金自宁:直面我国网络约租车的合法性问题

选择字号:   本文共阅读 744 次 更新时间:2016-10-19 20:36:54

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金自宁  

   摘要:  我国网络约租车市场发展迅猛,对其合法性的争议也随之兴起。但当前相关讨论存在着忽视实践多样性和误读国外经验等问题,有必要予以澄清。本文总结了我国网络约租车实践的多种模式,并对照美国法相关经验,以我国现行法为依据探讨了各模式的不同发展空间,进而从风险规制角度探讨了建构我国网约车制度所应防范的交通安全、信息安全、社会稳定等不同风险,主张基于辅助性原则和比例原则选择具体规制方式。

   关键词:  网络约租车 风险规制 辅助性原则 比例原则

  

一、引言

   移动互联网技术的发展,使得在手机终端启用特定软件即可方便操作的网络约租车服务(以下简称“网约车”)成为可能;其以便利快捷而受到消费者(乘客)和服务提供方(司机)广泛欢迎的同时,也引发了激烈的法律争议。

   在我国,网约车软件于2011年出现,并迅速风行于市。早在2013年,交通运输部即颁布《关于规范发展出租汽车电召服务的通知》(交运发[2013]144号)和《关于改进提升交通运输服务的若干指导意见》(交运发[2013]514号)表态鼓励“创新电召服务模式”,“推广手机智能召车软件,建立多层次、差异化的运输服务体系,满足人民群众个性化出行需要”等。但是,拟议中的《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》迄今未见公之于众。各地政府则态度不一:广州市政府牵头与企业合作打造网约车平台,上海市政府则和企业合作研究网络约租管理试点方案;与此同时,私家车提供的网约车陆续在北京、南京、大连、沈阳等地被明令禁止,多地交管机关以“非法营运”为由查处从事专车服务的私家车主,并引发纠纷。据报道,继2015年4月济南中院受理被罚车主状告交管执法机关的“专车第一案”之后,北京海淀法院于2015年9月受理了一起受处罚专车司机状告约租车平台的案件;除此之外,也出现了因租赁非营运车从事专车营运发生交通事故而保险公司拒绝理赔引发的诉讼。这些新型案件显示出,网约车法律定位不明而带来的不确定性,已经给社会生活造成了现实的麻烦。

  

二、经验观察:我国网络约租车的不同类型

   虽然不过短短数年,网约车在我国实际上已经先后现了若干不同的运营形态,至少包括了如下六种不同的类型。

   最少争议的是,的士司机和乘客自愿使用手机约车软件通过网络平台完成约租车。这种网约车形态,只是运用一种新的技术手段更为便捷地完成了传统的“打车”活动而已。乘客从传统的路边招手改为在智能手机上按键发出打车意愿,的士司机则从传统的“招手即停”或“接受电召”改为按键抢单。从法理来看,这种应用只是使的士司机和乘客能够更加方便快速地找到彼此并达成合意,并未改变所涉及的法律关系主体以及双方核心权利义务:的士司机仍然是像以前一样按乘客意愿将其送达目的地,并仍按传统的计价方式(起步价加按里程和时间所计价格)收取费用。这种形态不仅未引起合法性质疑,还受到了各方欢迎。不少传统出租车公司主动仿效,结合原有的电召平台,开发自己的约车软件,以提供网络约租车服务。

   随后,很快出现了出租车公司要求旗下的士司机必须安装特定约车软件的做法,甚至在旗下车辆统一配发预装约车软件的用户终端并要求不得卸载,引发一些不习惯智能手机使用的司机不满。以法理来看,此时种情况已经涉及出租车公司与司机之间劳动合同或经营承包合同关系内容变动,但就对乘客而言,涉及的法律关系及权利义务仍无实质变化。

