“法条形式的原则”,而是所谓的“开放式原则”;[15]其丰富意蕴含仍需要在立法、司法和执法活动中进一步明确和具体化。但是,可以明确的是,作为行政法治原则之规范要求的行政合理性是一种法律标准,而不是政策标准或道德标准。所以,行政机关对于合理性的追求,首先要在既定实在法许可的空间内遵循实在法的精神、原则的指示而进行。因此,有必要先检视既定实在法提供了何种指示。

   (一)实证法指示应兼顾二者

   2003年9月1日实施的《环境影响评价法》第5条规定:“国家鼓励有关单位、专家和公众以适当方式参与环境影响评价。”该法第21条规定:“除国家规定需要保密的情形外,对环境可能造成重大影响、应当编制环境影响报告书的建设项目,建设单位应当在报批建设项目环境影响报告书前,举行论证会、听证会,或者采取其他形式,征求有关单位、专家和公众的意见。建设单位报批的环境影响报告书应当附具对有关单位、专家和公众的意见采纳或者不采纳的说明。”这是厦门PX事件发生当时法律对于建设项目环评中专家和公众参与的要求。由此规定可以看出,立法机关对于前述问题并无明确指示,只是同时肯定了应当纳入专家和公众的参与,却并未提及当公众意愿与专家提供的专业知识所支持的方向不一致时,行政机关该如何作出决定的问题。

   厦门PX事件爆发前夕(2006年),原国家环保总局颁行了《环境影响评价公众参与暂行办法》,其中细化了环评信息公开、征求公众意见的范围和期限等要求,对于调查公众意见、咨询专家意见、座谈会、论证会、听证会等参与形式分别作出了规定。但是,仍然未提及当公众意愿与专家意见不一致时,行政机关应当如何处理。

   2014年颁行并于2015年施行的《中华人民共和国环境保护法》专章规定“信息公开和公众参与”(第五章),明确了公民、法人和其他组织有获取环境信息、参与和监督环保的权利、各级政府环保部门负有公开信息、完善公众参与程序的义务;并且首次要求建设项目环境影响报告书“应当全文公开”。同时,此新环保法也通过强化环评制度的法律效力,[16]而在事实上强化了环评专家的角色,并进一步明确了环评专业机构及人员的法律责任。[17]但是,研究整部法律,同样未涉及当公众意愿与专家意见不一致时行政机关应当如何处理的问题。

   (二)实践中协调二者的尝试

   2007年PX事件中,厦门市政府在当时法无明文规定的情况下,做出了一些积极尝试并获得好评。例如,向公众公布了规划环评书的简本;在召开座谈会时,通过网上报名、电视直播抽签方式确定座谈会代表等。实际上,厦门市政府在实证法并无明确指示的情况下,作出的诸多努力同样值得赞扬。

   当环评专家在项目环评报告书中得出的结论是PX项目风险并不高且可控,而公众并不接受这一专业判断时,厦门市政府面临的选择看起来是一个非此即彼的“二选一”困局,即要么顺应“民意”否定这一“通过环评且经合法审批通过”的项目;要么坚持该项目“安全、合法”而否定已经明确表达出来的“民意”。但是,厦门市政府拒绝了这种简单的处理方法。其选择是:在宣布项目缓建后,进行了一次区域规划环评,并根据区域规划环评结果,重新考量了争议中的具体PX项目,之后才宣布了迁址决定。

事实上,在区域环评工作进行中,就有传言PX项目可能迁址,然而在接受记者采访时,厦门市政府称:“在区域环评结果出来之前,不可能做出迁址决定”。[18]但媒体并未解释厦门市政府为何坚持这种处理模式。应当说,当民众意见与环评专家意见背道而驰时,厦门市政府是在事实上试图寻求二者的兼顾,其具体方法是寻求专家意见与民众意愿之间的某种共识。这种共识在区域规划环评完成之前并不存在,在区域规划环评结论出来后才浮现:因为区域规划环评的结论在并未否定具体项目环评报告的同时,提出了新的考虑因素,即争议中PX项目所在区域的整体规划定位存在问题,导致“区域空间布局存在冲突”。(点击此处阅读下一页)

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文章来源:《当代法学》2014年第6期

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