   在这两种形态中,网约租车服务的提供者仍是传统的出租车。对这两种形态网约车合法性的质疑主要是一些约车软件所提供的“加价”功能。在软件企业看来,当无出租车愿意应答(如高峰期或偏远地段)而乘客又急需用车时,让乘客选择加价(付小费)以吸引出租车司机“抢单”是充分利用市场机制和价格杠杆,合理分配有限出租车供应的有效方法,能够使最有需要的乘客尽可能快地打到车。但是,这种“价外加价”的做法,违反了出租车实施统一定价和禁止议价等既有规定,因此被一些地方政府的交管部门明确否定。(汤旸,2013;陈琳,2013)

   使事情发生重大变化的,是软件企业抛开出租车公司,与汽车租赁公司和劳务派遣公司合作向乘客提供网络预约租车服务。即所谓的软件企业(提供平台)、汽车租赁公司(提供运营用车)、劳务派遣公司(提供司机)与乘客的所谓“四方”模式。这种情形下,网约租车服务的提供者不再是传统的出租车了。新的法律主体用新的方式达成了合意。就法理而言,有执照的汽车租赁公司向有需要的客户出租车辆,有执照的劳务公司向有需要的客户提供司机,均为获得正式许可的活动。至于软件公司为三方提供平台使乘客得以同时就租车和雇司机达成合意,也并未违反禁止性规定——事实上,业者之所以采取这么复杂的操作模式,正是为了不违反“汽车租赁不得配备驾驶人员”这一明文规定。因此,此种形态的网约车,合法性虽受到一些质疑,但仔细推敲起来,可以说并无问题。

   使问题真正复杂化的是,私家车主带着个人车辆(登记为“非营运”)加入了网络预约车服务。不过,议者很少注意到的是,同样是私家车从事网络预租车,又有不同形式。

   第一种是所谓的“顺风车”或“拼车”,即私家车主和“搭车者”使用约车软件通过网络达成合意,车主自驾而搭车者顺路同行并向车主支付商定费用(多称为“分摊费用”)。因为个人汽车是属于私家车主的财产,车主作为合法的财产所有者,依法对自己的财产享有占有、使用、收益和处分的权利,在理论上和一般社会观念中,这种搭便车并不属于“经营”,因而并不存在获得经营许可问题。如上海市政府曾颁布通告,区分了“收费搭载乘客行为”和“非法客运经营活动”,前者被上海市政府2010年4月第32号令(《上海市人民政府关于加强查处机动车非法客运的通告》)认为是合法的民事交易活动。在拼车软件出现之前,这种搭便车活动即久已存在,使用拼车软件达成搭便车的合意,并未改变车主及搭便车者之间的权利义务关系,因此其合法性也应无问题。当然,这种合法的民事交易活动与“非法营运”的界线在理论上是清晰的,在实践中却存在难以分辨的边缘情形(桑本谦:2011)。不过,在当前有关网约车争议中,这种形态因为规模较小影响不大,并未引发多少关注和议论。

   私家车加入网约车的第二种形式是,私家车主将自己的车“挂靠”(不实际过户)在汽车租赁公司,同时自己“挂靠”在劳务派遣公司,从而形式上满足前述“四方”模式,只是结果上看,汽车租赁公司提供的车正好属劳务公司提供的司机所有。事实上,这种以协议方式将私家车交给租赁公司“代管并出租”的“挂靠”,早在网约车软件出现之前即已存在。这种“假”四方模式,违反了一些地方“租赁车辆应当为租赁经营者所有”的明文规定。有不少地方在确认前述四方模式的合法性的同时,明令禁止此种“挂靠”(葛妍,2014)。

   私家车加入网约车的第三种形式是经软件企业允许其接入其提供的打车平台向乘客提供预约车服务,包括所谓“专车”(较贵)或“快车”(较便宜)。其中,“快车”无需向软件企业付费,而“专车”需向其交纳一定的管理费(通常是提成)。是否应当基于“非法营运”而查处以这种形式提供服务的私家车主,是我国当前有关网约车争议的焦点问题;相较前几种形态,这类网约车涉及的法律关系也最为复杂:除了私家车主这一新增法律关系主体之外,软件企业显然也已经超出单纯提供的“信息服务”的角色而成为权利义务并不明确的一方主体。

  

三、现行法下我国网络约租车的合法性疑难

   目前我国已经出现上述至少六种网约车的不同形态,其中前五种形态在现行法下合法与否的评价较少争议:未改变传统打车活动主体及关系的的士司机使用打车软件、尊重现行许可制度的四方协议模式和作为合法民事交易活动的“拼车”,可认定为合法;而的士“价外加价”和私家车“挂靠”汽车租赁公司,则被认定为违反了现行规定。引发最多疑问的,是最后一种模式,即私家车直接接入约车平台提供约租车服务。在此集中分析最后这种模式即私人网约车服务的合法性疑难。

   3.1 美国经验?

   在美国,网约车于2010年兴起,直接冲击了传统的出租车行业,并引发相关法律诉讼。在纽约, 电召车服务协会曾状告纽约市政府和纽约市出租车委员会,要求停止网约车的启用,法院判决驳回了其诉讼请求(Black Car Assistance Corp. v. City of New York, 110 A.D.3d 618 (2013))。目前,有一些州开始通过行政规章甚至议会立法正式承认网约车合法性,同时明确了对其的监管规范,如加利福尼亚州(California Public Utilities Commission, 2013)和科罗拉多州(Colorado Legislation,2014);还有一些地方,以谨慎观望态度试探着部分允许网约车的运营,如西雅图市2014年3月制订的试行规则中对网约车施加数量限制(王军,2015)。

   在美国,私家车提供的网约车服务目前是以约租车而不是出租车的定位而合法化的。因为美国法区分了传统出租车与约租车服务:传统出租车可以巡街揽客,而提供电话等方式预约租车服务的,不可巡街揽客。两种租车服务实施不同的准入许可和从业规范。在这种既定法律框架下,网络出租车更接近约租车而不是巡街的出租车。因此,uber等公司在美国多地主张,网约车不巡街揽客不是出租车,因此不受(巡街)出租车相关苛刻法规拘束。

   但是,在我国,要通过这种美国式策略(即强调网约车不是出租车)来使网约车避开出租车运营相关法规,看来是行不通的。因为我国就准入许可和从业规范来看,并不存在出租车和约租车的美式区分(《城市出租汽车管理办法》第十九条规定:“出租汽车实行扬手招车、预约订车和站点租乘等客运服务方式”)。传统上,我国巡街的出租车,同时也可接受预约——在网络预约普及前,主要是通过电话预约(即所谓“电召”)。而且,如前所述,在移动互联网技术普及后,传统出租车比私家车更早广泛采用了网络约车软件,而移动互联网技术的这种应用看来受到了各方欢迎。若要求传统出租车司机放弃这一技术,既无合法依据,也无合理理由,并且难以监督实施。事实上,一些出租车公司曾明确要求自己的司机停止使用第三方约车软件,但因为遭遇强烈抵制且监督实施成本高昂而不得不放弃。考虑到这些因素,通过传统出租车业务与约租车业务的分立来解决网约车这一新兴业态的法律定位问题,是美国“特色”经验,我们无法简单照抄。

   就此而言,我国交通部于2014年9月颁布(2015年1月1日实施)的《出租汽车经营服务管理规定》,其中第三十条规定,“预约出租汽车驾驶员只能通过预约方式为乘客提供运营服务,在规定的地点待客,不得巡游揽客”,是一条未曾考虑我国出租车经营的历史和现实,生搬硬套美国法成规的规定。而且,在预约出租和巡街出租并不存在不同的准入和从业规范的前提下,此条规定在实际实施中只意味着:“已经接受预约的出租汽车驾驶员在完成预约服务之前不得再巡游揽客”,这与美国法的相关规定,只是字面相似,而制度意涵却大相径庭,并不能解决我国网约车的法律定位问题。

3.2 中国路径? (点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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